資源型地區(qū)集體林權(quán)改革需重視的問題

李利宏+董江愛

收稿日期：2014-03-16

作者簡介：李利宏，博士生，副教授，主要研究方向為基層民主與治理。

通訊作者：董江愛，教授，博導(dǎo)，主要研究方向為基層民主與治理。

基金項目：國家社會科學(xué)青年基金項目“煤礦產(chǎn)權(quán)模式與農(nóng)村發(fā)展走向”（編號：11CZZ042）；山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院項目“城鎮(zhèn)化背景下的基層治理研究”。

摘要集體林權(quán)改革是繼土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來的又一個重大改革，承載著“林業(yè)發(fā)展、林區(qū)和諧、生態(tài)良好、資源增長”多重任務(wù)，山西農(nóng)村集體林業(yè)大多數(shù)是保持生態(tài)平衡的公益林，生態(tài)效益高于經(jīng)濟效益，如何因地制宜創(chuàng)新改革思路至關(guān)重要。國家林改政策和學(xué)術(shù)界的研究大都基于我國南方地區(qū)的實情，很少關(guān)注北方，尤其是資源型地區(qū)。資源型地區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱性要求其改革應(yīng)有獨特思路?；谏轿鞯赜蛱卣鞯膶嵉乜疾?，認(rèn)為山西省在生態(tài)環(huán)境因煤礦開采遭受嚴(yán)重破壞的背景下，其集體林權(quán)改革不能盲目照搬南方“確權(quán)到戶”的林改方法。資源型地區(qū)應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和人文生態(tài)，優(yōu)先注重林業(yè)的生態(tài)效應(yīng)，確保其林改的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的平衡統(tǒng)一。應(yīng)在充分調(diào)查民意和尊重農(nóng)民合理意愿的基礎(chǔ)上，激發(fā)農(nóng)民植樹造林的積極性和主動性，提高農(nóng)民護林防火的責(zé)任和能力，為建設(shè)美麗中國奠定生態(tài)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞集體林權(quán)改革；資源型地區(qū)；生態(tài)效應(yīng)

中圖分類號F316.23文獻標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2014）08-0109-05doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2014.08.014

作為中國土地制度改革重要內(nèi)容的新一輪集體林權(quán)制度改革（簡稱林改）與土地家庭承包經(jīng)營一樣，具有重要而深遠的歷史意義［1］。隨著林改實踐的深入推進，林改問題成為社會各界關(guān)注的焦點問題。但學(xué)界關(guān)于林改的研究大都基于非資源型地區(qū)（如賀東航［2］、蔡晶晶［3］、何得桂［4］等學(xué)者的研究），很少關(guān)注資源型地區(qū)。山西省作為我國煤炭大省，煤炭開采和利用必然對生態(tài)環(huán)境造成破壞，改革開放以來的煤炭開采給山西生態(tài)環(huán)境造成的直接損失就高達4 000多億元。山西在這種生態(tài)環(huán)境極其脆弱的背景下推行集體林權(quán)改革，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和人文生態(tài)，注重林業(yè)的生態(tài)效應(yīng)，激發(fā)農(nóng)民植樹造林的積極性和主動性，提高農(nóng)民護林防火的責(zé)任和能力，不能盲目照搬南方林改中的“確權(quán)到戶”。否則，花費巨大行政成本推行的林權(quán)改革，不僅解決不了農(nóng)民增收的問題，還會給山西省生態(tài)環(huán)境的保護埋下隱患，最終為社會災(zāi)難和自然災(zāi)難的泛濫提供條件。

1資源型地區(qū)林業(yè)應(yīng)注重生態(tài)效應(yīng)

煤礦開采必然會對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成極大破壞，因此，造林綠山是煤礦開采首先需要支付的成本。這就是說，林業(yè)是決定資源型地區(qū)生存環(huán)境和人民命運的關(guān)鍵因素，是礦區(qū)居民在煤礦資源開采中應(yīng)該共享的最基本的公共福利之一，沒有了林業(yè)發(fā)展，也就沒有了生存和發(fā)展的基本條件。所以，國家在審批煤礦資源開采資格的同時，必須附帶一個造林計劃，從煤礦開采的利潤中拿出一部分資金，專門從事造林事業(yè)，以保持生態(tài)平衡。

