災(zāi)后重建能力與績(jī)效的實(shí)證研究

陳升+毛咪+劉澤

收稿日期：2014-02-26

作者簡(jiǎn)介：陳升，博士，教授，主要研究方向?yàn)楣补芾?、政府能力等?/p>

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)“地震災(zāi)后恢復(fù)重建績(jī)效及影響因素實(shí)證研究”(編號(hào)：CDJKXB13003)。

摘要汶川地震災(zāi)后重建已基本完成，汶川地震災(zāi)后重建總投資1萬(wàn)億元，災(zāi)后重建績(jī)效即各項(xiàng)重建目標(biāo)完成的究竟如何？哪些政府能力制約重建績(jī)效的提高？研究以上問(wèn)題，有利于科學(xué)評(píng)估地震災(zāi)后重建績(jī)效，并為之后的災(zāi)后重建提供重要借鑒。本文在回顧文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，建立政府重建能力及重建績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用在六個(gè)重災(zāi)縣市收集的近1 000個(gè)受災(zāi)家庭樣本的問(wèn)卷數(shù)據(jù)對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行研究。結(jié)果表明：除就業(yè)外，各項(xiàng)重建目標(biāo)完成情況較好；相對(duì)其他能力來(lái)說(shuō)，重建資源運(yùn)用能力對(duì)重建績(jī)效影響最大，其次是重建資源配置能力，重建資源獲取能力和重建資源整合能力對(duì)重建績(jī)效無(wú)顯著影響。因此，災(zāi)后重建過(guò)程中，政府要高度重視重建資源配置能力建設(shè)和資源運(yùn)用能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞汶川地震；受災(zāi)縣；政府能力；重建績(jī)效

中圖分類(lèi)號(hào)D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2014）08-0156-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2014.08.020

汶川地震是建國(guó)以來(lái)破壞力最強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)損失最大的一次自然災(zāi)害，這將決定汶川地震災(zāi)后重建將是世界最大規(guī)模的恢復(fù)重建工程之一。2008年出臺(tái)的《國(guó)家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體規(guī)劃》）明確提出，災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)“家家有房住、戶(hù)戶(hù)有就業(yè)、人人有保障、設(shè)施有提高、經(jīng)濟(jì)有發(fā)展、生態(tài)有改善的總體目標(biāo)”，在國(guó)發(fā)〔2008〕31號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃的通知》中，明確災(zāi)區(qū)縣級(jí)人民政府“具體承擔(dān)落實(shí)恢復(fù)重建的主要任務(wù)”。目前，災(zāi)后重建基本結(jié)束。汶川地震災(zāi)后重建總投資1萬(wàn)億元（相當(dāng)于地震當(dāng)年四川省財(cái)政收入5倍之多），目前是否完成《總體規(guī)劃》提出的上述總體目標(biāo)，即重建績(jī)效究竟如何？如上所述，災(zāi)區(qū)縣級(jí)政府“具體承擔(dān)落實(shí)恢復(fù)重建的主要任務(wù)”，由于災(zāi)后重建任務(wù)的艱巨性、緊迫性，這要求災(zāi)區(qū)縣級(jí)政府具備相應(yīng)的能力，才有可能順利完成重建任務(wù)，那么災(zāi)區(qū)縣級(jí)政府的重建能力如何？以上兩者是否存在某種確切關(guān)系？研究這些問(wèn)題，有利于科學(xué)評(píng)估災(zāi)后重建績(jī)效，有利于識(shí)別并有效提高關(guān)鍵重建能力，為以后類(lèi)似災(zāi)后重建如蘆山地震災(zāi)后重建提供指導(dǎo)，這在當(dāng)前自然災(zāi)害特別是地震災(zāi)害日益頻繁的情況下，具有重要意義。

目前關(guān)于自然災(zāi)害等突發(fā)事件政府應(yīng)急管理的文獻(xiàn)很多，但關(guān)于政府災(zāi)后重建能力及重建績(jī)效的文獻(xiàn)較少，且多為定性分析、案例分析層面，系統(tǒng)分析和定量實(shí)證研究的文獻(xiàn)相對(duì)較少［1-5］。

本研究的主要貢獻(xiàn)是：在相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，深入政府災(zāi)后重建能力及重建績(jī)效的關(guān)系，構(gòu)建相應(yīng)的概念模型，同時(shí)建立災(zāi)后重建能力、重建績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，利用六個(gè)重災(zāi)縣市的近1 000個(gè)受災(zāi)家庭樣本的問(wèn)卷數(shù)據(jù)，對(duì)災(zāi)后重建能力和重建績(jī)效的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證研究，根據(jù)研究結(jié)論，提出政策建議。

