同級(jí)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境與體制機(jī)制建構(gòu)
——地方紀(jì)委對同級(jí)黨委有效監(jiān)督的路徑探析

◇文/令小雄 張富田

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[1]（以下簡稱《決定》）提出：“各級(jí)紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)，加強(qiáng)對同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用”。新的時(shí)代起點(diǎn)和社會(huì)發(fā)展階段必然要求強(qiáng)化紀(jì)委功能。紀(jì)委敢于亮劍，為全面深化改革的大局保駕護(hù)航，為助推踐行群眾路線提供紀(jì)律保障，為實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的中國夢凝心聚力。三十多年的改革開放，經(jīng)濟(jì)高速增長，社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大慣性裹挾一些深層次問題已日漸凸顯出來，當(dāng)前“倒逼”著反腐敗工作之事關(guān)“生死存亡”的歷史檢驗(yàn)。習(xí)近平總書記以“物必先腐，而后蟲生”、“打鐵還需自身硬”的錚語警示各級(jí)官員，并強(qiáng)調(diào)“腐敗問題越演越烈，最終必然會(huì)亡黨亡國”。這些表述進(jìn)一步表明了中央高層對當(dāng)前形勢的深刻把握和理性警示，體現(xiàn)了治國理政、直面問題的政治智慧與勇氣。重建黨的公信力，重塑人民群眾對政府肅風(fēng)正紀(jì)、治理腐敗的信心?！傲闳萑獭睉椭胃瘮。裹h員干部不敢腐；把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，使黨員干部不能腐；加強(qiáng)廉政教育，形成正能量價(jià)值引導(dǎo)，“見善如不及，見不善如探湯?！保ā墩撜Z?季氏》）引導(dǎo)黨員干部不想腐。

一、地方紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的現(xiàn)實(shí)困境

中國共產(chǎn)黨的意志由各級(jí)黨組織貫徹落實(shí)。地方各級(jí)黨委是同級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，處于權(quán)力的中心。加強(qiáng)對地方黨委的監(jiān)督至關(guān)重要。

（一）從黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性相對不足

紀(jì)委作為由同級(jí)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的“兩個(gè)委員會(huì)”之一，在黨內(nèi)黨代會(huì)、黨委和紀(jì)委這“三會(huì)”和黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)這“三權(quán)”的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置關(guān)系中，并不是直接接受黨代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，而是在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。地方紀(jì)委實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)模式（以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主、上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為輔，上級(jí)紀(jì)委重在業(yè)務(wù)指導(dǎo)），而人財(cái)物等權(quán)屬同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，這就從“硬件建設(shè)”上陷入制度性“監(jiān)管軟肋”。顯然，紀(jì)委在黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中受制于同級(jí)黨委，缺乏相對獨(dú)立性。

（二）從黨內(nèi)實(shí)踐運(yùn)行來看，地方紀(jì)委監(jiān)督的職能弱化

這主要源于紀(jì)委監(jiān)督“二重忠誠”（Dual Loyalty）的特點(diǎn)，紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員，即“同級(jí)監(jiān)督”在現(xiàn)實(shí)中往往出現(xiàn) “頂不住”、“燈下黑”，地方紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委怕“被開”，于是“放禮炮”成為常規(guī)選擇。同級(jí)監(jiān)督“頂頭上司”會(huì)臉紅、紅臉甚至翻臉?！巴?jí)監(jiān)督”功能疲軟。這些年來，地方紀(jì)委的人事任免權(quán)主要集中在同級(jí)黨委，當(dāng)然程序上還需報(bào)上級(jí)紀(jì)委批準(zhǔn)。《黨章》規(guī)定：“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！睘榇?，目前需要優(yōu)化細(xì)化地方紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)的制度保障與有效運(yùn)行機(jī)制，破解同級(jí)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境。

二、地方紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的體制保障

破解同級(jí)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境，必須確立正確的改革方向。如何加強(qiáng)紀(jì)委職能的調(diào)適，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”相結(jié)合的路徑，探索紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的具體體制。這也表征了高層理論預(yù)設(shè)與地方實(shí)踐探索的成功經(jīng)驗(yàn)互動(dòng)接合。

（一）“雙重領(lǐng)導(dǎo)”與“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的體制優(yōu)化與身份劃界

