商洛市實施“雙包雙促”精準扶貧

路高信+王建鵬

2014年以來，陜西省商洛市按照中央和省委省政府的安排部署，立足市情實際，創(chuàng)新體制機制，精確精準發(fā)力，在全市深入開展以部門包村、干部包戶，促村域經濟發(fā)展、貧困戶脫貧，促干部作風轉變、能力提升為主要內容的“雙包雙促”扶貧攻堅行動，探索出了可資借鑒的集中連片特困地區(qū)立體式全覆蓋精準扶貧攻堅的新路徑。

把握“五個關鍵”工作思路體現精準

商洛是革命老區(qū)，也是全國少有、全省唯一的集中連片特困地區(qū)，目前全市仍有貧困人口64.13萬人，占農村人口的32.7%、全省貧困人口的11%，高出全國貧困人口占比24.2個百分點。針對特殊的域情實際，市委市政府集全民之智、舉全市之力，把實施“雙包雙促”作為精準扶貧的重要舉措，狠抓精準識別、精準謀劃、精準施策、精準管理、精準考核“五個關鍵”，確保各項幫扶政策措施到村到戶，切實做到真扶貧、扶真貧。

商洛市從全市1717個村、18萬農戶中逐一篩選甄別，將符合條件的1031個貧困村、14萬戶貧困戶作為“雙包雙促”扶貧攻堅對象，達到了情況明、底子清。

該市確立了“兩大目標”，即從2014年到2016年，利用三年時間，通過“雙包雙促”扶貧攻堅行動持續(xù)開展，貧困人口從2013年的64.13萬人減少到30萬人以下，貧困發(fā)生率降至15%以下，貧困人口人均純收入在2013年的基礎上翻一番；從2017年到2020年，利用四年時間，通過“雙包雙促”扶貧攻堅深入開展，到2020年，努力把貧困村建設成為生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的新農村，貧困人口實現穩(wěn)定脫貧。

目標定了就要找準脫貧路子。該市堅持以脫貧任務為導向，按照“一村一策、一戶一法、一人一方”的思路，制定幫扶計劃，確定幫扶項目，落實幫扶責任，明確脫貧路徑。以創(chuàng)新農業(yè)經營主體為抓手，優(yōu)化投融資模式，引導帶動貧困戶發(fā)展特色產業(yè)，依靠家庭經營增加收入。以陜南避災移民搬遷為突破口，加快新型城鎮(zhèn)化建設步伐，確保貧困群眾搬得出、穩(wěn)得住、能致富、可持續(xù)。以落實民生兜底政策為保障，核查弄清無依靠力量、無經濟收入、無住房保障的農村“三無”戶，強化“兩項制度”銜接，落實救助政策，保障基本生活，真正做到因戶因人施策、不留死角、共同致富。

針對項目資金指向性不準、針對性不強、精準度不高問題，商洛建立了項目、資金精準管理機制，著力解決資金分配簡政放權、公開透明，資金投放到村到戶、合理高效，資金管理科學規(guī)范、安全可靠。嚴格落實幫扶責任，據實填寫“兩冊一卡”，公開公示、接受監(jiān)督，保證每個貧困村都有一支駐村幫扶工作隊，每個貧困戶都有一個脫貧致富責任人，不脫貧不脫鉤。借助扶貧信息網絡系統(tǒng)，健全完善扶貧對象動態(tài)進退管理機制，跟蹤監(jiān)控扶貧對象，校正扶貧措施，確保扶貧效果。

突出“五項重點”包扶措施做到精準

商洛市在實施“雙包雙促”精準扶貧攻堅中，總結經驗、汲取教訓，高度重視把工作思路從“大水漫灌”轉變?yōu)椤熬珳实喂唷?，變“輸血”為“造血”，變粗放為精細，因村因戶制宜、瞄準病灶，突出重點、對癥施策，實打實從突出重點上解決貧困人口的脫貧致富問題。

突出政策扶貧。該市重點抓好三方面政策保障，即加強社會保障，把不具備發(fā)展能力的貧困戶一個不落地納入低保范圍，并通過開展各種扶貧濟困活動，不斷地提高特困群體的生活水平。推進醫(yī)療保障，幫助貧困家庭全部參加農村合療，切實解決貧困群眾看病難、看病貴等突出問題。抓好救助保障，調動社會力量，鼓勵黨政機關、社會團體、公益組織、企事業(yè)單位開展扶貧濟困，構筑專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的“大扶貧”工作格局，讓貧困群眾享受更多國家政策。

