淺析行政裁量基準

摘 要：隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，行政機關(guān)的監(jiān)督管理職能不斷擴大，如何確保行政裁量權(quán)有效運行成為了當下我們最關(guān)注的問題。自由裁量權(quán)的合理使用，有利于發(fā)揮行政機關(guān)管理社會的能動性，提高處理問題的效率。本文分別從理論層面、我國現(xiàn)狀介紹、基準路徑探討三個方面展開對行政裁量基準制度的研究。

關(guān)鍵詞：行政裁量；裁量基準；自由裁量權(quán)

1 行政裁量基準概述

裁量基準這一概念在法學界有著不同的表述。姜明安認為“裁量基準是行政機關(guān)專門為規(guī)范行政執(zhí)法裁量制定的具體判斷、裁量標準，通常是對法律、法規(guī)原則性、抽象性、彈性條款或裁量幅度過大的條款具體化、細化和量化”。 周佑勇認為“所謂裁量基準，是指行政機關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者的意圖以及比例原則等要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細化，并設(shè)以相對固定的具體判斷標準。”王天華博士認為，裁量標準是“行政執(zhí)法者在行政法律規(guī)范沒有提供要件一效果規(guī)定，或者雖然提供了要件一效果規(guī)定但據(jù)此不足以獲得處理具體行政案件所需之完整的判斷標準時，按照立法者意圖、在行政法律規(guī)范所預(yù)定的范圍內(nèi)、以要件一效果規(guī)定的形式設(shè)定的判斷標準?！?/p>

綜上所述，我們可以總結(jié)出裁量基準的特點：第一，裁量基準的主體是行政機關(guān)。第二，裁量基準立足于立法，不得與法律相違背。第三，裁量基準的范圍受法律約束。第四，裁量基準是解決法律從“抽象”到“具體”的適用。

2 我國行政裁量基準制度的現(xiàn)狀

1、我國行政裁量基準制度的發(fā)展

隨著時代的發(fā)展和人民法治意識的提高，規(guī)范行政裁量權(quán)的呼聲日益高漲，對制定行政裁量基準也呈現(xiàn)出盛況空前之勢。2004年國務(wù)院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》明確提出，我國要用十年左右的時間建成法治政府。其中特別提出，行使自由裁量權(quán)應(yīng)當符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當必要、適當。2006年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議 健全行政爭議解決機制的意見》提出：“對行政機關(guān)的行政裁量權(quán)進行細化、量化和規(guī)范，防止濫用行政裁量權(quán)。”2008年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強縣市政府依法行政的決定》進一步指出，要建立自由裁量權(quán)行使的基準制度。

2、國內(nèi)行政裁量所面臨的困境

裁量基準是一個處于自由與限制之間的基點，既需要靈活應(yīng)對，又需要有法律制約。在這樣矛盾的情形下，裁量基準制度的運行將會面臨巨大的阻礙。裁量基準制度的出發(fā)點是單一的，只通過內(nèi)部來制約裁量權(quán)，所以說當社會現(xiàn)實利益沖擊行政裁量時，這種制度會不堪一擊。因此，行政裁量基準的相對性既是優(yōu)勢也是其劣勢，如果適當進行改革創(chuàng)新，它將立于不敗之地。如果行政裁量基準失去相對性，行政機關(guān)的自由裁量權(quán)會消失，甚至導致個案不公。一旦打破行政裁量基準，其負面影響會隨之而來，使新來利益受到嚴重損害。所以，有些學者提出將比例原則運用到行政裁量基準中，將其作為制定裁量基準的標準，從而實現(xiàn)實質(zhì)正義和形正義的統(tǒng)一。

“如果說將比例原則融入到裁量基準中，就是為了實現(xiàn)形式正義向?qū)嵸|(zhì)正義靠攏，如果違反根據(jù)比例原則制定的裁量標準，其正當性將打上問號”。裁量基準的相對性之所以落入進退兩難的局面，其中的根本原因是裁量基準制定過程中難以達到理論與實踐相統(tǒng)一，也就是說形式和實質(zhì)不相符。在這種情況下制定出來的裁量基準，運用到實踐中問題就會顯現(xiàn)出來。雖然行政機關(guān)可以為了個案公平而選擇適用比例原則，但是卻會造成行政相對人間接利益的損害。