《黨章》對于“紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)制”的規(guī)定比較原則，相對缺乏配套制度的具細(xì)化和操作性。中央提出“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化”，就是要予以成文規(guī)定，將過去職權(quán)劃分不明確的地方進(jìn)行確權(quán)規(guī)約。比如究竟什么事項(xiàng)，是以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主；什么事項(xiàng)，是以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。這需要自身“權(quán)力清單”的明細(xì)化、明晰化。

“雙重領(lǐng)導(dǎo)”主要涉及人事財(cái)權(quán)等方面。所謂的雙重領(lǐng)導(dǎo)、垂直領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)對誰負(fù)責(zé)的關(guān)鍵問題，紀(jì)委負(fù)責(zé)人的任命選拔程序。從各級(jí)紀(jì)委的授權(quán)方式上看，究其實(shí)質(zhì)是實(shí)行任命制。今后應(yīng)在理論和實(shí)踐層面上，認(rèn)真研究并處理好黨內(nèi)選舉制和任命制的關(guān)系問題。從根本上講，權(quán)力只對權(quán)力來源負(fù)責(zé)，誰授權(quán)就對誰負(fù)責(zé)。這就需要理順權(quán)力授受關(guān)系，正確處理授權(quán)主體和授權(quán)方式的接合。選舉制主要體現(xiàn)民主和代表下級(jí)的意志，任命制則主要集中上級(jí)的意志。要堅(jiān)持選舉為主、任命為輔的原則，并將民主集中制貫穿于選拔任用干部的全過程，在產(chǎn)生包括紀(jì)委書記在內(nèi)的地方各級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人時(shí)，都應(yīng)該把選舉作為主要形式和基本途徑，這樣才能做到對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)相結(jié)合。但是，短期內(nèi)實(shí)行省以下紀(jì)委單線垂直領(lǐng)導(dǎo)，并不現(xiàn)實(shí)?？梢試L試從機(jī)構(gòu)設(shè)置角度進(jìn)行優(yōu)化調(diào)適，平行優(yōu)化設(shè)置黨委和紀(jì)委，同時(shí)使黨內(nèi)權(quán)力的重心由過去的黨委推移到黨代會(huì)。從權(quán)力來源和授受關(guān)系而言，在黨代會(huì)之下黨委與紀(jì)委可分立。黨的紀(jì)檢部門主要成員應(yīng)由同級(jí)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，而不是“全面”對同級(jí)黨委負(fù)責(zé)。在黨內(nèi)建立起與同級(jí)黨委平行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，就使黨委的“權(quán)力越界”、“權(quán)力裸奔”有了與之平行的制衡力量，使黨內(nèi)自我監(jiān)督有了制度上的根本保證。

紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)加強(qiáng)人事物權(quán)的相對獨(dú)立性。應(yīng)明確規(guī)定紀(jì)委委員和黨委委員不能互相兼職。紀(jì)委人事制度改革的設(shè)置框架要逐漸把各級(jí)紀(jì)委工作人員的升遷調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲報(bào)酬從同級(jí)黨委的管轄和隸屬中剝離出來，財(cái)權(quán)的劃撥跟隨人事權(quán)的轉(zhuǎn)移，績效薪金由上級(jí)紀(jì)委垂直管理評定。下級(jí)紀(jì)委干部由上級(jí)紀(jì)委提名任命，提名的信度力度“上層次”。即“紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”。推動(dòng)紀(jì)委負(fù)責(zé)同志提名和考察工作“具體化、程序化、制度化”。新的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制確立了未來紀(jì)委建設(shè)的大方向：從地方黨委領(lǐng)導(dǎo)為主、上級(jí)紀(jì)委對下級(jí)紀(jì)委主要實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)改變?yōu)橐陨霞?jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主、地方黨委領(lǐng)導(dǎo)為輔。上級(jí)紀(jì)委的“指導(dǎo)”職能轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪薄邦I(lǐng)導(dǎo)”，人權(quán)與事權(quán)“同步上移”、“身份劃界明晰”使同級(jí)黨委與紀(jì)委從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)辄h內(nèi)決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的平行關(guān)系，從而增強(qiáng)紀(jì)委的相對獨(dú)立性和權(quán)威性，這樣紀(jì)委班子“減壓減負(fù)，自信增強(qiáng)”，工作才“給力”。在調(diào)適過程中應(yīng)該采取漸進(jìn)的方式，先以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)方式逐步過渡到垂直領(lǐng)導(dǎo)方式。當(dāng)然這只是一個(gè)探索的方向，是通過區(qū)域試點(diǎn)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并逐步完善擴(kuò)大的過程。