1文獻(xiàn)回顧1.1重建績(jī)效

災(zāi)后重建績(jī)效方面的研究總體較少［6-8］。和其他績(jī)效評(píng)價(jià)相同，重建績(jī)效事實(shí)上也是要重點(diǎn)解決兩個(gè)問(wèn)題：即評(píng)價(jià)什么、如何評(píng)價(jià)［6］。關(guān)于“評(píng)價(jià)什么”重點(diǎn)解決重建績(jī)效的內(nèi)涵問(wèn)題，從而解決選擇什么指標(biāo)問(wèn)題。這應(yīng)以“效果（effect）”和“效率(efficiency)”作為公共組織及非營(yíng)利組織災(zāi)害管理績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)［8］。國(guó)內(nèi)針對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建績(jī)效的總體評(píng)價(jià)的研究較少，主要集中在某類(lèi)災(zāi)后重建項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)及指標(biāo)體系的設(shè)置上［9-10］。關(guān)于“如何評(píng)價(jià)”主要解決評(píng)價(jià)方法問(wèn)題，即選擇定性評(píng)價(jià)還是定量評(píng)價(jià)問(wèn)題。在績(jī)效評(píng)估方法使用上，不少學(xué)者討論了長(zhǎng)期存在于專(zhuān)家之間關(guān)于定性研究和定量研究?jī)煞N主要趨勢(shì)的爭(zhēng)論，認(rèn)為以上兩種方法各有利弊，可以同時(shí)使用定性和定量方法。還有學(xué)者采用一些新型的方法，如通過(guò)對(duì)同一個(gè)地點(diǎn)連續(xù)攝影技術(shù)，并對(duì)每一照片進(jìn)行賦值的方法，通過(guò)對(duì)比前后分值來(lái)確定重建的進(jìn)程和績(jī)效［11］。另有學(xué)者基于相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)建立了一個(gè)重建績(jī)效評(píng)價(jià)框架，并將其應(yīng)用到日本神戶(hù)大地震等案例的評(píng)價(jià)［12-13］。國(guó)內(nèi)學(xué)者就如何通過(guò)這些指標(biāo)體系結(jié)合某一案例進(jìn)行定量評(píng)價(jià)較少，少量文獻(xiàn)通過(guò)構(gòu)建基層政府重建績(jī)效指標(biāo)體系，并研究其與受災(zāi)群眾滿(mǎn)意度之間的關(guān)系［14］?？傮w看，關(guān)于災(zāi)后重建績(jī)效評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)相對(duì)較少，已有的研究主要集中案例研究、定性研究、實(shí)地調(diào)查等方面［8］。

1.2政府災(zāi)后重建能力

政府災(zāi)后重建能力實(shí)際上是政府能力在災(zāi)后重建領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。早期的政府能力研究多數(shù)側(cè)重于管理問(wèn)題，如：將政府能力建設(shè)看作一個(gè)政策管理過(guò)程；隨之，有學(xué)者認(rèn)為政府能力也是政治問(wèn)題，應(yīng)該用政治維度分析［15-16］。2000年以來(lái)，受新公共管理運(yùn)動(dòng)影響，逐步傾向于政府能力的行政或管理方面［17-18］。這一時(shí)期有學(xué)者將戰(zhàn)略管理領(lǐng)域的成果應(yīng)用于政府能力研究，認(rèn)為作為公共組織的政府，也是一種組織，因此其應(yīng)具備的能力與一般組織的能力應(yīng)該有一些共同特征，認(rèn)為政府能力包括資源獲取、整合、配置、運(yùn)用能力［19-20］。

資源獲取是政府行使職能的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，這決定了資源獲取能力是政府的基礎(chǔ)能力。財(cái)力資源、人力資源、信息資源等對(duì)政府能力影響較大［21］，這表明政府應(yīng)要重點(diǎn)獲取以上方面資源。資源整合能力，即政府調(diào)動(dòng)社會(huì)其他資源的能力［22］。資源配置是有關(guān)組織將其獲取的和既存的各種資源要素，按照需要進(jìn)行分配、重組等轉(zhuǎn)換的過(guò)程［23］，資源配置能力強(qiáng)弱主要表現(xiàn)在資源配置的效率效果、合理公平等方面。資源運(yùn)用能力是指政府按照其特定目標(biāo)提供特定產(chǎn)品或服務(wù)的能力［22］。

結(jié)合災(zāi)后重建的實(shí)際，重建資源獲取能力主要包括人力、財(cái)物、信息等方面的獲得情況；重建資源整合能力即整合自身和外界的各種資源（本地政府、上級(jí)政府、對(duì)口支援省市、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、受災(zāi)群眾等）參與災(zāi)后重建的能力，具體反映在對(duì)以上方面采取的整合措施及其效果等方面；重建資源配置能力表現(xiàn)在重建資源配置的效率效果情況和合理公平程度；重建資源運(yùn)用能力即政府在解決受災(zāi)群眾基本生活、住房、就業(yè)生產(chǎn)等方面問(wèn)題的能力［24］。