突出產業(yè)扶貧。該市牢固樹立“產業(yè)第一”的扶貧理念，按照把貧困戶裝進產業(yè)、把產業(yè)包裝成項目的思路，堅持以現代農業(yè)園區(qū)為引領，大力發(fā)展核桃、板栗、土雞、香菇、木耳等市域農業(yè)“八大件”，努力使每個貧困村都有一個特色產業(yè)，每戶貧困戶都有一個增收項目。整合力量、做大龍頭，采取“公司+基地+貧困戶”、“合作社+協(xié)會+農戶”等發(fā)展模式，幫助貧困戶從規(guī)?；洜I、集約化生產中增加收入。完善政策、優(yōu)化機制，扶持發(fā)展農業(yè)流通主體，拓展小生產與大市場對接的通道，在貨暢其流中幫助帶動貧困戶增收致富。

突出技能扶貧。該市遵循能力至上、授人以魚不如授之以漁的原則，采取“送教上門”、“送學下鄉(xiāng)”、“門口辦班”等靈活多樣、利民便民的形式，組織貧困家庭勞動力參加實用技術培訓，每人至少掌握一至兩門實用技術，在深化家庭經營中提高自我發(fā)展、自我脫貧的能力。對貧困家庭學生給予補助，幫助完成學業(yè)，成為有用之才，鏟除貧困代代相傳的根源。強化技能培訓，跳出農業(yè)抓扶貧，鼓勵貧困群眾外出務工，引導有條件農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以就業(yè)促創(chuàng)業(yè)、以創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)，加快勞動力轉移就業(yè)，實現“培訓一人、脫貧一戶，創(chuàng)業(yè)一人、致富一片”的目標。

突出信心扶貧。全市各級包扶部門、包扶干部在竭盡所能發(fā)揮外力作用的同時，更加注重扶貧扶志、激活內力，幫助貧困村分析致貧原因，找準發(fā)展制約因素，拿出解決問題辦法，提供科學有效脫貧路徑，增強脫貧致富的信心和決心。注重從群眾身邊發(fā)現培養(yǎng)脫貧致富典型，使群眾學有榜樣、干有目標，引導貧困群眾樹立致富光榮思想，形成人人思富、個個致富，學幫趕超、共同致富的競相發(fā)展格局。

突出信息扶貧。該市充分發(fā)揮包扶部門、包扶干部聯(lián)系面廣、信息靈通的優(yōu)勢，注重提供市場、投資、用工“三大”信息，幫助貧困村、貧困戶立足實際、趨利避害、選好項目；幫助聯(lián)系客商，促進農產品銷售；擴大招商引資，發(fā)展二三產業(yè)；做細做實項目，拓寬融資渠道；幫助有條件的貧困群眾外出務工，增加工資性收入，加快脫貧致富步伐。

建立“六大機制”制度規(guī)范保障精準

實施“雙包雙促”精準扶貧攻堅是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程。商洛市為夯實工作責任，市縣鎮(zhèn)三級1022個黨政機關、企事業(yè)單位包扶979個貧困村；每名市級、處級、科級、一般干部分別包扶5戶、3戶、2戶、1戶貧困戶，3.34萬名干部職工共結對包扶7.39萬戶貧困戶，建立“六大機制”、科學規(guī)范運行，從制度層面確保精準扶貧攻堅各項目標任務全面完成。

建立領導帶頭機制。喊破嗓子，不如做出樣子。全市各級都成立了由“兩個一把手”牽頭主抓的“雙包雙促”精準扶貧領導小組，市縣派出由廳級領導掛帥的7個扶貧攻堅工作團，部門組建由主要負責同志領銜落實的979個駐村工作隊。市委書記包抓商南縣金絲峽鎮(zhèn)太子坪村及6戶貧困戶，市長包抓山陽縣法官廟鎮(zhèn)法官廟村及5戶貧困戶，其余29名市級領導也各自包抓到村到戶，從而形成了以上率下、真抓實干、精準扶貧的強大合力。

