國(guó)外轉(zhuǎn)移支付立法對(duì)我國(guó)的啟示和借鑒

■ 劉莉莉，祝 力

2015年2月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》，意見(jiàn)中提到要“借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，注重頂層設(shè)計(jì)”，“加快轉(zhuǎn)移支付立法，盡快研究制定轉(zhuǎn)移支付條例，條件成熟時(shí)推動(dòng)上升為法律?！蔽鞣浇?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付立法較早，內(nèi)容全面完整，其立法經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)的相關(guān)立法提供了有益借鑒。

一、主要西方國(guó)家轉(zhuǎn)移支付立法經(jīng)驗(yàn)

主要西方國(guó)家轉(zhuǎn)移支付立法因其政體、國(guó)家治理形式、歷史沿革以及立法傳統(tǒng)的不同在具體立法內(nèi)容與形式方面有所區(qū)別，但其共同點(diǎn)是轉(zhuǎn)移支付制度從制定到實(shí)施都以法律加以規(guī)范并受到法律的嚴(yán)格約束，如轉(zhuǎn)移支付的原則、標(biāo)準(zhǔn)、支付形式、計(jì)算方法、操作程序和管理機(jī)構(gòu)在其法律體系中都能找到相應(yīng)的規(guī)范（見(jiàn)表1）。究其原因，除了西方國(guó)家深厚的法治傳統(tǒng)外，還與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府與民眾對(duì)轉(zhuǎn)移支付的認(rèn)識(shí)與定位有關(guān)。西方國(guó)家認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付是各級(jí)政府間利益的再分配，也是社會(huì)各階層利益的再分配。各級(jí)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下都是理性經(jīng)濟(jì)人，都希望擁有相對(duì)多的財(cái)力，能實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，所以中央政府與地方政府，以及地方政府之間存在激烈的利益博弈，而利益博弈需要明確而公平的規(guī)則，否則就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)失衡、民眾權(quán)利受損、社會(huì)不和諧。因此，轉(zhuǎn)移支付制度的法制化是必由之路，也只有法制化，才能保障轉(zhuǎn)移支付制度健康運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。

表1 主要西方國(guó)家轉(zhuǎn)移支付主要內(nèi)容

主要西方國(guó)家轉(zhuǎn)移支付立法具有以下特點(diǎn)：一是各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分合理、邊界清晰。事權(quán)是各級(jí)政府基于自身的地位和職能所享有的提供物品、管理公共服務(wù)的權(quán)力。財(cái)權(quán)則是各級(jí)政府依其事權(quán)所享有的組織財(cái)政收入、安排財(cái)政支出的權(quán)力。劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)的具體原則各個(gè)國(guó)家稍有不同，但基本上都遵循效率原則和分級(jí)管理原則，即劃分為中央政府事權(quán)、地方政府事權(quán)和中央地方共同事權(quán)，必須由中央政府或中央政府聯(lián)合地方政府統(tǒng)一處理的事務(wù)才由中央政府負(fù)責(zé)，與人民的日常生活聯(lián)系更緊密，由地方政府處理更有效率則由地方政府負(fù)責(zé)。在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，再對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行分割，分割的標(biāo)準(zhǔn)各有不同，但無(wú)論如何劃分，各國(guó)都無(wú)一例外的力爭(zhēng)財(cái)權(quán)和事權(quán)一致，避免各級(jí)政府在支出責(zé)任上的矛盾。二是一般性轉(zhuǎn)移支付金額確定嚴(yán)格公式化。各國(guó)基于自己國(guó)情，確定相對(duì)公平和科學(xué)的影響因素，代入事先確定的公式對(duì)轉(zhuǎn)移支付金額進(jìn)行評(píng)估核定。財(cái)政能力與財(cái)政需求是公式中的兩個(gè)主要方面，在測(cè)算財(cái)政能力時(shí)，全面考慮社會(huì)總產(chǎn)值、國(guó)民收入、稅源、稅基、稅率的變化，測(cè)算財(cái)政需求時(shí)考慮人口、面積、交通、公共服務(wù)水平等條件的影響，再根據(jù)本地實(shí)際狀況確定和調(diào)整。上述因素都是客觀存在的，不易受到人為干擾，上級(jí)政府和下級(jí)政府通過(guò)公式計(jì)算就可以大致確定對(duì)某地應(yīng)予的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額,減少暗箱操作，便于實(shí)施執(zhí)行。三是轉(zhuǎn)移支付程序嚴(yán)格，管理和監(jiān)督機(jī)制健全有效。在轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際操作和資金使用過(guò)程中，各國(guó)嚴(yán)格貫徹程序透明和權(quán)力制衡原則，保證接受有關(guān)機(jī)構(gòu)全程監(jiān)督與考核，確保符合法律設(shè)定的目標(biāo)。如多數(shù)國(guó)家設(shè)有專門的管理和分配機(jī)構(gòu)，對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付，加拿大、德國(guó)由財(cái)政部所屬機(jī)構(gòu)——政府間委員會(huì)負(fù)責(zé)，澳大利亞由相對(duì)獨(dú)立的撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)。加拿大的政府間委員會(huì)因其對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管權(quán)責(zé)分明而非常有代表性。澳大利亞的撥款委員會(huì)則比較有特色，它是一個(gè)民間組織，不作為政府機(jī)構(gòu)的組成部分，但卻接受政府委托來(lái)確定聯(lián)邦向州撥款的標(biāo)準(zhǔn)。

