堅持完善民族區(qū)域自治制度鞏固發(fā)展手足相親、守望相助的良好局面

◇文/中共通遼市委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部部長 張志強(qiáng)

按照貫徹落實中央、自治區(qū)黨委民族工作會議精神的安排部署，圍繞“堅持完善民族區(qū)域自治制度，不斷鞏固發(fā)展各民族共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步、共同繁榮發(fā)展的良好局面”這一課題進(jìn)行深入調(diào)研，以期總結(jié)我市多年來各民族手足相親、守望相助的成功經(jīng)驗，進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度，為打造祖國北疆民族團(tuán)結(jié)亮麗風(fēng)景線做出新貢獻(xiàn)。

一、通遼市貫徹實施民族區(qū)域自治制度取得的主要成績

民族區(qū)域自治制度是我國處理和解決民族問題的一項基本政治制度，《民族區(qū)域自治法》是實施這一制度的基本法律，是我國民族工作法制化、規(guī)范化的重要保障。自民族區(qū)域自治制度確立特別是《民族區(qū)域自治法》頒布實施以來，我市各級黨委、政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的民族政策和國家的相關(guān)法律法規(guī)，始終堅持將其擺在全局工作的重要位置切實加以推進(jìn)，不斷強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新工作舉措，狠抓工作落實，充分發(fā)揮政策和資源優(yōu)勢，堅持借助外力與激發(fā)內(nèi)力相結(jié)合，大力發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)，推進(jìn)了各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的民族工作主題，鞏固了平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義新型民族關(guān)系，在踐行民族區(qū)域自治制度上取得了顯著成效。

（一）黨的民族政策得到有效落實。

1、民族政策法規(guī)宣傳教育深入開展。緊緊圍繞“共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”這一主題，堅持不懈開展馬克思主義民族觀和黨的民族政策宣傳教育，把《民族區(qū)域自治法》和民族法制宣傳教育列入普法宣傳教育、公務(wù)員培訓(xùn)和普法考試范圍，使各族干部群眾的民族意識和法律意識得到強(qiáng)化。充分發(fā)揮各級黨校和新聞媒體的陣地作用，使黨的民族政策宣傳教育進(jìn)教材、入課堂、上新聞媒體，營造了良好的輿論環(huán)境。目前，全市干部接受民族理論、民族政策的培訓(xùn)面達(dá)100%。以上活動的深入開展，使“三個離不開”的思想逐步深入人心。

2、民族政策法規(guī)貫徹落實卓有成效。2005年，研究制訂了《通遼市委、政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作的實施意見》（通黨字［2005]34號)，為做好新時期民族工作提供了有力的政策支持。貫徹落實《蒙古語言文字工作條例》，大力推進(jìn)社會市面蒙漢文并用工作的治理整頓，制定了《通遼市社會市面蒙漢兩種文字并用管理暫行辦法》，對社會市面蒙漢兩種文字并用情況多次進(jìn)行集中整治，目前全市社會市面蒙漢兩種并用率、準(zhǔn)確率達(dá)到90%以上。大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部。近幾年，通過各級黨校、民族院校培訓(xùn)少數(shù)民族干部1.2萬人次，安排1000多名少數(shù)民族干部在部門間、地區(qū)間輪崗交流，有效地提高了少數(shù)民族干部隊伍的整體素質(zhì)。目前，我市黨政機(jī)關(guān)少數(shù)民族干部7300余人，占干部總數(shù)的55%左右，高于民族人口的比例。尊重少數(shù)民族宗教信仰自由，制定實施了《通遼市宗教工作管理責(zé)任制》，落實宗教工作聯(lián)席會議制度,建立了旗鄉(xiāng)村三級宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)，明確了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村兩級宗教工作管理責(zé)任制，使全市宗教工作走上制度化、規(guī)范化軌道。優(yōu)先安排蒙語授課大中專畢業(yè)生就業(yè)。明確規(guī)定市內(nèi)自主考錄企事業(yè)單位用工中，按照不低于20%的比例招錄蒙語授課專業(yè)畢業(yè)生，實行雙語自由選擇筆試、面試，雙語自由選擇答題答辯。2013年，安置城鎮(zhèn)就業(yè)困難和蒙語授課及貧困家庭畢業(yè)生就業(yè)3443人。