1.3重建能力與重建績(jī)效

政府重建能力如何影響災(zāi)后重建績(jī)效？雖然，早在10年前已有學(xué)者對(duì)政府績(jī)效與政府能力之間的關(guān)系進(jìn)行了定量研究［25］。但是以上是研究常態(tài)條件下（即未發(fā)生重大突發(fā)事件的情況）政府績(jī)效與政府能力關(guān)系，對(duì)于災(zāi)后重建領(lǐng)域的系統(tǒng)研究仍然較少。有學(xué)者認(rèn)為災(zāi)后重建政府要承擔(dān)整合所有重建資源的角色，要制定一個(gè)全面的規(guī)劃方案。同時(shí)，在重建任務(wù)艱巨、時(shí)間緊迫的情況下，必須轉(zhuǎn)變政府職能提升公共服務(wù)能力［26］。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府要重視災(zāi)區(qū)社區(qū)、災(zāi)民以及NGO參與，并從一般日常的角色擴(kuò)展為抗災(zāi)和重建的角色，有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害所帶來(lái)的壓力，這樣才能夠提高重建的效率和效益，其中領(lǐng)導(dǎo)力及整合協(xié)調(diào)能力是重要方面［6］。協(xié)調(diào)決策能力對(duì)于公共組織災(zāi)后恢復(fù)重建績(jī)效具有顯著正相關(guān)［8］。此外獲取有關(guān)重建資源，例如國(guó)外常見(jiàn)的互助協(xié)議是地方機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)災(zāi)后重建是不可或缺的；得到受過(guò)專(zhuān)門(mén)技能培訓(xùn)的人力資源支持也對(duì)災(zāi)害恢復(fù)發(fā)揮著重要作用［1］。由于汶川地震災(zāi)后重建的一大特色是對(duì)口援建，縣級(jí)政府應(yīng)充分利用對(duì)口援建的省市，將其資金、人才等優(yōu)勢(shì)充分整合起來(lái)，共同推動(dòng)災(zāi)后重建［27］。此外，與重建績(jī)效相關(guān)的政府重建能力除了以上提到的資源獲取能力和資源整合能力，還包括資源配置能力和運(yùn)用資源能力等［15，22-23］。值得說(shuō)明的是以上研究基本上是案例分析或定性研究為主，目前僅有較少的研究文獻(xiàn)定量研究或建立模型對(duì)自然災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對(duì)和災(zāi)后重建進(jìn)行研究［24］。

2研究變量和數(shù)據(jù)2.1研究變量

本研究的核心問(wèn)題是政府災(zāi)后重建的各種能力如何影響災(zāi)后重建績(jī)效？其中前者為自變量，包括政府重建資源獲取能力、重建資源整合能力、重建資源配置能力、重建資源運(yùn)用能力；后者為因變量。

根據(jù)以上文獻(xiàn)綜述，重建資源獲取能力主要指獲取人、財(cái)（物）、信息等資源的能力，本研究分別從招收工作人員的數(shù)量和質(zhì)量；本地獲得的捐贈(zèng)物資、資金數(shù)量；從縣級(jí)政府對(duì)本地受災(zāi)情況、重建工作進(jìn)展情況的了解情況等方面來(lái)評(píng)價(jià)。重建資源整合能力主要指整合自身和外界的各種資源參與災(zāi)后重建的能力，分別從政府對(duì)社會(huì)其他部門(mén)資源（本地政府、上級(jí)政府、對(duì)口支援省市、企業(yè)等市場(chǎng)主體、NGO社會(huì)組織、受災(zāi)群眾等）的采取整合措施及其效果兩個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)。重建資源配置能力主要表現(xiàn)為資源配置的效率效果、合理公平等方面，分別從辦事效率、職責(zé)分工、領(lǐng)導(dǎo)能力、政策執(zhí)行效果，及政策傾斜、受災(zāi)群眾需求滿(mǎn)足、資源分配、群眾意見(jiàn)采納等方面評(píng)價(jià)。重建資源運(yùn)用能力即政府解決受災(zāi)群眾基本生活、住房、就業(yè)生產(chǎn)等方面問(wèn)題的能力，考慮到受災(zāi)群眾的可感知性，本研究主要從縣級(jí)政府在解決受災(zāi)群眾基本生活、住房、就業(yè)生產(chǎn)等方面需求是否采取了“有效措施”進(jìn)行評(píng)價(jià)。