中央“空降”或異地遷任省級(jí)紀(jì)委書記，標(biāo)志著在一定程度上打破了地方黨委提名本級(jí)紀(jì)委書記的慣例，表明在一定程度上中央掌握了省級(jí)紀(jì)委書記的提名權(quán)和任命權(quán)。它可以限制省級(jí)黨委部分領(lǐng)導(dǎo)以不適當(dāng)方式干預(yù)干擾反腐敗工作的有效開展，防止出現(xiàn)“屁股指揮腦袋”現(xiàn)象。這樣的制度安排，其初衷是為了有利于打破地方“關(guān)系網(wǎng)”、順利開展辦案工作，有利于解決一些地域性歷史遺留問題，增強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督的獨(dú)立性和能動(dòng)性。

（二）紀(jì)委同級(jí)監(jiān)督的“事權(quán)”調(diào)適

為提高黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能調(diào)適，應(yīng)擴(kuò)大紀(jì)檢部門的質(zhì)詢權(quán)、立案權(quán)、處分權(quán)和否決權(quán)。各級(jí)紀(jì)委應(yīng)有權(quán)列席同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)部門會(huì)議，共同商議黨內(nèi)重大問題；紀(jì)委有權(quán)力有責(zé)任在同級(jí)監(jiān)督中對違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行調(diào)查、咨詢、監(jiān)督、考核考評，有權(quán)對違紀(jì)的黨員干部進(jìn)行依法處理，增強(qiáng)對同級(jí)黨委及常委的監(jiān)督效力；逐步實(shí)行紀(jì)委對選任干部的一票否決制度，重點(diǎn)查處不收斂不收手、問題線索反映集中、群眾反映強(qiáng)烈的黨員干部，紀(jì)委有權(quán)予以否決，防止“帶病提拔”。黨委擬提拔任用的干部人選，組織部門在考察醞釀之初，應(yīng)同步征求紀(jì)委意見，應(yīng)納入“考廉”工程，紀(jì)委有確鑿證據(jù)認(rèn)為不宜提拔使用的可行使一票否決權(quán)。地方紀(jì)委發(fā)揮“紀(jì)工協(xié)調(diào)組工”的職能調(diào)適與功能平衡。紀(jì)委全會(huì)由一年（或半年）召開一次可改為一季度召開一次，并且當(dāng)紀(jì)委常委會(huì)認(rèn)為有必要或有一定比例的委員提議時(shí)，可因事應(yīng)時(shí)召開。

健全紀(jì)委對黨委重大決策的預(yù)警機(jī)制，預(yù)防式監(jiān)督黨委常委獨(dú)斷專權(quán)，實(shí)現(xiàn)事前、事中和事后監(jiān)督的全覆蓋。應(yīng)明確紀(jì)委書記例行參加黨委重要議題會(huì)議，紀(jì)委副書記列席常委會(huì)會(huì)議；黨委做出重要決策或政策，應(yīng)事前與紀(jì)委通氣，紀(jì)委認(rèn)為存在重大紀(jì)律或廉政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可按程序提出修正意見或建議，黨委應(yīng)認(rèn)真研究，如有必要，可暫緩表決，以權(quán)力制約權(quán)力，可以防止濫用權(quán)力。即使黨委與紀(jì)委發(fā)生矛盾，可以先由黨委與紀(jì)委的聯(lián)席會(huì)議解決，如果解決不了，黨代會(huì)可做最后裁決。紀(jì)委的功能定位要將防止黨委“權(quán)力過分集中”與“協(xié)助協(xié)調(diào)”黨委的功能鏈合起來，有效防止出現(xiàn)“黨委系”與“紀(jì)委系”各自為政的現(xiàn)象，堅(jiān)決維護(hù)黨的集中統(tǒng)一。