鑒于以上分析，資源型地區(qū)的林改應(yīng)特別注重林業(yè)發(fā)展的生態(tài)效應(yīng)，需要采取最有利于生態(tài)保護的辦法和措施進行林改。所以，資源型地區(qū)的林改采取什么方式，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)？還是分山到戶？或是農(nóng)民經(jīng)濟合作？要取決于生態(tài)保護的需要，而不是農(nóng)民物質(zhì)利益的需求。也就是說，資源型地區(qū)林改重在解決生態(tài)保護的問題，而非增加農(nóng)民收入的問題，這是資源型地區(qū)林改與非資源型地區(qū)林改最大的區(qū)別。

因此，從生態(tài)保護的視角來看，山西省花費巨大行政成本進行以林地承包到戶為主的林改，未必能夠達到“保護生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入”的林改目標(biāo)。因為林地承包到戶的目標(biāo)就像當(dāng)年的土地承包一樣，注重農(nóng)民對林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)與自由經(jīng)營權(quán)，其目的在于提高林木和林地的經(jīng)濟效益，增加農(nóng)民收入。而生態(tài)保護是一種公益事業(yè)，需要依靠人們的公共意識和公益精神去完成，需要通過宣傳教育等方式，增強農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境的意識，激發(fā)農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境的熱情，提高農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境的能力。當(dāng)保護生態(tài)環(huán)境和增加農(nóng)民收入之間發(fā)生沖突時，理所當(dāng)然是從大局出發(fā)，保護生態(tài)環(huán)境。從山西省自然條件和氣候條件來看，目前以林地承包到戶為主的林改方式，對于多數(shù)農(nóng)村集體林地來說，不僅難以增加農(nóng)民收入，還會給生態(tài)保護帶來困難。所以，山西省的林改應(yīng)該區(qū)分公益林（生態(tài)林）和商品林（經(jīng)濟林），適宜林地承包的可能只是能夠增加農(nóng)民收入的經(jīng)濟林或商品林，而不是農(nóng)民難以獲得當(dāng)前利益的生態(tài)林或公益林。

根據(jù)中發(fā)［2008］10號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱“國家林改意見”），按照國家公益林和商品林的分類，立地條件好、采伐和經(jīng)營利用不會對生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林木屬商品林，生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木屬公益林。目前，全國共有集體林業(yè)用地25.48億畝，其中山西省有集體林業(yè)用地8 000多萬畝，只占全國集體林業(yè)用地的3%，而且，南方集體林業(yè)多是經(jīng)濟價值高的經(jīng)濟林，還有優(yōu)越的發(fā)展林下經(jīng)濟的條件，而山西省絕大多數(shù)集體林業(yè)都屬于公益林，且發(fā)展林下經(jīng)濟非常困難。所以，適合于南方的集體林地分山到戶或承包到戶的林改辦法，并不一定會適合資源型地區(qū)，還可能給資源型地區(qū)生態(tài)安全帶來威脅。弄清這個問題，資源型地區(qū)林改就可以節(jié)省大量的行政成本，加快林改進程，提高林改效益。

2資源型地區(qū)應(yīng)注重植樹造林

山西的自然條件和氣候條件導(dǎo)致農(nóng)民缺乏植樹造林的積極性，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要在于以下三個方面：

一是山西十年九旱的自然條件，使得樹木成活率很低，造林非常困難，需要較高的植樹技術(shù)和護林技術(shù)，植樹造林的成本很高，需要國家集中財力進行，依靠農(nóng)民一家一戶的分散力量難以完成；二是山西干旱的氣候使得樹木生長更為困難，在個別利于樹木生長的地方，需要十幾年可以成才，許多山區(qū)樹木難以生長，且大多只能種植耐旱且生長周期長的松樹，需要幾十年甚至六七十年才能成才；三是山西的自然條件和氣候條件，不利于樹木的成活和生長，更不用說發(fā)展林下經(jīng)濟。從目前來看，山西適合發(fā)展林下經(jīng)濟的林地并不是很多。

鑒于以上三方面的情況，山西由于立地條件差、植樹造林非常困難，即使農(nóng)民通過林改獲得了林木所有權(quán)和林地使用權(quán)，也沒有自主經(jīng)營林木和林地的條件和動力，農(nóng)民不可能把時間和金錢投資到林地和林木的經(jīng)營中，這是山西和南方林改的又一個區(qū)別。南方的自然條件和氣候條件特別適宜樹木的生長和林下經(jīng)濟的發(fā)展，可以形成林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，所以，林地是南方農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，在增加農(nóng)民收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟中與耕地發(fā)揮著同等重要甚至更為重要的作用。而山西則完全不同，山西是煤炭資源大省，煤礦企業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)是解決山西經(jīng)濟問題的支柱產(chǎn)業(yè)，而林業(yè)不僅不能作為農(nóng)民的生產(chǎn)資料，而且是保持生態(tài)平衡必須支付的成本。所以，山西林改需要解決的是如何花錢造林的問題，而不是分林致富的問題。