二、對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付立法的啟示和借鑒

（一）提升立法層次制定我國(guó)的《轉(zhuǎn)移支付法》。我國(guó)財(cái)政部于2008年制定了 《中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，該辦法與財(cái)政部的其他一些相關(guān)規(guī)定結(jié)合構(gòu)成具體指導(dǎo)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付工作的主要規(guī)范，促進(jìn)了我國(guó)轉(zhuǎn)移支付工作的規(guī)范化。但由于這些規(guī)定基本上由財(cái)政部主導(dǎo)制定，層次較低，不足以站在全局層面對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度作出全面系統(tǒng)的規(guī)范。2015年開(kāi)始實(shí)施的新預(yù)算法第十六條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開(kāi)。為了貫徹新《預(yù)算法》的要求，應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)移支付制度的確立上升到法律層次，由全國(guó)人大牽頭制定《轉(zhuǎn)移支付法》，讓《轉(zhuǎn)移支付法》成為與新《預(yù)算法》配套的制度建設(shè)之一，從根本上保證轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范、公平和公開(kāi)。

（二）立法明確政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分。制定《轉(zhuǎn)移支付法》不可避免會(huì)涉及政府間事權(quán)劃分，根據(jù)《立法法》的規(guī)定,能夠?qū)Ω骷?jí)政府間的事權(quán)進(jìn)行劃分的只能是法律。筆者認(rèn)為，如果在現(xiàn)有法律中沒(méi)有就轉(zhuǎn)移支付涉及的政府間事權(quán)劃分制定規(guī)范，則可以在《轉(zhuǎn)移支付法》中制定相應(yīng)的政府間事權(quán)劃分條款。至于政府間的財(cái)權(quán)劃分，我國(guó)新預(yù)算法第二十九條對(duì)此有規(guī)定：中央預(yù)算與地方預(yù)算有關(guān)收入和支出項(xiàng)目的劃分、地方向中央上解收入、中央對(duì)地方稅收返還或者轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！皣?guó)務(wù)院規(guī)定”的最高法律淵源是行政法規(guī)，但筆者認(rèn)為，在制定《轉(zhuǎn)移支付法》的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將政府間的財(cái)權(quán)劃分上升為法律，在《轉(zhuǎn)移支付法》中設(shè)立財(cái)政收支劃分章程，因?yàn)檎g的事權(quán)與財(cái)權(quán)是一個(gè)有機(jī)整體，具有對(duì)應(yīng)關(guān)系，不宜在立法層次上割裂，否則有損法律的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

（三）建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付額度判定標(biāo)準(zhǔn)。新《預(yù)算法》第十六條規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付的兩種形式，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但未規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的具體額度判定標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，這些也應(yīng)當(dāng)在《轉(zhuǎn)移支付法》中予以明確，應(yīng)明確把“因素法”應(yīng)用于一般轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額計(jì)算中。確定因素時(shí)應(yīng)首先保證轉(zhuǎn)移支付更多用于增加落后地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，提高落后地區(qū)公共服務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)基本轉(zhuǎn)移支付均衡目標(biāo)，體現(xiàn)正義、公正、民主的實(shí)體價(jià)值。其次應(yīng)留下根據(jù)法律實(shí)施條件的變化進(jìn)行立法修訂或者立法解釋的空間，因此可以原則性地規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算因素和計(jì)算公式，并授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體實(shí)施條例明確和根據(jù)實(shí)際情況變化進(jìn)行調(diào)整。

（四）健全轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行制度與監(jiān)督機(jī)制。目前轉(zhuǎn)移支付資金存在的管理不規(guī)范、暗箱操作、貪污浪費(fèi)、使用效率低下等問(wèn)題飽受詬病,這與缺乏完整有效的資金劃撥與使用監(jiān)督機(jī)制有很大關(guān)系。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，要保證轉(zhuǎn)移支付的合規(guī)性，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，首先必須保證轉(zhuǎn)移支付程序設(shè)計(jì)科學(xué)合理，相關(guān)程序應(yīng)符合公開(kāi)、協(xié)調(diào)和規(guī)范的要求。在《轉(zhuǎn)移支付法》中應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的不同形式，詳細(xì)規(guī)定轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制、審批、批復(fù)、執(zhí)行、監(jiān)督等程序的適用原則和行為規(guī)則，所有這些程序都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開(kāi)放，接受社會(huì)和公眾監(jiān)督。其次需建立專門的轉(zhuǎn)移支付決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以在中央和地方成立相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付專門委員會(huì)，立法規(guī)定該委員會(huì)的任務(wù)、職權(quán)與職責(zé)。該委員會(huì)應(yīng)接受同級(jí)人大監(jiān)督，明確該委員會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督不力的法律責(zé)任。這樣中央和地方政府都能夠較為充分地參加轉(zhuǎn)移支付撥款決策和執(zhí)行，保證轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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