論公共管理視角下中國政黨制度的特征和優(yōu)勢

孫迎輝，周西蓓(1．天津大學管理與經濟學部，天津00072;2．天津大學馬克思主義學院，天津00072; ．昆明理工大學城市學院，昆明650051)

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論公共管理視角下中國政黨制度的特征和優(yōu)勢

孫迎輝1，2，周西蓓3
(1．天津大學管理與經濟學部，天津300072;2．天津大學馬克思主義學院，天津300072; 3．昆明理工大學城市學院，昆明650051)

摘要:中國的政黨制度是以多黨合作為外在表現(xiàn)，以共同參與政治管理為核心的協(xié)商民主體制。基于公共管理的理論視角，中國共產黨作為執(zhí)政黨和各民主黨派作為參政黨體現(xiàn)了公共管理學理論的“主體性”特征。通過運用戰(zhàn)略管理SWOT模型和創(chuàng)新動力模型的研究，剖析了中國政黨制度的發(fā)展動力，最有效地規(guī)避了社會風險，使得公共政策的推行實施更為合理，更加科學化、民主化。

關鍵詞:公共管理;中國政黨制度;多黨合作;政治協(xié)商;主體性

中國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作與政治協(xié)商，是以中國共產黨為領導基礎和核心，以多黨合作政治協(xié)商為路徑的協(xié)同模式。在公共治理的非平衡系統(tǒng)中，中國共產黨為執(zhí)政黨，掌握決策權，各民主黨派為參政黨，享有參與權、管理權，雙方在各自的子系統(tǒng)中協(xié)同所產生的行為效應超越了單獨要素所發(fā)揮的影響力，從而形成執(zhí)政黨和參政黨在功能展現(xiàn)過程中所起到的聯(lián)合作用與統(tǒng)一作用。通過不斷地信息交流、開拓發(fā)展思路實現(xiàn)多黨合作政治協(xié)商路徑的多元化良性發(fā)展。

黨的十八大報告中強調:“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設，更好協(xié)調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。加強同民主黨派的政治協(xié)商。把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商實效性?！北疚倪\用管理學的相關理論和模型研究多黨合作政治協(xié)商是區(qū)別于以政治學、歷史學為手段的創(chuàng)新思維。

亨利·法約爾提出:“統(tǒng)一領導，即為達到同一目的而進行的各種活動，應由一位領導根據一項計劃開展，這是統(tǒng)一行動、協(xié)調配合、集中力量的重要條件。”一個國家是一個社會組織，這樣的組織要為實現(xiàn)一定的目標而存在的，要實現(xiàn)統(tǒng)一的目標就必須有具備影響力的領導帶領執(zhí)行者朝著一個方向努力，在實現(xiàn)這個目標過程中政治制度和政治格局的制定決定著是否可以動員一切能夠調動和利用的力量，建立一套以執(zhí)政黨為管理核心，以多元化為主體的公共管理體系。堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國特色社會主義發(fā)展道路一條重要的成功經驗，也是中國特色政治制度在公共管理領域的有效應用。

一、中國政黨制度中的“主體性”特征

管理的主體回答由誰來進行管理的問題，管理的主體性則闡釋了人在實踐過程中表現(xiàn)出來的能力、作用、地位，即人的自主、主動、能動、自由、有目的活動的地位和特性。在中國共產黨領導的多黨合作政治協(xié)商中，中國共產黨處于領導地位，是執(zhí)政黨，是多黨合作的前提和基礎，是社會主義革命和建設事業(yè)取得勝利的根本保證。沒有共產黨的領導，也就無從談起新時期中國共產黨領導的多黨合作政治協(xié)商制度。從這個方面講，中國共產黨作為執(zhí)政者，在管理的主體性中，起主導作用，主導中國特色社會主義建設路線、方針、政策，在決策過程中起著決定性作用，主導社會政治、經濟和文化發(fā)展的進程，主導中國的內政外交策略的制定與實施。各民主黨派作為參政者，在政治上保持相對自由，在機構組織上享有相對獨立的設置，但是要接受共產黨的領導，服從、服務于社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)。從這方面講，在管理的主體性中是從屬的、服務型的，因而是補充性作用。

1．參與主體的非排他性

參與主體的非排他性也可以稱為非排斥性，是指執(zhí)政者在對國家進行政治管理時，不排除其他政黨或者政治組織也同時參與其中，享有一定的管理權力，執(zhí)政者不會排斥不同的意見。多黨合作政治協(xié)商的參與主體包括中國共產黨和各民主黨派。雖然中國共產黨不是唯一的參與主體，但這并不意味著其核心地位的動搖，其代表的是公共利益，為公共服務提供政策性保障。