三、完善地方紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的運(yùn)行機(jī)制

（一）紀(jì)委巡視督查組工作機(jī)制的有效運(yùn)行

《決定》明確指出：“加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能?！睆?qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，將為同級(jí)監(jiān)督提供了有效的組織架構(gòu)和工作機(jī)制。一是強(qiáng)化雙重領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，著力落實(shí)“兩為主”即查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主；著力落實(shí)“雙報(bào)告”即線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告；著力落實(shí)“派駐機(jī)構(gòu)改革”等創(chuàng)新舉措，增強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督力度。二是在案件查辦、信訪核查等方面應(yīng)下管一級(jí)，發(fā)揮上級(jí)紀(jì)委的協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用。探索與上級(jí)紀(jì)委會(huì)通互動(dòng)本級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員涉案線索查辦機(jī)制，暢通與上級(jí)巡視組的聯(lián)系，及時(shí)反饋情況，提升紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的權(quán)威性。三是加強(qiáng)對下級(jí)紀(jì)委和派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，減少對黨委監(jiān)督的顧慮。四是按照全覆蓋的要求，改進(jìn)和加強(qiáng)黨內(nèi)巡視工作。必須轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，在開展常規(guī)巡視的同時(shí)，深入探索專項(xiàng)巡視。專項(xiàng)巡視具有機(jī)動(dòng)靈活、出其不意、短平快的特點(diǎn)，可以針對一個(gè)地方、部門和單位某個(gè)方面、某個(gè)領(lǐng)域存在的突出問題，從個(gè)別中發(fā)現(xiàn)一般，找出共性問題，分類處置，用好巡視成果。按照派駐機(jī)構(gòu)對派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，履行監(jiān)督職責(zé)的要求，加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)，這將使執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作模式更加優(yōu)質(zhì)高效。

（二）健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)和權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制

《決定》要求“加強(qiáng)對同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用”，為此必須建立健全內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。紀(jì)委要以科學(xué)合理的程序設(shè)計(jì)履行對同級(jí)監(jiān)督的職能。按照擴(kuò)大黨內(nèi)民主、堅(jiān)持民主集中制的原則，要以推行權(quán)力清單為基礎(chǔ)，完善黨務(wù)公開、讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，提高監(jiān)督的透明度與有效性，健全黨委權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。一是科學(xué)配置權(quán)力。依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)厘清黨委的職責(zé)和權(quán)力，劃清與政府、職能部門之間的權(quán)力關(guān)系，明確權(quán)力邊界，明晰權(quán)力清單。根據(jù)權(quán)力清單，明確權(quán)力行使的條件、運(yùn)行步驟、責(zé)任和監(jiān)督，并合理分解權(quán)力和責(zé)任，將黨委權(quán)力配置到具體的常委會(huì)成員，確保行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)分明、各司其職、各負(fù)其責(zé)。應(yīng)明確規(guī)定地方黨委主要負(fù)責(zé)人不直接分管人財(cái)物等具體事務(wù)，形成“副職分管、正職監(jiān)管”的權(quán)力體系，強(qiáng)化黨委內(nèi)部的相互制約和監(jiān)督。二是公開曬權(quán)。以黨務(wù)公開為抓手，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。“公開是原則、不公開是例外”。凡是涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)、群眾普遍關(guān)注事項(xiàng)、涉及群眾切身利益事項(xiàng)、容易發(fā)生腐敗問題領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的事項(xiàng)，通過常態(tài)有效平臺(tái)與程序規(guī)范，并公布黨委常委會(huì)及其成員的職權(quán)范圍、運(yùn)行邊界、程序流程、違反情形，推進(jìn)黨務(wù)信息公開，推進(jìn)黨委決策和運(yùn)行的公開，推進(jìn)權(quán)力公開信息化建設(shè)，增強(qiáng)決策的透明度和公眾的參與度，讓權(quán)力透明運(yùn)行、全程留痕，壓縮權(quán)力濫用的空間。三是完善民主集中制。創(chuàng)新執(zhí)行黨內(nèi)民主制度，完善“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。對凡屬重大決策、重要人事變動(dòng)、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用等“三重一大”事項(xiàng)，必須由黨委集體研究決定。試行主要領(lǐng)導(dǎo)干部末位發(fā)言制度，黨委書記在重大決策事項(xiàng)集體討論時(shí)不提前表態(tài)和定調(diào)，防止出現(xiàn)“舉手同意效應(yīng)”。探索實(shí)行黨委常委會(huì)重大決策現(xiàn)場表決、現(xiàn)場計(jì)票、現(xiàn)場決定制度，紀(jì)委全程監(jiān)督，擠壓暗箱操作的空間。

（三）完善紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委的重點(diǎn)監(jiān)察和調(diào)查處理機(jī)制