3、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)。每年9月份，全市都深入開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳月活動，對黨的民族方針政策和相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行集中宣傳。從1984年哲里木盟召開全盟第一次民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會至2009年全市第三次民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會，迄今共召開了七次民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會。多年來，共有171個先進(jìn)集體，121個先進(jìn)個人受到自治區(qū)黨委政府表彰，有19個先進(jìn)集體，20個先進(jìn)個人受到國務(wù)院表彰。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動扎實開展，今年在全市109個嘎查村開展了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范嘎查（村）創(chuàng)建和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步“六進(jìn)”活動，進(jìn)一步鞏固了社會和諧穩(wěn)定安寧的良好局面。

（二）少數(shù)民族聚居地區(qū)經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了快速發(fā)展。

1、經(jīng)濟(jì)實力明顯增強(qiáng)。一是加快推進(jìn)民族聚居區(qū)新型工業(yè)化進(jìn)程。按照自治區(qū)建設(shè)“五大基地”要求，著力構(gòu)筑北部鋁工業(yè)新材料、現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)、中部自主創(chuàng)新高端產(chǎn)業(yè)、南部融入東北經(jīng)濟(jì)一體化和綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)“三大產(chǎn)業(yè)集群”，更加注重生態(tài)環(huán)保和創(chuàng)新驅(qū)動，加快打造通遼經(jīng)濟(jì)發(fā)展的升級版。今年上半年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值完成771.6億元，增長8.1%，總量和增速分別排全區(qū)第4位和第5位。二是堅持走生態(tài)節(jié)水、科技高產(chǎn)、循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新路子。在少數(shù)民族聚居區(qū)大力推廣膜下滴灌、噴灌、標(biāo)準(zhǔn)管灌等節(jié)水措施，“十二五”期間規(guī)劃建設(shè)800萬畝高效節(jié)水糧食功能區(qū)，今年新增166萬畝，總建成面積達(dá)到646萬畝，是目前全國規(guī)模最大的節(jié)水農(nóng)業(yè)集中連片區(qū)。三是扶持民族地區(qū)發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和特色品牌。培育打造綠色農(nóng)畜產(chǎn)品加工、現(xiàn)代蒙藥、文化旅游等特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力扶持科爾沁牛業(yè)、蒙古王實業(yè)等民貿(mào)民品龍頭企業(yè)發(fā)展。按照“一村一品”的發(fā)展思路，在全市民族團(tuán)結(jié)示范嘎查村中規(guī)劃養(yǎng)殖專業(yè)村18個，標(biāo)準(zhǔn)化種植專業(yè)村37個，特色種植專業(yè)村16個，勞務(wù)經(jīng)濟(jì)專業(yè)村5個，旅游服務(wù)專業(yè)村4個，生態(tài)產(chǎn)業(yè)專業(yè)村2個，組織24個示范村與農(nóng)畜產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)建立了合作關(guān)系，增強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)化帶動和群眾自我發(fā)展能力。

2、基礎(chǔ)設(shè)施普遍改善。根據(jù)少數(shù)民族聚居地區(qū)實際，優(yōu)先安排一批交通、水利、電力、能源、通信、農(nóng)田基本建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資上給予傾斜，補(bǔ)助安排高于一般地區(qū)。五年來，新建高等級公路751公里，新增公路里程2031公里，新建擴(kuò)建鐵路780公里，新開通航線8條，通航城市達(dá)到15個。加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實施節(jié)水灌溉工程、飲水安全工程和修建小水庫、小塘壩工程，解決了123萬人的飲水安全問題，新增水澆地近百萬畝，糧食單產(chǎn)大幅提高。加大少數(shù)民族聚居地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)改造力度，并實行電價優(yōu)惠政策。