民族資產階級、小資產階級及其知識分子為主要成員的各民主黨派逐步改造為社會主義勞動者的一部分，重要的是民主黨派的政黨性質和群眾基礎逐漸發(fā)生本質性變化，政治目標由建立資產階級政府轉變?yōu)閾碜o建立社會主義政府，由以階級聯(lián)盟為基礎的革命統(tǒng)一戰(zhàn)線轉變?yōu)橐哉温?lián)盟為基礎的目標立場更加一致、關系更加牢固的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度得到進一步鞏固和壯大。參與主體在國家政權體系構建和社會管理中具有基礎話語權，在政治利益格局的分配中執(zhí)政黨和參政黨協(xié)商共識，使民主價值得以彰顯。

2．管理主體的服務性

在公共管理的范式下，政黨的服務在價值體系中由邊緣位移至中心，成為基本的價值取向。在管理主體的服務理念統(tǒng)攝下，傳統(tǒng)政黨政治管理中的一切服從“統(tǒng)治秩序”的理念開始動搖，價值實現(xiàn)中的理論與實踐、手段與目的沖突和矛盾得到化解，協(xié)調意識、合作意識得到提升。

中國的多黨合作政治協(xié)商機制體現(xiàn)了在此種模式下管理主體的服務性，服務作為核心價值通過管理途徑、政治途徑、法律途徑和政策途徑來實現(xiàn)，執(zhí)政黨與參政黨建立雙邊合作伙伴關系，統(tǒng)一領導，多黨配合協(xié)調，達成統(tǒng)一的目標，不僅要在觀念、結構、制度和政策等方面突破創(chuàng)新，還要在政黨互信的基礎上，更加突出了執(zhí)政黨和參政黨與公民所保持的直接、密切的關系，遵循著公開透明、高效便捷和以人為本的原則，為公民參與政治治理提供機會，滿足不同群體的高層次要求，“滿足社會在轉型期對公共權威的需求，避免了由于政治異見相互牽制而造成的內耗，又能擴大社會利益表達渠道，實現(xiàn)人民民主權利”［1］。

3．監(jiān)督主體的共治性

現(xiàn)代社會日益朝著一個權利的多中心社會發(fā)展，社會越來越成為一個多元化系統(tǒng)，因此，社會治理也應該是多元化的，政治體制中政黨合作也就具有了共治性。多黨合作政治協(xié)商的監(jiān)督主體的共治性集中地表現(xiàn)為執(zhí)政黨、參政黨在相互依存的環(huán)境中，以相互監(jiān)督為條件，共同分享權利，共同管理公共事務。但是在權利分享和公共事務管理過程中產生的影響和效應是不同的。

執(zhí)政黨與參政黨互相監(jiān)督是政黨之間高層次的非權力性政治監(jiān)督，管理學中認為“沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗”。中國共產黨處于執(zhí)政地位，監(jiān)督主要是民主黨派對共產黨執(zhí)政情況和社會管理的監(jiān)督。

中國共產黨和各民主黨派以民主協(xié)商的方式達成一致意見，產生相互協(xié)作的關系，是一種高度的社會性交換，打破了片面強調執(zhí)政黨單一責任的態(tài)勢，轉向一種所有參與監(jiān)督主體的公共責任。各民主黨派通過政協(xié)會議、人大會議以及民主懇談會等多種途徑在國家大政方針的制定、實施上提出建議，客觀上實現(xiàn)對公共利益的監(jiān)督。

從公共管理過程的角度看，參與主體的非排他性、管理主體的服務性、監(jiān)督主體的共治性是中國共產黨領導的多黨合作政治協(xié)商“主體性”特征的表現(xiàn)，體現(xiàn)了執(zhí)政黨和參政黨對公共管理活動的廣泛參與，同時表明政權體系中權力運作的多向度，不僅是執(zhí)政黨行使權責，也需要參政黨加入和責任的行使，更需要參與主體之間有緊密互動、溝通與協(xié)作，一方面通過公民的需求進行合理施政，另一方面通過具體制度的建立來保障公民的權益。

二、中國政黨制度蘊涵公共管理學意義

中國共產黨領導的多黨合作政治協(xié)商制度是由我國具體歷史條件和現(xiàn)實條件所決定的。中國共產黨和各民主黨派合作共事，在我國社會發(fā)展中具有很深刻的政治影響和歷史影響。同時，這也是先進公共管理思想的表達，體現(xiàn)了公共管理主體相互的信任，規(guī)避了某些社會風險，推動著合理公共政策的產生。

1．公共管理主體相互信任的體現(xiàn)