2009年7月22日，山西林業(yè)廳廳長耿懷英在全省生態(tài)莊園經(jīng)濟左權(quán)現(xiàn)場會上講到，目前，山西全省還有3 000多萬畝荒山?jīng)]有綠化，許多地方由于缺乏森林庇護，河流干枯、水土流失、風(fēng)沙危害、生態(tài)多樣性銳減，生態(tài)環(huán)境問題較為突出。山西作為礦產(chǎn)資源型省份，必須通過植樹造林實現(xiàn)生態(tài)平衡，而山西的自然條件和氣候條件卻不適宜植樹造林，這就要求政府下大力氣，集中財力，加大財政投資，激發(fā)農(nóng)民植樹造林的積極性，并通過科學(xué)力量和技術(shù)突破，改變山西生態(tài)現(xiàn)狀。目前全國樹立的綠化典型右玉縣在這方面積累了豐富的經(jīng)驗，右玉縣位于晉西北的風(fēng)沙地帶，土地嚴(yán)重沙化，生態(tài)環(huán)境極為惡劣，建國60多年來，右玉歷屆黨委政府始終堅持植樹造林的規(guī)劃，帶領(lǐng)全縣人民克服重重困難，依靠黨員干部的無私奉獻精神和帶頭作用，形成全民植樹造林的巨大合力，硬是把不毛沙地變成了綠色海洋。

對于3 000多萬畝荒山的綠化任務(wù)，我們還可以采取政府和企業(yè)拿錢、農(nóng)民植樹造林的模式，以最快的速度高質(zhì)量地完成。首先，采取多種渠道籌集植樹造林基金，比如煤礦企業(yè)及相關(guān)企業(yè)按照開采量或生產(chǎn)量繳納一定比例的資金，再從中央—省—市—縣四級森林生態(tài)補償效益基金中拿出一部分資金，也可以鼓勵人們進行植樹造林的公益捐款等。其次，根據(jù)各村荒山面積的多少配置植樹造林資金，由村民委員會面向社會公開招標(biāo)，以林木成活率為主要招標(biāo)條件，同等條件下優(yōu)先本集體經(jīng)濟組織的成員，植樹造林人員由承包人自行招募。通過這種模式，不僅可以在山西形成多支專業(yè)化植樹造林隊伍，還可以通過植樹造林解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)、增加農(nóng)民收入等問題。第三，對于一些適合林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的宜林荒山，可以借鑒山西左權(quán)縣的經(jīng)驗，采取市場化融資辦法，通過公開招標(biāo)、拍賣或協(xié)商等方式，建立荒山造林綠化新機制，發(fā)展生態(tài)莊園經(jīng)濟，這樣既可以增加貧困山區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟收入，也可以加快綠化荒山的步伐。第四，我們還可以采取鼓勵農(nóng)民樹葬的措施和鮮花祭奠故人的文明行為植樹造林。

3資源型地區(qū)應(yīng)注重護林防火

針對山西生態(tài)環(huán)境的需求和植樹造林栽種難、成活難和生長難的特點，林業(yè)發(fā)展是事關(guān)山西生存環(huán)境和決定山西人民命運的大事要事，決定了護林防火在山西林改中的重要地位。病蟲害、凍害、風(fēng)災(zāi)、火災(zāi)、放牧、偷砍濫伐等都會造成林木被毀，尤其是火災(zāi)，每一場火災(zāi)都是對山西生態(tài)環(huán)境的致命打擊，而且山西干旱的氣候條件導(dǎo)致森林火災(zāi)很容易發(fā)生，每年有秋、冬、春三個季節(jié)容易引發(fā)火災(zāi)，護林防火工作任務(wù)十分繁重。所以，對于山西林業(yè)來說，護林防火必須要有專業(yè)化的隊伍和嚴(yán)密的機制來保障，分山到戶可能給山西護林防火埋下諸多隱患。