關(guān)于災(zāi)后重建績(jī)效，由于缺乏官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)衡量重建目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度（重建績(jī)效），本研究擬從相關(guān)利益方（這里主要是受災(zāi)群眾）來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，即《總體規(guī)劃》提出的總體目標(biāo)“家家有房住”、“戶(hù)戶(hù)有就業(yè)”、“人人有保障”、“設(shè)施有提高”、“經(jīng)濟(jì)有發(fā)展”、“生態(tài)有改善”，并結(jié)合要用“三年左右時(shí)間完成恢復(fù)重建的主要任務(wù)，基本生活條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平達(dá)到或超過(guò)災(zāi)前水平”來(lái)評(píng)價(jià)。問(wèn)卷設(shè)計(jì)重點(diǎn)對(duì)“家家有房住”、“戶(hù)戶(hù)有就業(yè)”、“人人有保障”、“設(shè)施有提高”進(jìn)行調(diào)查，并用以下問(wèn)題來(lái)近似評(píng)價(jià)重建績(jī)效：即“按當(dāng)前進(jìn)展，您認(rèn)為到2011年6月（即規(guī)劃期結(jié)束）您的家庭能夠 ‘有房住嗎”。對(duì)于就業(yè)等其他方面，也用類(lèi)似方法評(píng)價(jià)。

2.2數(shù)據(jù)收集

圍繞以上核心變量，按照可操作化、具體化、受訪對(duì)象可感知原則設(shè)計(jì)問(wèn)卷。問(wèn)卷調(diào)查的樣本選取汶川特大地震中受災(zāi)最嚴(yán)重的五個(gè)縣：汶川縣、北川縣、綿竹市、什邡市、青川縣，同時(shí)考慮一般性，選江油市（一般重災(zāi)區(qū)）作為其中樣本。抽樣方法為“概率與規(guī)模成比例抽樣”（PPS），以村委會(huì)（居委會(huì)）、集中安置點(diǎn)為初級(jí)抽樣單位。具體操作過(guò)程參見(jiàn)作者的相關(guān)文章［24］。本調(diào)查時(shí)間2011年2月10日-26日。該次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷1 120份，有效問(wèn)卷833份。從受訪者基本特征的分布來(lái)看：年齡在31-40歲之間的受訪者為31.1%；男性受訪者占40.2%；受訪者為城鎮(zhèn)戶(hù)口為43.4%；受教育程度為“初中”為38.2%，受教育程度為“高中”水平的受訪者為20.6%。

2.3數(shù)據(jù)分析

數(shù)據(jù)收集之后，需要進(jìn)行信度和效度分析。由于研究變量均為定序變量，按李克特量表的賦值方法，分別賦值1分到5分，這樣就可將定序變量轉(zhuǎn)化成定距變量（每個(gè)選項(xiàng)分值的距離均為1分），而且每個(gè)變量的各維度取樣的適當(dāng)量數(shù)（KMO）均大于0.5，檢驗(yàn)的顯著水平為0.000，適合進(jìn)行因子分析和主成分分析。研究變量的Cronbach Alpha大于0.6，各問(wèn)題項(xiàng)的載荷值基本都大于0.6，各維度所有抽取的共性因子對(duì)維度總方差的最后總累計(jì)貢獻(xiàn)率均超過(guò)50%，所以問(wèn)卷的信度和效度是合適的。

總體上，關(guān)于災(zāi)后重建績(jī)效情況，除了就業(yè)的平均得分低于4分之外，其他各項(xiàng)均高于4分，這說(shuō)明大部分重建任務(wù)進(jìn)展較好（以上按5個(gè)等級(jí)衡量，分值越高則進(jìn)展情況越好，越可能按期實(shí)現(xiàn)相應(yīng)目標(biāo)）。其中基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)展得最好，得分4.56，這和作者調(diào)研直觀感受是一致的；其次是基本公共服務(wù)，平均得分4.39；再次為住房修復(fù)重建，平均得分4.27。最差是就業(yè)方面，但平均得分也達(dá)到3.91。

通過(guò)得到每個(gè)變量的共性因子得分，以“政府重建績(jī)效”作為因變量，進(jìn)行多元回歸分析，可以得到表1。從表上看出，則有兩個(gè)能力變量即“重建資源配置能力”、“重建資源運(yùn)用能力”對(duì)當(dāng)?shù)卣疄?zāi)后重建績(jī)效產(chǎn)生顯著影響。其中“重建資源運(yùn)用能力”對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效貢獻(xiàn)最大（B=0.224，Sig.=0.000），“重建資源配置能力”則其次（B=0.177，Sig.=0.000）。而且回歸模型F值為33.2，并均在0.000水平上顯著，說(shuō)明回歸模型有顯著的統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。同時(shí)，從膨脹因子（VIF）、特征值及條件指數(shù)綜合判斷，可以排除多重共線性問(wèn)題。

表1各政府能力和地方政府重建績(jī)效關(guān)系

Tab.1Relationship of local governments ability

variables and its reconstruction performances

變量

Scale未標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)

Nonstandardi

zed coefficient

T

Sig.