3、生態(tài)治理得到重視。以“三北防護(hù)林”、防沙治沙、退耕還林、退牧還草等國家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程為抓手，努力提高生態(tài)建設(shè)水平。規(guī)劃建設(shè)了7000萬畝生態(tài)功能區(qū)，重點(diǎn)實施多個生態(tài)保護(hù)措施和項目。鼓勵農(nóng)牧民群眾建立沙地生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈，以沙地西瓜、沙地葡萄、沙地襯膜水稻為主的沙地種植業(yè)初具規(guī)模。對北部牧區(qū)居住分散、生態(tài)脆弱的9個自然村458戶1251口人實施生態(tài)移民工程，從根本上治理恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。2013年，全市森林面積達(dá)到2366萬畝，森林覆被率26.33%，主城區(qū)綠地率、綠化覆蓋率分別達(dá)到36.9%和41%?？茽柷呱车爻尸F(xiàn)從整體良性逆轉(zhuǎn)到局部明顯好轉(zhuǎn)的新變化，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。

4、扶貧開發(fā)成效顯著。2003年市財政列支扶貧專項資金，用于扶貧開發(fā)，實施整村推進(jìn)、連片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、移民擴(kuò)鎮(zhèn)、科技扶貧和社會幫扶等多項扶貧工程。在機(jī)關(guān)和干部中深入開展了領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)村包戶、“萬戶扶貧攻堅”、“千名干部下基層扶貧增收”、“下基層、促增收、辦實事、轉(zhuǎn)作風(fēng)”等多項主題實踐活動，以上幫扶措施，使55.2萬人實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。2013年以來，全市實施整村推進(jìn)項目52個，共整合投入各類項目資金24.89億元，扶持1.8萬戶、7萬人穩(wěn)定脫貧?？谱笾衅斓摹笆Y(jié)合”整合資金方式作為典型案例被國務(wù)院扶貧辦在全國推廣。

（三）少數(shù)民族聚居地區(qū)社會各項事業(yè)長足進(jìn)步。

1、新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)扎實推進(jìn)。2013年，按照“7個100%、20項全覆蓋”的標(biāo)準(zhǔn)，累計整合資金17.4億元建設(shè)了100個新農(nóng)村新牧區(qū)。今年，籌資27.4億元啟動實施了700個嘎查村“十個全覆蓋”工程，年內(nèi)將實現(xiàn)嘎查村全覆蓋。

2、社會保障水平穩(wěn)步提高。鼓勵和支持創(chuàng)業(yè)就業(yè)，2013年新增城鎮(zhèn)就業(yè)8.7萬人，被評為國家級創(chuàng)業(yè)型城市?；旧鐣ｋU和城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋和醫(yī)療保險應(yīng)保盡保。加大安居工程建設(shè)力度，累計建成城鎮(zhèn)廉租房、公租房、棚改房67243套，2009至2013年全市共完成農(nóng)村牧區(qū)危土房改造112676戶，農(nóng)村牧區(qū)房屋磚瓦化率超過85%。

3、教育事業(yè)迅速發(fā)展?；A(chǔ)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)得到加強(qiáng)，民族教育質(zhì)量明顯提高，職業(yè)教育與市場需求結(jié)合更加緊密，在校生擴(kuò)大近4倍。實施校安工程，改造加固420所學(xué)校校舍。啟動實施《通遼市學(xué)前教育3年行動計劃》，在83個蘇木鎮(zhèn)場、100個中心行政村和30個嘎查村規(guī)劃建設(shè)了213所公辦幼兒園，在全區(qū)率先實現(xiàn)了“每個蘇木鎮(zhèn)、中心嘎查村都有一所公辦園、免費(fèi)入園”目標(biāo)。