信任可以說是一個具有普遍性、原始性和歷史性的道德規(guī)范，是調節(jié)社會秩序的基礎，是社會穩(wěn)定不可或缺的因素。中國共產黨領導的多黨合作政治協(xié)商以合作和共治為基本方式，相互信任作為必備資源，又是一種政治行為的衡量機制，可以凝聚最廣泛的社會關系。

不同于以往單一的社會治理模式，在公共利益和價值認同基本一致的基礎上建立的信任合作關系，是多黨合作的精髓。非排斥性、共治性和服務性作為公共管理領域中多黨合作體制的基本屬性促成參與、管理主體行政責任和道德責任，執(zhí)政黨與參政黨之間相互信任，相互了解，相互協(xié)商的合作關系取代了官僚化社會中“命令—服從—執(zhí)行”關系，在制度設計和安排上不斷地被增強和擴展，進而成為推進和諧有序社會的情感保證。

2．有效規(guī)避社會風險

全球化不斷地融入，中國現(xiàn)代化的發(fā)展和社會轉型過程中容易出現(xiàn)利益的失衡，不同社會群體之間利益的分化加劇，“從利益平均化到利益的多極化、從利益依賴性到利益的獨立性、從利益的穩(wěn)定性到利益的多變性”［2］，累積了一定的社會風險，如果累積到一定程度必然會引發(fā)更大程度和范圍的政治沖突。中國參政黨可以從多角度向執(zhí)政黨建言獻策，“有效地避免了各種非制度化政治參與所引起的社會風險”［3］。

面對社會風險，要求執(zhí)政黨強化多元化公共責任，從宏觀角度來考慮逐步建立和完善社會利益分配和協(xié)調機制，平衡各參政黨的利益訴求，相對平穩(wěn)地實現(xiàn)利益均衡化，規(guī)避社會風險?，F(xiàn)階段，中國共產黨和各民主黨派要以科學發(fā)展觀統(tǒng)領于政治構想制定、國家職能顯現(xiàn)、政策思維創(chuàng)新等各個領域，將規(guī)避社會風險的思想理念貫穿于民主協(xié)商和社會治理整個過程。

在多黨合作政治協(xié)商的推進中還要樹立社會風險的常態(tài)預防和非常態(tài)應急意識，構筑社會風險應對機制，可以迅速發(fā)現(xiàn)政治治理中潛在的社會風險，從而改變協(xié)商策略和方式，達到政治協(xié)商效能的最大化。

3．公共政策合理化的動力

公共政策是指一定的社會公權力為實現(xiàn)公共目標所產生的方案，以求解決社會矛盾和社會問題。從政治系統(tǒng)分析理論觀點出發(fā)，公共政策是由政治系統(tǒng)的權力機構制定的，對社會價值輸出權威性的分配。政治系統(tǒng)的權力機構的建立和社會價值的分配是中國共產黨領導的多黨合作政治協(xié)商的結果，這樣的結果則具有政治性、權威性、原則性和普遍性。

公共政策的制定是執(zhí)政黨為實現(xiàn)特定的政治、經濟和文化目標而采取的政治行為，多黨合作政治協(xié)商可以彌補制度短缺和思維單一所引發(fā)的問題，推動公共政策合理化決策，鞏固政權，維持政治穩(wěn)定。傳統(tǒng)政治弊端就在于其趨于神秘性，現(xiàn)代政治突出標志在于透明度，公民享有政策的知情權，我國這樣一種多黨合作政治協(xié)商的制度使各政黨所代表階層充分了解公共政策出臺的全過程，對在認識上產生的偏差、體制的不完善、法制化的不標準及時提出合理化建議，滿足人民日益增長的物質文化需求。

中國共產黨領導的多黨合作政治協(xié)商借助于相互信任的正確價值導向，統(tǒng)一各政黨政策理念，充分發(fā)揮其主觀能動性，合理有效地抑制了外來干擾，規(guī)避社會風險，將執(zhí)政黨和參政黨公共政策的思維有機融合，保證了合理性政策的制定與實施。

三、多黨合作政治協(xié)商的公共管理學理論模型分析

以SWOT模型、創(chuàng)新動力模型分析研究多黨合作政治協(xié)商可以充分展示其優(yōu)勢所在，顯示了在公共管理中的重要意義，有助于完善協(xié)商機制中的不足之處，積極應對政治變革的挑戰(zhàn)，改善治理能力，提升施政品質，提供制度層面的價值思考與啟示。