R2 adj.

F 值

(Sig.)系數(shù)

B標(biāo)準(zhǔn)差

S.E.重建資源獲取能力0.0830.0671.2380.095重建資源整合能力

重建資源配置能力0.081

0.177**0.056

0.0351.446

5.0550.113

0.0000.36333.2

(0.000)重建資源運(yùn)用能力0.224**0.0395.7430.000注：**表示p<0.01。

3結(jié)果與討論

從表1看出，“重建資源運(yùn)用能力”對(duì)于災(zāi)后重建績(jī)效貢獻(xiàn)最大（B=0.224，Sig.=0.000）。由此可見(jiàn)，提高重建資源運(yùn)用能力可以大幅提高災(zāi)后重建績(jī)效。重建資源運(yùn)用能力是在解決受災(zāi)群眾基本生活、住房、就業(yè)生產(chǎn)等方面問(wèn)題的能力，以上方面不僅關(guān)系受災(zāi)群眾的根本利益，而且也是《總體規(guī)劃》明確提出的目標(biāo)。在重建的典型領(lǐng)域如“基本生活”、“住房修建”、“就業(yè)生產(chǎn)”、“傷殘救助”等方面，設(shè)置“沒(méi)有效”得1分，“不很有效”得2分，“一般”得3分，“比較有效”得4分；“很有效”得5分。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明：“住房修建”方面政府采取的措施最有效（平均得分為3.98），其次為“傷殘救助”方面（3.93），再次為“就業(yè)生產(chǎn)”方面（3.83），最后為“基本生活”方面（3.76）。

從表1看出，“重建資源配置能力”對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效產(chǎn)生顯著影響（B=0.177，Sig.=0.000），其對(duì)重建績(jī)效的影響僅次于“重建資源運(yùn)用能力”。重建資源配置是重建資源投入及其產(chǎn)出的中間環(huán)節(jié)。重建資源配置能力主要反映在資源配置的效率效果及合理公平上。一般來(lái)說(shuō)，重建資源配置的效率效果越好、越合理公平，則會(huì)促進(jìn)重建資源運(yùn)用的效率效果和效用越好，從而使災(zāi)后重建績(jī)效越好。重建資源配置能力包括效率、公平兩個(gè)方面。當(dāng)問(wèn)及“本地政府在捐贈(zèng)資金或物資的分配、使用上公平程度如何”，僅有19%的受訪者回答“很公平”或“公平”；另一方面，當(dāng)問(wèn)及“您對(duì)您接觸到本地政府部門(mén)辦事效率的評(píng)價(jià)”，近67%的受訪者回答“很高”或“高”。這說(shuō)明提高“重建資源配置能力”的關(guān)鍵在于提升重建資源配置的公平性，而且政府公共行政的特性也決定了資源配置要具有公平性。

與預(yù)期結(jié)果不一致的是，“重建資源整合能力”對(duì)重建績(jī)效不產(chǎn)生顯著影響（B=0.081，Sig.=0.113）。這和陳升等關(guān)于“政府應(yīng)急能力及應(yīng)急管理績(jī)效”的研究結(jié)論不相一致，在該項(xiàng)研究中，政府“資源整合能力”對(duì)應(yīng)急管理績(jī)效產(chǎn)生顯著影響且貢獻(xiàn)最大［2］。事實(shí)上，陳升研究的是災(zāi)害影響階段（即政府應(yīng)急能力主導(dǎo)的階段）：在汶川特大地震后，面對(duì)如此大的災(zāi)難，由于事前沒(méi)有應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，受災(zāi)地區(qū)地方政府內(nèi)部工作人員顯然是難以應(yīng)對(duì)，為了盡可能降低災(zāi)害影響（人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失），必須要整合上級(jí)政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等多方面的資源，因此資源整合能力直接決定應(yīng)急管理績(jī)效的高低。當(dāng)災(zāi)害影響逐步穩(wěn)定進(jìn)入災(zāi)后恢復(fù)重建階段后，根據(jù)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》，恢復(fù)重建任務(wù)按照“一省幫一重災(zāi)縣”的原則，由東部和中部地區(qū)省市支援地震受災(zāi)地區(qū)完成；各支援省市每年對(duì)口支援實(shí)物工作量按不低于本省市上年地方財(cái)政收入的1%考慮。這使受災(zāi)縣市幾乎不花代價(jià)便可整合對(duì)口支援省市的人力資源、財(cái)力資源等。對(duì)調(diào)研問(wèn)卷的分析結(jié)果表明，受災(zāi)縣市對(duì)對(duì)口支援省市采取的整合措施最多，同時(shí)發(fā)揮作用也最大。同時(shí)對(duì)其他力量如社會(huì)組織、受災(zāi)群眾、市場(chǎng)主體采取的整合措施最少，雖然它們也發(fā)揮一定作用。因此，到恢復(fù)重建階段（即政府重建能力主導(dǎo)的階段），由于中央政府的行政干預(yù)，東部和中部地區(qū)省市“一省幫一重災(zāi)縣”體制的形成，使各受災(zāi)縣重建資源整合能力幾乎相差不大而且較低（指數(shù)為55.7），這和災(zāi)害影響階段明顯不同。這也是“重建資源整合能力”對(duì)重建績(jī)效不產(chǎn)生顯著影響重要原因。雖然資源整合能力對(duì)重建績(jī)效沒(méi)有顯著影響，也應(yīng)給予高度關(guān)注。