以監(jiān)督重大事項(xiàng)為重點(diǎn)，加強(qiáng)程序性監(jiān)督，完善重點(diǎn)監(jiān)察機(jī)制。為此必須把握監(jiān)督重點(diǎn)，對同級(jí)黨委的重大決策事項(xiàng)以及決策程序的合法性、民主性進(jìn)行監(jiān)督。一是重大決策事項(xiàng)監(jiān)督。從規(guī)范權(quán)力運(yùn)行入手，明確界定黨委“三重一大”決策事項(xiàng)的范圍，圍繞貫徹執(zhí)行民主集中制、干部選拔任用工作、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用事項(xiàng)、執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況以及廉潔自律有關(guān)制度等重大決策事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，細(xì)化議事規(guī)則，規(guī)范操作流程，實(shí)施全程監(jiān)督。二是監(jiān)督程序建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行黨委常委會(huì)議事決策規(guī)則和程序，明確常委會(huì)議事決策事項(xiàng)的會(huì)前準(zhǔn)備、會(huì)中討論和會(huì)后檢查程序，不搞臨時(shí)動(dòng)議“急來抱佛腳”。健全完善領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾“三位一體”的科學(xué)決策機(jī)制。制定監(jiān)督黨委重大事項(xiàng)決策相關(guān)制度，明確重大決策事項(xiàng)范圍、決策程序和紀(jì)委介入監(jiān)督的程序，如紀(jì)委介入監(jiān)督的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，紀(jì)委對常委會(huì)議題的暫緩權(quán)、否決權(quán)及相關(guān)程序。制定紀(jì)委對涉案黨委常委成員處置規(guī)則，使紀(jì)委能夠相對獨(dú)立地監(jiān)督同級(jí)黨委。制定違反程序性規(guī)定的紀(jì)律處分規(guī)定，確保黨委及其常委會(huì)成員按照程序行使權(quán)力。三是執(zhí)行中的監(jiān)督。將紀(jì)委監(jiān)督貫穿于常委會(huì)決策的全過程，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督和過程監(jiān)督。針對行政審批、土地出讓、工程招投標(biāo)、公共資源交易等腐敗高發(fā)領(lǐng)域，紀(jì)委按照有關(guān)監(jiān)督程序和規(guī)定，對黨委常委會(huì)的重大決策在執(zhí)行過程中存在的問題提出質(zhì)詢和詢問，具體分管的黨委成員必須進(jìn)行答復(fù)和解釋。紀(jì)委通過一定形式，跟蹤參與常委會(huì)決策前調(diào)研、咨詢、論證、聽證、評估等程序，加強(qiáng)對在重要職務(wù)和關(guān)鍵崗位上掌握審批權(quán)、市場監(jiān)管權(quán)、項(xiàng)目資金分配權(quán)等權(quán)力“含金量”高的人員的制約監(jiān)督，在權(quán)力運(yùn)行高風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)上設(shè)防布控，建立源頭治理的有效管控機(jī)制。

（四）強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督的問責(zé)機(jī)制

責(zé)任追究是同級(jí)監(jiān)督的難點(diǎn)，也是強(qiáng)化監(jiān)督的著力點(diǎn)。要確保同級(jí)監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，必須建立健全問責(zé)機(jī)制。《決定》明確規(guī)定，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，要求制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度。強(qiáng)化同級(jí)監(jiān)督，樹立正確問責(zé)導(dǎo)向，構(gòu)建剛性問責(zé)機(jī)制，做到有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。任何地方和部門如果在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在嚴(yán)重問題，或者發(fā)生普遍性、“重災(zāi)區(qū)”的腐敗問題而不制止、不查處、不報(bào)告，無論是黨委還是紀(jì)委，都要被倒查、被追責(zé)。在制定切實(shí)可行的黨委主體責(zé)任追究和黨內(nèi)問責(zé)制度、嚴(yán)肅責(zé)任追究的同時(shí)，也要嚴(yán)格落實(shí)紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。要將紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任與黨委的主體責(zé)任結(jié)合起來，根據(jù)同級(jí)黨委及其常委會(huì)成員涉案線索核實(shí)情況，紀(jì)委該請示的請示，該上報(bào)的上報(bào)，需問責(zé)的要向同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委提出問責(zé)申議。紀(jì)委履行監(jiān)督責(zé)任不力，也要倒查追究其責(zé)任，紀(jì)委不是“真空地帶”。

（五）進(jìn)一步提升自媒體群的監(jiān)督效應(yīng)