1．SWOT分析模型——對多黨合作政治協(xié)商 優(yōu)勢的客觀認識

在現(xiàn)在的戰(zhàn)略規(guī)劃報告里，SWOT分析是一個比較客觀的分析工具，分析群體組織優(yōu)勢(S)、不足(W)、機會(O)和威脅(T)。因此，SWOT分析實際上也可以運用對中國多黨合作政治協(xié)商運作方式內外部條件各方面內容進行綜合和概括，進而分析這樣的政黨制度的優(yōu)勢、不足、面臨的機會和威脅等(見圖1)。

通過對優(yōu)勢、機會和威脅排列組合分析可以看出:可以避免泛政治化所帶來復雜化，對多黨合作政治協(xié)商制度本身運行的優(yōu)勢從戰(zhàn)略角度有客觀的認識，既描述其現(xiàn)狀，又與西方的政黨制度進行了比較，用簡潔化方式說明了我國政黨制度的優(yōu)越性。

雖然公共管理的主體呈現(xiàn)多元化，然而政府還是處于中心地位，行使具體的執(zhí)行權。對于執(zhí)政黨與參政黨進行民主協(xié)商或者參政黨本身所提議案最終形成的公共政策，由于各部門可能存在的利益不均等、部門協(xié)調不暢、領導的政治偏好、執(zhí)行機構的職能不健全等原因可能使得政策執(zhí)行無效率，甚至導致公共政策失效。這是一定要避免發(fā)生的。同時，也要防止西方“憲政”和多黨制對現(xiàn)行合理制度的干擾。

2．創(chuàng)新動力模型——創(chuàng)新政黨制度的新典范

制度創(chuàng)新能使政治、經濟、文化超越目前邊界和能力，是新思想的理論來源和實踐，也為政黨提供了在競爭中領先的條件。中國特色政黨制度創(chuàng)新帶來比以往更突出的優(yōu)越性，一是政黨關系產生實質性的變化，由朝野對抗、競爭轉為合作、協(xié)商;二是執(zhí)政黨、參政黨整體競爭優(yōu)勢明顯，催生公共管理的合力;三是制度運行的效果超越西方多黨制，為世界政黨制度的創(chuàng)新提供借鑒。創(chuàng)新動力模型中的兩個動力同時也是檢驗創(chuàng)新成敗的標準(見圖2)。

圖1　多黨合作政治協(xié)商SWOT分析模型

但是，政黨制度創(chuàng)新是機遇與風險并存，既要符合本國實際情況，又要超越現(xiàn)行制度優(yōu)勢。如果運行取得了成功，社會公共管理和建設就會有巨大的驅動力。

中國政黨制度的創(chuàng)新是以理念的進步為動力，以實踐為基礎，逐步形成社會管理與建設的合力。然而，理念的進步又源于不停地學習，獲取不斷發(fā)展的機會和空間。這標志著中國共產黨和各民主黨派均是學習型政黨。學習型政黨就是不斷突破自己能力的上限，掌握社會的動態(tài)變化，通過系統(tǒng)思維的方法提升組織的學習能力，以期滿足服務對象的需求變化。

中國共產黨領導的多黨合作政治協(xié)商推進了執(zhí)政黨和參政黨派社會主體意識，使得多黨合作形成了強大的社會整合力，體現(xiàn)了在公共管理領域的參與主體的非排他性、管理主體的服務性和監(jiān)督主體的共治性特征。在實現(xiàn)“中國夢”的大背景下，在建設中國現(xiàn)代化建設的目標下，中國共產黨緊密團結各民主黨派，形成高度的政治信任與認同，促進政治、經濟資源的優(yōu)化配置，避免了社會內部能量的損耗，調動各方面的積極性，整合各階層利益需求，推動了合理化公共政策實施。

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On the Characteristics and Advantages of China's Political Party System from the Perspective of Public Administration

Sun Yinghui1，2，Zhou Xibei3
(1．College of Management and Economics，Tianjin University，Tianjin 300072，China; 2．School of Marxism，Tianjin University，Tianjin 300072，China; 3．City College，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650051，China)

Abstract:Chinese political party system，featuring the multi-party cooperation，is consultative democracy whose core is joint participation in the political management．Based on the theory of public management，as the ruling party，the Chinese Communist Party and democratic parties which serve as participating parties embody the feature of“subjectivity”of public management theory．Through the research of SWOT model and innovation model，this paper analyzes the dynamic China development of political party system so that social risks can be avoided in the most effective manner and the promotion of public policy can be more reasonable，scientific and democratic．

Keywords:public management;Chinese political party system;the multi-party cooperation;political consultation;subjectivity

通訊作者:孫迎輝，04guojizhengzhi@sina．com．

作者簡介:孫迎輝(1984—)，男，講師．

收稿日期:2013-11-28．

中圖分類號:D053

文獻標志碼:A

文章編號:1008-4339(2015)02-167-05