資源型地區(qū)集體林權(quán)改革中存在的問題

李明

摘 要：資源型地區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱性要求其改革應(yīng)有獨特思路，不能盲目照搬南方“確權(quán)到戶”的林改方法，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和人文生態(tài)。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)改革；資源型地區(qū)；生態(tài)效應(yīng)

作為中國土地制度改革重要內(nèi)容的新一輪集體林權(quán)制度改革（簡稱林改）與土地家庭承包經(jīng)營一樣，具有重要而深遠(yuǎn)的歷史意義。隨著林改實踐的深入推進，林改問題成為社會各界關(guān)注的焦點問題。但學(xué)界關(guān)于林改的研究大都基于非資源型地區(qū)，很少關(guān)注資源型地區(qū)。在這種生態(tài)環(huán)境極其脆弱的背景下推行集體林權(quán)改革，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和人文生態(tài)，注重林業(yè)的生態(tài)效應(yīng)，激發(fā)農(nóng)民植樹造林的積極性和主動性，提高農(nóng)民護林防火的責(zé)任和能力，不能盲目照搬南方林改中的“確權(quán)到戶”。否則，花費巨大行政成本推行的林權(quán)改革，不僅解決不了農(nóng)民增收的問題，還會給生態(tài)環(huán)境的保護埋下隱患，最終為社會災(zāi)難和自然災(zāi)難的泛濫提供條件。

1 資源型地區(qū)林業(yè)應(yīng)注重生態(tài)效應(yīng)

煤礦開采必然會對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成極大破壞，因此，造林綠山是煤礦開采首先需要支付的成本。這就是說，林業(yè)是決定資源型地區(qū)生存環(huán)境和人民命運的關(guān)鍵因素，是礦區(qū)居民在煤礦資源開采中應(yīng)該共享的最基本的公共福利之一，沒有了林業(yè)發(fā)展，也就沒有了生存和發(fā)展的基本條件。所以，國家在審批煤礦資源開采資格的同時，必須附帶一個造林計劃，從煤礦開采的利潤中拿出一部分資金，專門從事造林事業(yè)，以保持生態(tài)平衡。鑒于以上分析，資源型地區(qū)的林改應(yīng)特別注重林業(yè)發(fā)展的生態(tài)效應(yīng)，需要采取最有利于生態(tài)保護的辦法和措施進行林改。所以，資源型地區(qū)的林改采取什么方式，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)？還是分山到戶？或是農(nóng)民經(jīng)濟合作？要取決于生態(tài)保護的需要，而不是農(nóng)民物質(zhì)利益的需求。也就是說，資源型地區(qū)林改重在解決生態(tài)保護的問題，而非增加農(nóng)民收入的問題，這是資源型地區(qū)林改與非資源型地區(qū)林改最大的區(qū)別。因此，從生態(tài)保護的視角來看，花費巨大行政成本進行以林地承包到戶為主的林改，未必能夠達(dá)到“保護生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入”的林改目標(biāo)。因為林地承包到戶的目標(biāo)就像當(dāng)年的土地承包一樣，注重農(nóng)民對林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)與自由經(jīng)營權(quán)，其目的在于提高林木和林地的經(jīng)濟效益，增加農(nóng)民收入。而生態(tài)保護是一種公益事業(yè)，需要依靠人們的公共意識和公益精神去完成，需要通過宣傳教育等方式，增強農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境的意識，激發(fā)農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境的熱情，提高農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境的能力。當(dāng)保護生態(tài)環(huán)境和增加農(nóng)民收入之間發(fā)生沖突時，理所當(dāng)然是從大局出發(fā)，保護生態(tài)環(huán)境。按照國家公益林和商品林的分類，立地條件好、采伐和經(jīng)營利用不會對生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林木屬商品林，生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木屬公益林。適合于南方的集體林地分山到戶或承包到戶的林改辦法，并不一定會適合資源型地區(qū)，還可能給資源型地區(qū)生態(tài)安全帶來威脅。弄清這個問題，資源型地區(qū)林改就可以節(jié)省大量的行政成本，加快林改進程，提高林改效益。

2 資源型地區(qū)應(yīng)注重植樹造林

南方的自然條件和氣候條件特別適宜樹木的生長和林下經(jīng)濟的發(fā)展，可以形成林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，所以，林地是南方農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，在增加農(nóng)民收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟中與耕地發(fā)揮著同等重要甚至更為重要的作用。農(nóng)民不可能把時間和金錢投資到林地和林木的經(jīng)營中，這是和南方林改的又一個區(qū)別。

3 資源型地區(qū)應(yīng)注重護林防火

從目前來看，森林管護工作依靠農(nóng)民自覺難以達(dá)到，依靠國家監(jiān)管成本太高，因此給護林工作造成很多困難。以禁止放牧和亂砍濫伐為例，農(nóng)戶在自家林地放牧損害的是生態(tài)林，毀壞的是公共生態(tài)資源，這家的羊啃了鄰居的林木，造成的是影響社會和諧的鄰里糾紛；亂砍濫伐就更難阻止。改革開放初期的分山到戶就曾經(jīng)出現(xiàn)過嚴(yán)重的亂砍濫伐現(xiàn)象，導(dǎo)致山林資源遭受巨大損失。

4 應(yīng)處理好林改與農(nóng)民意愿的關(guān)系

農(nóng)村集體林業(yè)用地所有權(quán)屬農(nóng)村集體，由本集體經(jīng)濟組織的成員共同擁有。所以，農(nóng)村集體林業(yè)用地要不要分、如何分等問題，應(yīng)有集體經(jīng)濟組織成員通過村民會議或村民代表會議的方式共同決定。在這種情況下，如何引導(dǎo)農(nóng)民正確表達(dá)自己的林改意見，如何處理好林改與農(nóng)民意愿的關(guān)系，是林改能否成功的關(guān)鍵。林改應(yīng)該尊重農(nóng)民要不要造林護林的意愿，而不是農(nóng)民要不要分山分林的意愿。集體林權(quán)改革作為一項重大的公共政策，要承載“林業(yè)發(fā)展、林區(qū)和諧、生態(tài)良好、資源增長”的多項任務(wù)，是一個多屬性目標(biāo)的政策領(lǐng)域。而在資源型地區(qū)，因其脆弱的生態(tài)環(huán)境，需要重視其生態(tài)效益的優(yōu)先性，從而最終確保其林改的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的平衡統(tǒng)一。endprint