首先，森林管護工作是一項高要求的工作，要求森林管護人既要有豐富的森林管護知識和經(jīng)驗，也要有充沛的精力和充足的時間，還要有保護國家森林安全和生態(tài)安全的高度責(zé)任感。從目前來看，森林管護工作依靠農(nóng)民自覺難以達到，依靠國家監(jiān)管成本太高，因此給護林工作造成很多困難。以禁止放牧和亂砍濫伐為例，農(nóng)戶在自家林地放牧損害的是生態(tài)林，毀壞的是公共生態(tài)資源，這家的羊啃了鄰居的林木，造成的是影響社會和諧的鄰里糾紛；亂砍濫伐就更難阻止。改革開放初期的分山到戶就曾經(jīng)出現(xiàn)過嚴(yán)重的亂砍濫伐現(xiàn)象，導(dǎo)致山林資源遭受巨大損失。為了保護生態(tài)環(huán)境，中央叫停了“分山到戶”政策的執(zhí)行，一些地方把分下去的山林重新收歸集體所有。山西的生態(tài)林負(fù)擔(dān)不起這種代價，因為林木一朝被砍，需要一代人的巨大努力才能彌補。

其次，山西山區(qū)的農(nóng)民多以外出打工為主要的經(jīng)濟收入來源，有的農(nóng)忙季節(jié)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑季節(jié)外出打工，有的常年在外打工，留下老、弱、病、殘在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。林地承包到戶后，農(nóng)民雖然能夠取得林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)，但難以通過林木和林地的經(jīng)營獲取經(jīng)濟收入。所以，他們必然會扔下林木和林地外出打工，并由此造成林木和林地“有主無人管”的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是季節(jié)性的，而護林防火的工作是經(jīng)常性的，一時的麻痹大意會造成難以彌補的巨大損失。所以，林地和林木承包到戶對護林防火風(fēng)險太大。

第三，國家林改意見第八條規(guī)定，林地的承包期為70年，承包期屆滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。這種承包方式造成結(jié)果是：①大量通過考大學(xué)、參軍入伍等途徑生活在城市的人在農(nóng)村擁有林地和林木；②大量去世的人或離婚離村的人擁有林地和林木而分林后出生的人和嫁進村的媳婦沒有林地和林木；③嫁出村的農(nóng)村婦女遠離自己的林地和林木。這些狀況的存在必然造成林地和林木分配的不公正，尤其是當(dāng)國家征收集體林地時，擁有林地和林木的人會得到林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木補償?shù)荣M用和社會保障費用，而不擁有林地和林木的農(nóng)民卻什么都得不到，這必然導(dǎo)致嚴(yán)重的社會不公和社會矛盾。更為重要的是這種承包造成的林木管護主體的缺位和混亂，為森林火災(zāi)埋下隱患。

第四，國家林改意見第十二條規(guī)定，經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到農(nóng)戶的，森林生態(tài)效益補償要落實到戶，未承包到農(nóng)戶的，要確定管護主體，明確管護責(zé)任，森林生態(tài)效益補償要落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。對于山西來說，首先，公益林承包到戶后，只是明確了農(nóng)戶擁有一片山林和林地，但這片林地和林木不僅不能給自己帶來急需的近期利益，而且未來利益也難以預(yù)測，所以，他們沒有動力也沒有精力去管護，如此，在森林生態(tài)效益補償落實到戶后必然會挪作他用，進而出現(xiàn)“有人領(lǐng)錢無人護林”的現(xiàn)象。其次，對于未承包到戶，要確定管護主體，明確管護責(zé)任，還要把森林生態(tài)效益補償落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，這必然造成承擔(dān)重大管護責(zé)任的主體因失去管護資金而無能為力。這種把森林生態(tài)效益補償款分散到戶的做法，不僅不利于山西公益林管護，而且會給護林防火工作造成很大困難。

除此之外，還有公益林的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押貸款等辦法都可能造成森林管護失去主體，為護林防火埋下隱患。實際上，長期以來，山西省一直高度重視植樹造林和護林防火工作，在公益林管護方面已經(jīng)形成了一整套成功的管護辦法，積累了豐富的管護經(jīng)驗，以山西省煤炭資源大縣沁源縣為例：建立了縣—鄉(xiāng)—村三級護林防火機制，每一級都有訓(xùn)練有素的專業(yè)化護林防火隊伍，煤礦企業(yè)內(nèi)部也建立護林防火機制，成立護林防火隊伍，并以培訓(xùn)加軍訓(xùn)的方式，對全體職工進行護林防火的教育和訓(xùn)練。該縣每年舉辦萬人護林防火紅袖章活動，動員全縣人民加入到護林防火的隊伍中。目前，山西花費巨大財力、物力和人力進行的以分山到戶為主的林改，在一定程度上打亂了原有的護林防火機制，加大了護林防火的難度和成本。