十八大報(bào)告要求從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與?！白悦襟w時(shí)代”的問責(zé)與網(wǎng)絡(luò)曝光已成為輿情監(jiān)督的“數(shù)字化武器”，立體式鏈接融合民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，“全民目擊”的表達(dá)自由最終能夠創(chuàng)造一個(gè)更有力的公民參與氛圍。從這個(gè)意義來說，“容許空氣中充滿不和諧的聲音，不是軟弱的表現(xiàn)，而是力量的象征”。[2]紀(jì)委網(wǎng)站的開通接通了“民意在線”。網(wǎng)絡(luò)反腐中的“誤傷”甚至侵權(quán)違法行為也時(shí)有發(fā)生。如何適應(yīng)、研究并用好網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督這支“尖兵”，并使其最終形成一股重要有效的反腐力量，使公民監(jiān)督權(quán)成為紀(jì)委的助手推手，制衡“負(fù)能量權(quán)力”的殺手锏，“微博直播”或自媒體曝光已成為考驗(yàn)中國紀(jì)檢監(jiān)察部門的現(xiàn)實(shí)課題。紀(jì)委實(shí)行“開門監(jiān)督”，陽光吸納網(wǎng)民意見，形成良性的自媒體時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)邊界與法治格局。許多腐敗案件就是公眾通過網(wǎng)絡(luò)論壇、微博直播等方式提供線索從而被揭發(fā)出來的。自媒體時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督如同“廣場效應(yīng)”，越來越成為紀(jì)委反腐敗的利器。網(wǎng)絡(luò)輿情成為政府及各級(jí)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)集合民意，查處腐敗線索的一項(xiàng)日常工作。紀(jì)委吸納網(wǎng)絡(luò)民意將與社會(huì)生態(tài)、政治生態(tài)的變遷形成良性互動(dòng)，民眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到了前所未有的尊重，提高了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的履職能力，也提升了其公信力與合法性。

自媒體的監(jiān)督有序?qū)肷鐣?huì)監(jiān)督，對倒逼制度化反腐起到了積極作用。紀(jì)委的同級(jí)監(jiān)督，仍是體制內(nèi)的監(jiān)督，難以徹底擺脫同體監(jiān)督的局限性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要搭建開放的監(jiān)督平臺(tái)，既要借用整合人大、政協(xié)等體制內(nèi)的監(jiān)督力量，也要積極引導(dǎo)群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督資源，培育公共監(jiān)督的“客觀精神”和理性表達(dá)，建立暢通的監(jiān)督渠道，擴(kuò)大監(jiān)督的公信力。要確立社會(huì)監(jiān)督的結(jié)果導(dǎo)向，將群眾的監(jiān)督訴求與黨政機(jī)關(guān)的治理績效相銜接，通過公開問責(zé)夯實(shí)紀(jì)委對同級(jí)監(jiān)督的社會(huì)基礎(chǔ)。

（六）加強(qiáng)紀(jì)委的內(nèi)部約束監(jiān)督機(jī)制

不僅要有效防止決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的濫用，對紀(jì)委自身的監(jiān)督權(quán)也要加強(qiáng)監(jiān)督，這樣才會(huì)提高紀(jì)委的公信力和健康運(yùn)行指數(shù)。紀(jì)委監(jiān)督別人，誰來監(jiān)督紀(jì)委？中央早在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該積極借鑒國家《監(jiān)督法》和有關(guān)法律法規(guī)對地方“一府兩院”的監(jiān)督，制定對各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督法規(guī)。從制衡關(guān)系上看，執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間進(jìn)行雙向制約，加強(qiáng)同級(jí)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互監(jiān)督。黨委發(fā)現(xiàn)紀(jì)委成員涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)問題，可以直接提請上級(jí)紀(jì)委調(diào)查處理。應(yīng)明確各級(jí)紀(jì)委的主要職責(zé)，紀(jì)委委員應(yīng)充分享有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、討論權(quán)、建議權(quán)，同時(shí)也要避免其直接干涉黨委的日常工作，做到依法監(jiān)督，提高監(jiān)督的準(zhǔn)確性、強(qiáng)制性、權(quán)威性和有效性。

法治是監(jiān)督和制約執(zhí)政黨權(quán)力的基礎(chǔ)，因此黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。改革已經(jīng)越過了最初的“帕累托改進(jìn)階段”，面臨著利益固化的掣肘，“監(jiān)督能力”面對著政府“自我革新”的挑戰(zhàn)，對各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督也不例外。黨委主體責(zé)任與紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任有效融創(chuàng)，為托舉中國夢夯實(shí)了基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[G].人民出版社，2013.11，36-37．

[2]〔美〕安東尼·劉易斯:批評官員的尺度:《紐約時(shí)報(bào)》訴警察局長沙利文案,何帆譯[M].北京大學(xué)出版社,2011,90.