建立資源整合機制。該市7縣區(qū)全面落實資源整合主體責任，搭建平臺、多方聯(lián)動、集聚資金，專項用于扶貧攻堅。以縣區(qū)為單位整合涉農資金，集中財力投入扶貧開發(fā)；設立“雙包雙促”精準扶貧擔保儲備基金，撬動吸引金融資本支持扶貧開發(fā)；出臺優(yōu)惠政策，吸納民間和社會資本參與扶貧開發(fā)；鼓勵包扶部門用結余經費辦實事，助力扶貧開發(fā)；干部職工捐款捐物，真情助力扶貧開發(fā)。目前全市共整合各類資金2.01億元，有效緩解了貧困村、貧困戶發(fā)展資金短缺的瓶頸制約。

建立典型帶動機制。商洛市依據群眾有意愿、干部有決心、發(fā)展有潛力的原則，按照每個市縣領導、每個牽頭部門、每個鎮(zhèn)打造一個示范點的要求，山溝川塬不同類型并重，全市共選擇確定102個精準扶貧示范點，適度集中人財物力，實施重點幫扶，先期啟動、摸索經驗，總結推廣、帶動全盤，從示范引領上加快了“雙包雙促”精準扶貧攻堅進程。

建立“雙向承諾”機制。為筑牢夯實幫扶主體與脫貧主體各自責任，該市在包扶單位與貧困村、包扶干部與貧困戶中，普遍推行了“雙包雙促”“雙向承諾”制度，組織包扶單位、包扶干部與包扶貧困村、貧困戶簽訂雙向承諾書7萬多份，既落實包扶部門、包扶干部工作責任，又明確貧困村、貧困戶配合開展幫扶工作責任，部門干部全力幫扶，貧困村貧困戶竭力發(fā)展，從而根治了以往扶貧工作中包而不抓、抓而不實，“剃頭擔子一頭熱”的弊端。

建立黨建引領機制。該市以貧困村組織建設為重點，深入開展科學發(fā)展、升級晉檔活動，分層次、大規(guī)模開展干部培訓輪訓，提高為群眾服務水平，不斷增強村干部“帶頭致富、帶領致富”的能力。通過組織有序改選、派遣大學生村官、選派村“第一書記”等途徑，優(yōu)化年齡知識結構，選優(yōu)配強班子，著力增強貧困村基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力和創(chuàng)造力，建立了一支“永不走”的脫貧致富工作隊。

建立動態(tài)督查機制。市上以縣區(qū)為單位統(tǒng)一成立涵蓋市縣鎮(zhèn)三級包扶部門的“雙包雙促”工作團，每縣區(qū)確定一名市級領導作為工作團長和牽頭總包抓人。統(tǒng)一印發(fā)“雙包雙促”扶貧攻堅行動部門《包村工作手冊》、《干部包戶工作手冊》和《干部包扶貧困戶明白卡》，與各級黨委督查室、政府督查室“三線一體”，明察暗訪、嚴究細督，夯實責任、重獎重罰，激勵廣大干部積極投身精準扶貧攻堅、奮力創(chuàng)造佳績。

探索“七大路徑”扶貧方式凸顯精準

商洛市實施“雙包雙促”精準扶貧攻堅短短不到一年時間，已累計投入幫扶資金3.02億元，啟動實施幫扶項目5612個，為貧困戶辦實事52825件，在實踐中探索出7種頗具特色的精準扶貧新模式。

打造“基金航母”注入金融活水。資金短缺是集中連片特困地區(qū)脫貧致富的最大障礙。鎮(zhèn)安縣以財政資金為杠桿，自籌資金2500萬元建立精準扶貧貸款擔?；穑r商行在現行利率基礎上優(yōu)惠30%，政府給予貸款戶50%的利息補助，按照1：5的放大效應，每年向貧困戶發(fā)放貸款1.25億元，全縣145個貧困村2800戶貧困戶共落實貸款1.1億元。這一做法推廣后，目前全市共籌集擔保儲備基金1.65億元，可投放信貸貼息資金8.75億元，探索出了行之有效、務實管用的金融扶貧新路徑。

土地集中發(fā)展現代農業(yè)。商洛地處秦嶺土石山區(qū)，“八山一水一分田”，土地規(guī)模小、耕作方式粗、農民增收難。市上針對南水北調中線重要水源涵養(yǎng)區(qū)的現實，堅持生態(tài)第一，按照“突出特色、一村一品、集中建園”的發(fā)展思路，借力確權登記，加快土地流轉，創(chuàng)新經營主體，做大做強現代農業(yè)示范園區(qū)，著力提高規(guī)?；a、集約化經營水平。柞水縣按照土地出租、土地入股、入園務工等形式，建設農業(yè)產業(yè)示范園10個，帶動周邊4000多戶貧困戶脫貧致富，人均收入高出全縣農民人均純收入20%以上。