4應(yīng)處理好林改與農(nóng)民意愿的關(guān)系

農(nóng)村集體林業(yè)用地所有權(quán)屬農(nóng)村集體，由本集體經(jīng)濟組織的成員共同擁有。所以，農(nóng)村集體林業(yè)用地要不要分、如何分等問題，應(yīng)有集體經(jīng)濟組織成員通過村民會議或村民代表會議的方式共同決定。在這種情況下，如何引導(dǎo)農(nóng)民正確表達自己的林改意見，如何處理好林改與農(nóng)民意愿的關(guān)系，是山西林改能否成功的關(guān)鍵。

首先，山西林改應(yīng)該尊重農(nóng)民要不要造林護林的意愿，而不是農(nóng)民要不要分山分林的意愿。如前所述，山西農(nóng)村集體林業(yè)大多是生態(tài)林或公益林，主要強調(diào)林權(quán)主體的造林任務(wù)和護林責(zé)任，所以，我們在調(diào)查農(nóng)民愿意時，應(yīng)該首先給農(nóng)民講清楚分山到戶或承包到戶后，農(nóng)民必須承擔(dān)的造林任務(wù)和護林責(zé)任，再問農(nóng)民是否愿意分山或承包。如果農(nóng)民明白了自己得到山林后必須承擔(dān)的責(zé)任，就必然不會贊成分山到戶或承包到戶的林改措施。因為山西多數(shù)公益林需要幾十年的生長期，到下一代人才能獲利，農(nóng)民忙于賺錢謀生，沒有精力也沒有能力為了下一代人的獲利去完成植樹造林和護林防火的任務(wù)。也有人說，國家給承包戶森林生態(tài)效益補償，農(nóng)戶拿了這些錢，就等于國家花錢雇傭農(nóng)民管護森林。這也不現(xiàn)實，就按每畝10元的森林生態(tài)效益補償（一般達不到）來說，即使每個農(nóng)戶分200畝（一般農(nóng)戶達不到）林木，一年才2 000元。在實際調(diào)查中，農(nóng)民之所以愿意分山到戶或承包到戶，是因為調(diào)查只強調(diào)農(nóng)民要不要林地和林木的意愿，而不強調(diào)農(nóng)戶的造林任務(wù)和管護責(zé)任，不用花錢白給的東西，農(nóng)民當(dāng)然愿意要。另外，也有些農(nóng)民愿意分山到戶或承包到戶，是希望得到森林生態(tài)效益補償，并以此緩解家庭經(jīng)濟困難。

其次，山西集體林業(yè)多是擔(dān)負(fù)保護生態(tài)環(huán)境平衡功能的公益林，再加上立地條件差經(jīng)濟效益不高，不太適合以明晰產(chǎn)權(quán)的方式實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入的林改目標(biāo)。按照規(guī)范的制度經(jīng)濟學(xué)理論，明晰產(chǎn)權(quán)可以增加投入。但這并不意味著只要產(chǎn)權(quán)明晰，投入就一定會增加，產(chǎn)權(quán)主體是否會增加投入，主要取決于經(jīng)營之后的產(chǎn)出是否會增加。目前，按照晉發(fā)［2008］24號文件《中共山西省委、山西省人民政府關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革的意見》，山西進行的林改就是明晰集體林業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)，要求在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包的方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，林地承包期為70年，并規(guī)定“三定”期間劃定的自留山，實行“增人不增林、減人不少地”政策，由農(nóng)戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調(diào)整。目的在于增加林地使用的穩(wěn)定性，以增加農(nóng)戶對林地和林木的投入和保護。但由于山西特殊的自然條件和氣候條件，經(jīng)營林地和林木很少獲利，所以，農(nóng)民即使取得了林地自主經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，也不會增加對林地和林木的投資和保護，當(dāng)然最終也不會增加林地和林木的產(chǎn)出。而且，對于農(nóng)民個體來說，在使用林地和林木的時候會優(yōu)先考慮自身的利益需求，而把保護生態(tài)環(huán)境放在次要地位。