表1也顯示了“重建資源獲取能力”對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效沒(méi)有顯著影響（B=0.083，Sig.=0.095）。重建資源獲取能力決定了受災(zāi)縣級(jí)政府取得災(zāi)后重建績(jī)效的資源基礎(chǔ)。但為何沒(méi)有顯著影響？一是由于本研究調(diào)查都受災(zāi)最嚴(yán)重的地區(qū)，由相對(duì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)對(duì)口支援（本省市上年地方財(cái)政收入的1%），總體差異不大。二是國(guó)家決定“災(zāi)后重建要力爭(zhēng)在兩年內(nèi)基本完成原定三年的目標(biāo)任務(wù)”，中央政府支持的重建資源基本上都可得到保證。綜合以上，獲取能力不同的受災(zāi)地區(qū)得到重建資源相差不大，這可能是“重建資源獲取能力”對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效沒(méi)有顯著影響的重要原因。

4結(jié)論與政策啟示

以上研究表明，各項(xiàng)重建目標(biāo)（除就業(yè)外）總體完成較好；重建資源運(yùn)用能力對(duì)重建績(jī)效作用最大，其次是重建資源配置能力，其他能力對(duì)重建績(jī)效無(wú)顯著影響。因此，災(zāi)后重建過(guò)程中，政府要高度重視重建資源配置能力建設(shè)和資源運(yùn)用能力建設(shè)。

要重點(diǎn)提升重建資源運(yùn)用能力，關(guān)鍵要采取切實(shí)措施解決受災(zāi)群眾要求最迫切的利益問(wèn)題，特別是要解決他們基本生活、住房、就業(yè)生產(chǎn)等方面的困難，讓受災(zāi)群眾切實(shí)享受到重建成果。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，此次對(duì)口支援很多程度上是偏向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是交通基礎(chǔ)實(shí)施，對(duì)受災(zāi)群眾的基本生活、住房、就業(yè)生產(chǎn)等方面關(guān)注不夠，但以上方面又構(gòu)成《總體規(guī)劃》的核心目標(biāo)。因此，政府應(yīng)將更多資源放在基本生活、住房、就業(yè)生產(chǎn)等方面，這樣不僅可實(shí)現(xiàn)《總體規(guī)劃》的核心目標(biāo)，而且可大幅提高災(zāi)后重建績(jī)效?；旧罘矫?，應(yīng)關(guān)注因?yàn)?zāi)返貧或因?yàn)?zāi)基本生活困難群眾，加強(qiáng)與原來(lái)社會(huì)保障體系的銜接，將基本生活存在困難的受災(zāi)群體及時(shí)納入社會(huì)保障體系。住房方面，繼續(xù)根據(jù)實(shí)際需要建設(shè)安居住房和保障性住房，對(duì)城鎮(zhèn)住房建設(shè)給予貸款優(yōu)惠，發(fā)放低息農(nóng)民自建住房貸款；就業(yè)方面，大力實(shí)施勞動(dòng)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)工作，提供就業(yè)指導(dǎo)、小額信貸和后續(xù)服務(wù)等，通過(guò)災(zāi)后產(chǎn)業(yè)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娋徒蜆I(yè)。結(jié)合以上災(zāi)后恢復(fù)重建的關(guān)鍵領(lǐng)域綜合評(píng)估重建工作的進(jìn)展情況，跟蹤重建措施的執(zhí)行效果，和“十二五”規(guī)劃有機(jī)銜接；加強(qiáng)調(diào)查研究工作，關(guān)注受災(zāi)群眾的主要需求及變化，及時(shí)調(diào)整重建政策措施。