國務(wù)院《關(guān)于加強市縣依法行政的決定》雖然規(guī)定“要抓緊組織行政執(zhí)法機關(guān)”制定相應(yīng)的基準，但是對制定主體只是模糊的定義為市縣一級的行政執(zhí)法機關(guān)。在現(xiàn)實情況中，只要擁有行政執(zhí)法權(quán)的機關(guān)都可以制定行政裁量標準。由于制定主體和制定標準的“雜亂”，導致已經(jīng)公布的各種行政裁量基準沒有得到及時地貫徹執(zhí)行。而且，目前主要集中對行政基準制定的要求上，鮮少涉及制定過程的監(jiān)督。

3 對行政裁量基準制度的思考

裁量是裁量基準產(chǎn)生的前提，有裁量才可以設(shè)定裁量基準，但是否必須設(shè)立裁量基準則需要考慮其他各方面的諸多因素。

1、確立制定主體

我國行政裁量基準制度的制定主體應(yīng)該交給最基層的行政機關(guān)。社會最高層的行政機關(guān)不適合作為制定主體。他們位高權(quán)重，缺乏實踐，不可能把當?shù)氐膶嶋H情況考慮進去。即使他們制訂了相關(guān)基準，也是普遍適用，不能具體問題具體分析，完美解決群眾的困難。而基層的行政機關(guān)生活在執(zhí)法最前沿，他們最清楚需要什么樣的執(zhí)法幅度。當然裁量基準的制定是一個公眾參與的過程，除了執(zhí)法人員提供經(jīng)驗外，人民群眾也可以有序參與、提出建議，為營造和諧社會貢獻自己的一份力量。

2、擴大適用范圍

日本《行政程序法》中的行政裁量基準有體現(xiàn)在行政許可、行政處罰等多個方面，規(guī)定相當具體和細致。而我國現(xiàn)實中行政裁量基準的適用范圍狹窄多了，主要集中在行政處罰領(lǐng)域。我們可以借鑒日本的優(yōu)秀成果，將行政裁量基準的適用拓展到多個領(lǐng)域，包括行政許可、行政給付等。

行政權(quán)在當今社會日益膨脹，為了限制和制約日益膨脹的行政權(quán)，為了保證整個社會行政職權(quán)健康有序地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，我們應(yīng)該盡可能從多個方面限制和制約行政裁量權(quán)，不能將行政裁量基準限于某一個單獨領(lǐng)域，不能使行政裁量基準流于形式，要將其以具體的規(guī)則具體化、標準化、固定化。在行政裁量基準的細化上要保持羈束與裁量之間的平衡，避免出現(xiàn)“不及”和“過”這兩個極端。

3、建立審查制度

從美國的行政裁量基準制度上可以看出，美國采取了相對寬松的司法審查制度。我國可以吸取這一西方的優(yōu)點，將行政慣例納入司法審查，保障行政慣例的合法性和現(xiàn)實回應(yīng)性。行政慣例審查包括三方面：適用性、合法性、正當性。其中，適用性是指行政慣例是否可以反復使用，做出公正合理的判斷。合法性是指有沒有違背上位法的情形，是否符合立法者的本意。正當性是指可以援引誠實信用、公序良俗的標準來判斷行政慣例是否符合情理。建立適度的司法審查制度，有利于激發(fā)行政慣例的活力和價值，有利于實現(xiàn)行政慣例在行政自由裁量運作中應(yīng)有的規(guī)范作用，進而樹立行政執(zhí)法的權(quán)威。

行政裁量基準是龐大復雜行政規(guī)則中濃墨重彩的一個縮影。行政裁量基準制度關(guān)系法治政府的建設(shè)，關(guān)系法治國家的建設(shè)全局，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定和人民的期盼。

參考文獻

[1]姜明安主編. 行政執(zhí)法研究（M），北京，北京大學出版社. 2004

[2]余凌云：《行政自由裁量論》， 中國人民公安大學出版社，2005

[3]鄭雅方：《行政裁量基準研究》，中國政法大學出版社，2013

[4]周佑勇.裁量基準的正當性問題研究[J].中國法學， 2007

[5]葛先園，行政裁量基準的邏輯[J].行政論壇，2014

作者簡介

朱敏（1992—），女，漢族，江西贛州，江西師范大學政法學院，研究方向：憲法學與行政法學。