第三，山西林業(yè)事關(guān)國家的森林安全和山西的生態(tài)安全，是決定山西人民命運最基本的生存條件，再加上山西栽樹難、成活難、成材難、管護難等特點，要求山西林改工作的一切出發(fā)點，必須以是否有利于植樹造林和護林防火為標(biāo)準(zhǔn)，而不能以農(nóng)民意愿為標(biāo)準(zhǔn)。山西作為中國第一煤炭大省，國家在開采煤礦資源的同時，有責(zé)任通過植樹造林保持生態(tài)平衡，確保生態(tài)安全。而山西農(nóng)民尤其是山區(qū)農(nóng)民因煤炭資源的開采，耕地下陷、房屋震裂、地下水?dāng)嗔鳎チ嘶镜纳a(chǎn)生活條件，多數(shù)依靠外出打工為生，沒有時間和精力完成植樹造林和護林防火的任務(wù)，也擔(dān)負(fù)不起森林管護的重大責(zé)任。在這種情況下，簡單地根據(jù)農(nóng)民要不要分的意愿，就把集體林地和林木分到農(nóng)戶，這種做法對維護生態(tài)安全風(fēng)險太大。從這一點來看，政府和農(nóng)民對林改利益關(guān)注是不一致的，政府應(yīng)該關(guān)注森林安全和生態(tài)安全，在林改中要考慮的是農(nóng)民管不管林的問題，而不是農(nóng)民要不要林的問題；而農(nóng)民關(guān)注的是自身利益，是自己要不要林的問題，而不是管不管林的問題。

基于以上分析，我們可以得出如下結(jié)論：一是山西農(nóng)村集體林業(yè)大多數(shù)是保持生態(tài)平衡的公益林，生態(tài)效益高而經(jīng)濟效益低，是國家應(yīng)該為山西人民尤其是山區(qū)農(nóng)民提供的公共福利。所以，山西林改應(yīng)關(guān)注林業(yè)的生態(tài)效應(yīng)，而不是經(jīng)濟收益，不能以增加農(nóng)民收入為目的把林地和林木承包到戶；二是山西的自然條件和氣候條件導(dǎo)致植樹造林和護林防火任務(wù)艱巨，農(nóng)戶擔(dān)負(fù)不起植樹造林和護林防火的重大責(zé)任，分山到戶或承包到戶的林改方式不僅不能增加農(nóng)民收入，還會在一定程度上加大森林管護的難度，給森林火災(zāi)埋下隱患；三是山西長期對護林防火高度重視，已經(jīng)形成了一套行之有效的護林防火機制和森林管護制度，分山到戶或承包到戶的林改對以往的護林防火機制和制度形成威脅，致使花費巨大行政成本而進行的林改難以實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入的預(yù)期目的；四是山西林改對于擁有集體林權(quán)的廣大農(nóng)民來說，不是要不要林而是管不管林的問題，在現(xiàn)有的條件下，如果政府要按照農(nóng)民意愿分山到戶或承包到戶，首先必須確保農(nóng)民有能力承擔(dān)植樹造林和護林防火的重大責(zé)任。

集體林權(quán)改革作為一項重大的公共政策，要承載“林業(yè)發(fā)展、林區(qū)和諧、生態(tài)良好、資源增長”的多項任務(wù)，是一個多屬性目標(biāo)的政策領(lǐng)域［5］。而在資源型地區(qū)，因其脆弱的生態(tài)環(huán)境，需要重視其生態(tài)效益的優(yōu)先性，從而最終確保其林改的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的平衡統(tǒng)一。

（編輯：徐天祥）

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The Problems should be Paid Attention to in the Reform of

Collective Forest Rights from Resourcebased Regions

LI LihongDONG Jiangai

(School of Political Science and Public Administration, Shanxi University, Taiyuan Shanxi 030006, China)

AbstractThe reform of collective forest rights is another significant reform which follows the footsteps of the household land reform and familybased contracted responsibility system. It is crucial to figure out how to make measures suitable to local conditions and innovate train of thought. The policies of the national forest reform and researches in academic circles are mostly based on the situation in South areas and pays little attention to the North areas, especially to the resourcebased regions. The unique ideas in the reform are required by the vulnerability of the ecological environment in resourcebased regions. Based on regional features of the fieldwork in Shanxi, the paper reveals that we cant blindly copy the method of ‘ensure the property to the household from the South areas in the reform of collective forest rights under the background that the ecological environment in Shanxi Province has been severely damaged due to coal mining. The officials from resourcebased regions should take full account of local natural environment and human ecology, give priority of ecological effects of forest and ensure the balance of effects of the forest rights reform on economic, social and environment benefits. Whats more, they should try the best to lay an ecological foundation for the construction of beautiful China by stimulating the farmers enthusiasm and motivation for forest planting and improving the farmers responsibility and ability for forest protection and fire prevention based on full opinion polls and full respect for the reasonable will of peasants.

Key wordsthe reform of collective forest rights; resourcebased regions; ecological effect