重建資源配置能力對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效影響也相當(dāng)大，因此要重視重建資源配置能力建設(shè)。重建資源配置的公平不等于簡(jiǎn)單的“均等”。重建初期，重建資源配置存在著簡(jiǎn)單的“均等”，如“101”政策（每人每天10元錢(qián)一斤糧）對(duì)災(zāi)區(qū)內(nèi)所有居民都適用，無(wú)論是否受災(zāi)，導(dǎo)致事實(shí)上的不公平，一方面對(duì)沒(méi)有受災(zāi)的居民收益（雖然收益較小），另一方面受災(zāi)嚴(yán)重的居民的補(bǔ)償顯得微不足道。此外，還存在著更大的重建資源配置的不公平，即重建資金配置的不均衡。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案的通知（國(guó)辦發(fā)〔2008〕53號(hào)），汶川災(zāi)后重建的核心是“對(duì)口支援”，即按照“一省幫一重災(zāi)縣”的原則，組織東部和中部地區(qū)省市支援地震受災(zāi)地區(qū)，且各支援省市每年對(duì)口支援實(shí)物工作量按不低于本省市上年地方財(cái)政收入的1%考慮。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，東部和中部地區(qū)省市年均財(cái)政收入相差懸殊（如廣東省2009年一般財(cái)政收入為3 650億元；山西省則為806億元），按1%考慮，它們對(duì)口支援的三年總資金汶川縣、茂縣分別為110億元、24億元，相差5倍之多，然而事實(shí)上汶川縣、茂縣受災(zāi)程度相差不大，最后導(dǎo)致一些受災(zāi)縣重建資金無(wú)處可花的局面。 首先要做到重建資金上的配置相對(duì)公平。改善“一省對(duì)一重災(zāi)縣”對(duì)口支援的簡(jiǎn)單做法，將對(duì)口省市地方財(cái)政收入的1%先上繳國(guó)家有關(guān)部門(mén)統(tǒng)一管理，然后根據(jù)各受災(zāi)縣的受災(zāi)情況、重建項(xiàng)目安排等，統(tǒng)籌安排資金，盡可能避免厚此薄彼；同時(shí)在總資金盤(pán)子里，預(yù)留一部分作為“可持續(xù)發(fā)展資金”，并建立巨災(zāi)保險(xiǎn)。其次，改變那種看似簡(jiǎn)單公平的做法，結(jié)合災(zāi)害對(duì)受災(zāi)群眾的人身、財(cái)產(chǎn)、就業(yè)等方面的不同影響，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制訂可以識(shí)別、便于操作的標(biāo)準(zhǔn)，使重建資源向嚴(yán)重受災(zāi)群體傾斜，同時(shí)設(shè)置熱線電話、投訴信箱等意見(jiàn)建議渠道，促進(jìn)政府配置資源公平、合理。三要進(jìn)一步提高資源配置效率。應(yīng)加強(qiáng)縱向、橫向部門(mén)銜接，制訂切實(shí)可行的重建計(jì)劃，明確各部門(mén)的職責(zé)分工，定期審計(jì)重建資金流向。

值得一提的是，本研究還存在一些不足。例如，本文主要通過(guò)對(duì)受災(zāi)群眾問(wèn)卷調(diào)查的方法對(duì)政府重建能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，有一些指標(biāo)一般受災(zāi)群眾無(wú)法了解，不得不刪去；還有問(wèn)卷調(diào)查也可能存在不同人群的評(píng)價(jià)偏好問(wèn)題，如何消減不同群體的偏好帶來(lái)的誤差，需要進(jìn)一步研究。這些都有待于在以后研究中進(jìn)一步改進(jìn)。

（編輯：常勇）

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［26］劉鐵.論對(duì)口支援長(zhǎng)效機(jī)制的建立:以汶川地震災(zāi)后重建對(duì)口支援模式演變?yōu)橐暯牵跩］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2010,(6):98-101.［Liu Tie. On the Establishment of Longterm Mechanism of Counterpart Support:From the Perspective of the Counterpart Support Models Evolution of Wenchuan Earthquake Reconstruction［J］. Journal of Southwest University for Nationalities: Humanities and Social Sciences,2010,(6):98-101.］

［27］鐘開(kāi)斌.對(duì)口支援災(zāi)區(qū):起源與形成［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010，(6)：140-146.［Zhong Kaibin. Counterpart Support to the Disaster Area: Origin and formation［J］. Comparative Economic & Social Systems, 2010,(6):140-146.］

The Empirical Study on the Postdisaster Reconstruction Capacity and Its Performance:

Countylevel Government in Wenchuan Earthquake as an Example

CHEN Sheng1,2MAO Mi1LIU Ze1

(1.College of Public Administration, Chongqing University, Chongqing 400030, China;

2.School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

AbstractWenchuan earthquake reconstruction has been basically completed, with total investment of 1 trillion RMB. How is the reconstruction performance? Which government capacity restricts reconstruction performance improvement? The above study is useful for evaluating the reconstruction performance scientifically and providing references for other postearthquake reconstruction. Based on the literature review, this paper establishes an evaluation system of government reconstruction ability and government reconstruction performance, using 1 000 affected families questionnaire data samples which were collected in the six worsthit counties to study the above questions. The results show that: the reconstruction targets are well done except employment. Compared to other abilities, the ability to the use of reconstruction resources has the most significant effect on the reconstruction performance, then followed by the reconstruction resource allocation ability, while reconstruction resource obtaining ability and reconstruction resource allocation ability do not have significant effect on reconstruction performance. Therefore, in the reconstruction process, the government should attach great importance to reconstruction resource allocation ability and resources utilization ability.