“五位一體”避災搬遷移民。生存環(huán)境惡劣是導致貧困的先天原因。丹鳳縣按照省上安排部署，創(chuàng)新探索移民搬遷、產業(yè)園區(qū)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設、轉移就業(yè)、消費市場培育“五位一體”精準扶貧新途徑，計劃用7年時間將1.68萬戶、6.6萬人從居住條件差、生態(tài)環(huán)境脆弱、地質災害高發(fā)等邊遠山區(qū)有序搬遷到小城鎮(zhèn)和川道中心區(qū)域。2014年搬遷安置2200戶、7293人，使貧困戶挪了窮窩、斬了窮根。借鑒這一經驗，全市已累計搬遷貧困戶1.03萬戶、3.61萬人，走出了一條移民、安居、就業(yè)、脫貧聯(lián)動發(fā)展、良性循環(huán)的避災移民搬遷新路子。

整村推進打造美麗鄉(xiāng)村。美麗鄉(xiāng)村是帶動貧困群眾脫貧致富的有效載體。山陽縣以整村推進為抓手，以“雙包雙促”為平臺，以50個示范點為引領，大力推進美麗鄉(xiāng)村建設，累計整合投入各類資金2500萬元、水泥5萬噸，扶持貧困村特色產業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境改善、基礎設施延伸、公益事業(yè)拓展和基層組織提升，規(guī)劃用3年時間將試點經驗推廣到全縣150個村，用美麗鄉(xiāng)村建設帶動貧困群眾穩(wěn)定脫貧、增收致富。

繁榮生態(tài)旅游多業(yè)聯(lián)動發(fā)展。發(fā)展生態(tài)旅游是潛力巨大的朝陽產業(yè)。商南縣依托4A景區(qū)金絲峽，明確“一心兩廊三街四區(qū)五農莊”的發(fā)展思路，傾力打造“農家樂、梅花鹿、刺繡、冷水魚、茶葉”五大特色產業(yè)，組建產業(yè)協(xié)會20多個，發(fā)展農家樂328家，帶動旅游從業(yè)人員超過1萬人。市上以“雙包雙促”精準扶貧為契機，叫響“秦嶺最美是商洛”的金字招牌，打造旅游景點、興辦二三產業(yè)、開發(fā)旅游產品、提升服務水平，目前全市通過發(fā)展生態(tài)旅游，帶動7500戶2.7萬人擺脫貧困、邁向富裕，探索出了“旅游帶動、三產抱團、群眾增收”的扶貧新路。

園區(qū)承載促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)。就業(yè)是農民增收之本、致富之源。洛南縣景村鎮(zhèn)鹿池川現代農業(yè)園規(guī)劃面積1.3萬畝，總投資超過1.4億元，核心孵化區(qū)具有現代農業(yè)示范、特優(yōu)品種展示、物流加工服務等五大功能，2014年產值高達6000萬元，輻射帶動周邊8個村、1100個專業(yè)戶發(fā)展相關產業(yè)，年戶均增收5000元以上。目前全市在六縣一區(qū)建設了58個現代農業(yè)園區(qū)，帶動創(chuàng)業(yè)就業(yè)1.6萬人，實現了現代農業(yè)園區(qū)與貧困戶脫貧致富的互動多贏。

協(xié)會引領拓寬營銷渠道。商州區(qū)發(fā)揮地處城區(qū)優(yōu)勢，大力發(fā)展蔬菜產業(yè)，組織客商與生產基地、合作經濟組織、專業(yè)協(xié)會、運銷大戶洽談對接，訂單生產、定向銷售，建立長期產銷合作關系，全區(qū)共落實設施蔬菜面積2362畝、建成1160畝，產品步入高端市場，面向省內外銷售。目前全市已建立各類專業(yè)營銷協(xié)會1000多家，463家合作社、專業(yè)協(xié)會建立了網絡銷售平臺，核桃、板栗、生豬、山羊、土雞、香菇、木耳等八大農業(yè)特色產品銷路暢通、供不應求，有效破解了農產品銷售難題，抓住了貧困群眾脫貧致富的“牛鼻子”。