4、醫(yī)療衛(wèi)生條件得到改善。開展公立醫(yī)院改革試點(diǎn)，基本藥物零差率銷售政策有效落實，醫(yī)院服務(wù)功能不斷提升。投入1000萬元完成20所邊遠(yuǎn)貧困衛(wèi)生院、200個嘎查村衛(wèi)生室業(yè)務(wù)用房建設(shè)，進(jìn)一步緩解了少數(shù)民族群眾看病難問題。新農(nóng)合市級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年390元，政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用支付比例達(dá)到75%以上，最高支付限額達(dá)到20萬元，新農(nóng)合參合率達(dá)到95.8%。

5、文化事業(yè)成績斐然?？茽柷呶幕笫薪ㄔO(shè)扎實推進(jìn)，文化產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，蘇木鎮(zhèn)綜合文化站和草原書屋實現(xiàn)全覆蓋，在農(nóng)村牧區(qū)創(chuàng)建“村民之家”100個，豐富了群眾業(yè)余文化生活，《安代魂》等50多部文化精品獲自治區(qū)以上獎勵，列入國家“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”保護(hù)目錄，傳承人數(shù)量位居自治區(qū)前列。通遼電臺增設(shè)蒙古語綜合頻道，開辦14個欄目，周播時間127小時；通遼電視臺增設(shè)蒙古語綜合頻道，開辦6個欄目，日播時間17小時以上。蒙文版《通遼日報》發(fā)行量達(dá)到5400份。

二、貫徹實施民族區(qū)域自治制度中存在的問題和不足

我市盡管在貫徹實施民族區(qū)域自治制度工作方面取得了一定的成績，但與全面落實黨和國家對民族地區(qū)的各項政策的總體要求來看，還有一定差距，還存在一些突出問題。一是地方財力貧弱，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。各民族聚居區(qū)收支壓力較大，基本處于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，財政支出基本靠上級轉(zhuǎn)移支付來解決。財力貧弱，一些配套項目因財力有限被迫停滯，民族聚居區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施還很薄弱，現(xiàn)有的農(nóng)牧林業(yè)、文化衛(wèi)生、水電路訊等現(xiàn)狀不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。二是稅收優(yōu)惠政策落實不到位。一些民貿(mào)民品企業(yè)，沒有能夠按照有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策。一些在民族地區(qū)投資營利的企業(yè)，利用當(dāng)?shù)刭Y源獲取高額利潤，但由于注冊地不在民族地區(qū)，大量稅收被注冊地收取，形成了民族地區(qū)犧牲環(huán)境資源、稅收卻被非民族地區(qū)收走的不良局面。三是城市民族工作還處于探索和起步階段，城市民族工作的范疇、管理機(jī)制仍比較模糊，特別是對少數(shù)民族流動人口的管理和服務(wù)仍屬空白，容易造成社會不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)，亟需加強(qiáng)和改進(jìn)。四是民族人才培養(yǎng)力度不夠，民族語言文字保護(hù)和發(fā)展仍需努力。少數(shù)民族干部在一些職業(yè)資格考試方面，如司法考試、執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格考試的通過率較低，使得民族地區(qū)少數(shù)民族法官、檢察官、醫(yī)生嚴(yán)重短缺。在司法審判領(lǐng)域、民族地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域，通曉當(dāng)?shù)孛褡逭Z言文字、風(fēng)俗習(xí)慣的民族“雙料”干部越來越少，無法為廣大群眾提供更有效服務(wù)。

三、進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度的意見建議

針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，為更好地貫徹落實民族區(qū)域自治制度和《民族區(qū)域自治法》，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）要重視加強(qiáng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧開發(fā)工作。一是加強(qiáng)對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。由市委政府牽頭，各有關(guān)部門和旗縣市區(qū)黨委政府及各方面專家配合，在深入調(diào)研和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一編制全市民族地區(qū)中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，為民族地區(qū)確定發(fā)展戰(zhàn)略、步驟和措施，統(tǒng)籌不同區(qū)域民族地區(qū)發(fā)展。建立民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，加強(qiáng)對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及社會發(fā)展存在問題和面臨機(jī)遇的研究，及時幫助解決發(fā)展中出現(xiàn)的困難和問題。二是幫助民族地區(qū)培育一批骨干企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。近年來，我市各旗縣市區(qū)從縱向來看經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度都很快，但由于基礎(chǔ)差、起步遲，經(jīng)濟(jì)總量仍然很小，骨干企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)較少，特別是經(jīng)濟(jì)效益好、科技含量高、環(huán)境污染小的企業(yè)和項目較少，財政壓力普遍很大，因此幫助民族地區(qū)培育一批骨干企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)仍是當(dāng)務(wù)之急。