Key wordsWenchuan earthquake; affected county; reconstruction capacity; reconstruction performance

［24］陳升,孟慶國(guó).非常態(tài)條件下地方政府能力評(píng)價(jià)研究:關(guān)于汶川地震災(zāi)后重建的考察［J］.學(xué)術(shù)界，2010，(5)：36-46.［Chen Sheng, Meng Qingguo. Study on Evaluation Local Government Capacity on Abnormity:Reconstruction after Wenchuan Earthquake for Example［J］. Academics, 2010,(5):36-46.］

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［26］劉鐵.論對(duì)口支援長(zhǎng)效機(jī)制的建立:以汶川地震災(zāi)后重建對(duì)口支援模式演變?yōu)橐暯牵跩］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2010,(6):98-101.［Liu Tie. On the Establishment of Longterm Mechanism of Counterpart Support:From the Perspective of the Counterpart Support Models Evolution of Wenchuan Earthquake Reconstruction［J］. Journal of Southwest University for Nationalities: Humanities and Social Sciences,2010,(6):98-101.］

［27］鐘開(kāi)斌.對(duì)口支援災(zāi)區(qū):起源與形成［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2010，(6)：140-146.［Zhong Kaibin. Counterpart Support to the Disaster Area: Origin and formation［J］. Comparative Economic & Social Systems, 2010,(6):140-146.］

The Empirical Study on the Postdisaster Reconstruction Capacity and Its Performance:

Countylevel Government in Wenchuan Earthquake as an Example

CHEN Sheng1,2MAO Mi1LIU Ze1

(1.College of Public Administration, Chongqing University, Chongqing 400030, China;

2.School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

AbstractWenchuan earthquake reconstruction has been basically completed, with total investment of 1 trillion RMB. How is the reconstruction performance? Which government capacity restricts reconstruction performance improvement? The above study is useful for evaluating the reconstruction performance scientifically and providing references for other postearthquake reconstruction. Based on the literature review, this paper establishes an evaluation system of government reconstruction ability and government reconstruction performance, using 1 000 affected families questionnaire data samples which were collected in the six worsthit counties to study the above questions. The results show that: the reconstruction targets are well done except employment. Compared to other abilities, the ability to the use of reconstruction resources has the most significant effect on the reconstruction performance, then followed by the reconstruction resource allocation ability, while reconstruction resource obtaining ability and reconstruction resource allocation ability do not have significant effect on reconstruction performance. Therefore, in the reconstruction process, the government should attach great importance to reconstruction resource allocation ability and resources utilization ability.

Key wordsWenchuan earthquake; affected county; reconstruction capacity; reconstruction performance

［24］陳升,孟慶國(guó).非常態(tài)條件下地方政府能力評(píng)價(jià)研究:關(guān)于汶川地震災(zāi)后重建的考察［J］.學(xué)術(shù)界，2010，(5)：36-46.［Chen Sheng, Meng Qingguo. Study on Evaluation Local Government Capacity on Abnormity:Reconstruction after Wenchuan Earthquake for Example［J］. Academics, 2010,(5):36-46.］

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The Empirical Study on the Postdisaster Reconstruction Capacity and Its Performance:

Countylevel Government in Wenchuan Earthquake as an Example

CHEN Sheng1,2MAO Mi1LIU Ze1

(1.College of Public Administration, Chongqing University, Chongqing 400030, China;

2.School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

AbstractWenchuan earthquake reconstruction has been basically completed, with total investment of 1 trillion RMB. How is the reconstruction performance? Which government capacity restricts reconstruction performance improvement? The above study is useful for evaluating the reconstruction performance scientifically and providing references for other postearthquake reconstruction. Based on the literature review, this paper establishes an evaluation system of government reconstruction ability and government reconstruction performance, using 1 000 affected families questionnaire data samples which were collected in the six worsthit counties to study the above questions. The results show that: the reconstruction targets are well done except employment. Compared to other abilities, the ability to the use of reconstruction resources has the most significant effect on the reconstruction performance, then followed by the reconstruction resource allocation ability, while reconstruction resource obtaining ability and reconstruction resource allocation ability do not have significant effect on reconstruction performance. Therefore, in the reconstruction process, the government should attach great importance to reconstruction resource allocation ability and resources utilization ability.

Key wordsWenchuan earthquake; affected county; reconstruction capacity; reconstruction performance