（二）要認(rèn)真貫徹有關(guān)規(guī)定規(guī)范稅收政策。一是該享受優(yōu)惠政策的盡量做到一個都不能少。法律法規(guī)對少數(shù)民族地區(qū)財政配套方面明確規(guī)定了優(yōu)惠政策，但在實際中，這樣的好政策、好規(guī)定并沒有得到很好的貫徹實施，一些民貿(mào)民品企業(yè)沒能享受到應(yīng)有的稅收優(yōu)惠政策，使本土民族企業(yè)的發(fā)展一直受到很大制約。二是不該享受優(yōu)惠政策的盡量做到一個都不能多。要著手對不符合民族地區(qū)的優(yōu)惠措施進(jìn)行清理，以提高民族地區(qū)綜合發(fā)展水平。以往為了招商引資，我們對一些投資項目規(guī)定了減免稅費(fèi)的優(yōu)惠措施，這些優(yōu)惠措施曾對引進(jìn)投資起到了積極作用。但從目前來看，一些項目使投資者獲得了豐厚的回報，但資源枯竭了，環(huán)境受損了，群眾怨氣很大，地方政府根據(jù)政策還不能收稅，這是不公平的。因此，對一些優(yōu)惠政策，應(yīng)當(dāng)審慎對待，做一次清理，將那些確實能夠惠及民生、擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項目納入優(yōu)惠范圍即可。

（三）要積極拓展城市民族工作。要把城市民族工作提高到戰(zhàn)略和全局高度，充分認(rèn)識到做好新時期城市民族工作的重要性、必要性和緊迫感，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，全面落實各項民族政策和法律法規(guī)，把城市民族工作作為一項事關(guān)社會穩(wěn)定、促進(jìn)城市發(fā)展的大事來抓，不斷完善民族政策法規(guī)。要加強(qiáng)民族工作部門建設(shè)，配齊配強(qiáng)民族工作人員并給予必要經(jīng)費(fèi)保障，街道辦事處要設(shè)立民族工作專門機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會要設(shè)立少數(shù)民族人口服務(wù)站，配備專職民族工作者，做到民族工作有人抓、有人管。要加強(qiáng)少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)和培訓(xùn)工作，使其有生活來源，有一技之長，同時對少數(shù)民族貧困人口要給予足夠關(guān)注和幫助，探索將其納入城市社會保障體系的有效辦法和途徑，維護(hù)群眾權(quán)益、促進(jìn)社會和諧。

（四）要加強(qiáng)民族干部人才隊伍建設(shè)。做好培養(yǎng)、選拔和使用少數(shù)民族干部工作，對于加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)和和諧社會建設(shè)具有決定性意義。要進(jìn)一步完善培養(yǎng)、選拔和使用少數(shù)民族干部機(jī)制，增加少數(shù)民族干部數(shù)量，改善結(jié)構(gòu)，提高素質(zhì)。在公開選拔、競爭上崗配備領(lǐng)導(dǎo)干部時，劃出相應(yīng)名額和崗位，定向選拔少數(shù)民族干部。進(jìn)一步完善錄用、聘用國家工作人員對少數(shù)民族公民照顧的規(guī)定，采取定名額、定比例、降條件等照顧性措施，確保民族地區(qū)少數(shù)民族公民能“進(jìn)得來、用得上、留得住”，逐步使少數(shù)民族干部的配備比例和擔(dān)任職務(wù)更加趨于合理化。