公共服務(wù)政策差距對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的制約機(jī)制研究

馮韶華，湯榮敏

（河北工程大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 邯鄲 056038）

一、引言

“京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略”自提出至今已有十余年，黨的十八大之后更是提升至國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。習(xí)總書記指出，“京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體，文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協(xié)同發(fā)展?！辈⑦M(jìn)一步對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的方向做出明確指示，即“基礎(chǔ)設(shè)施相聯(lián)相通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補(bǔ)互促、資源要素對(duì)接對(duì)流、公共服務(wù)共享共建、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控?！边@一重要指示既明示了京津冀協(xié)同發(fā)展的必要性與必然性，同時(shí)也明確提出了協(xié)同發(fā)展的方向和具體措施，可謂高屋建瓴、落地生根。尤為重要的是，習(xí)總書記在指示中提到的“資源要素對(duì)接對(duì)流、公共服務(wù)共享共建”，深刻切中了以往該區(qū)域發(fā)展中的癥結(jié)所在，可謂對(duì)癥下藥、切中要害。

京津冀地區(qū)是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展最不均衡的區(qū)域之一，在北京天津坐擁大量公共服務(wù)資源而取得快速發(fā)展的同時(shí)，河北省卻因此面臨著人才、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)政策等諸多方面的資源嚴(yán)重流失，而不能獲得與京津協(xié)同發(fā)展的機(jī)會(huì)，甚至出現(xiàn)了“環(huán)京津貧困帶”的現(xiàn)象。

本文嘗試將京津冀發(fā)展失衡的制度誘因歸結(jié)為政府社會(huì)性公共服務(wù)資源配置在地區(qū)之間的差距。通過比較京津冀之間的社會(huì)性公共服務(wù)政策差距，分析這些因素對(duì)河北省產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境以及人力資源流動(dòng)等方面產(chǎn)生的影響及其傳導(dǎo)機(jī)制，從而揭示了京津冀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展失衡的制度誘因。再此基礎(chǔ)上，對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施提出相應(yīng)的政策建議。

二、相關(guān)理論及文獻(xiàn)述評(píng)

國外學(xué)者關(guān)于中國區(qū)域一體化問題的研究視角主要集中于基于地方保護(hù)視角的地區(qū)市場(chǎng)分割理論。（Naughton(1999)[1]、Young(2000)[2]和 Sandra Poncet(2002)[3]，以及我國學(xué)者白重恩（2004）[4]都針對(duì)中國的省級(jí)地方市場(chǎng)分割現(xiàn)象進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)研究，其得出的結(jié)論普遍認(rèn)為由于地方保護(hù)主義和政府行政干預(yù)市場(chǎng)行為，中國市場(chǎng)分割現(xiàn)象嚴(yán)重，其程度甚至超出同期歐盟成員國之間的市場(chǎng)分割程度，且這一現(xiàn)象嚴(yán)重影響了區(qū)域一體化的進(jìn)程。這一類研究文獻(xiàn)的基本觀點(diǎn)可以概括為：地方保護(hù)主義形成了中國地區(qū)間的市場(chǎng)分割，進(jìn)而阻礙了區(qū)域一體化的實(shí)現(xiàn)。而要厘清中國區(qū)域一體化發(fā)展阻礙的根本原因，還需要進(jìn)一步追溯各級(jí)地方政府如此熱衷于實(shí)施地方保護(hù)政策的制度誘因。對(duì)這一根本性問題的分析研究將有助于推動(dòng)京津冀一體化進(jìn)程，使其真正實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)京津冀一體化問題的研究則主要是從該區(qū)域一體化發(fā)展現(xiàn)狀入手，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題提出相應(yīng)的對(duì)策建議，且主流觀點(diǎn)認(rèn)為河北省的發(fā)展思路在于錯(cuò)位發(fā)展，為京津提供對(duì)接服務(wù)，其中代表性文獻(xiàn)包括(紀(jì)良綱等，2004)[5]、（陳曉永，2005）[6]、(張吉福等，2005)[7]、（楊連云等，2006）[8]、（崔冬初等，2012）[9]。另外有一些文獻(xiàn)研究內(nèi)容觸及對(duì)京津冀發(fā)展失衡原因的分析，如人才流失效應(yīng)(熊鳳平，2007)[10]，產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段不同步(祝爾娟，2009)[11]和區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系(蹤家峰等，2008)[12]，并據(jù)此提出政府間協(xié)作機(jī)制的解決對(duì)策(孫久文等，2008)[13]。然而，這些文獻(xiàn)所具有的共同的局限性，在于未能剖析引發(fā)京津冀區(qū)域發(fā)展極化效應(yīng)的根本制度誘因，即研究始終未能觸及經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的核心問題—資源優(yōu)化配置問題及其制度層面的主要影響因素。

基于上述分析，本文嘗試運(yùn)用市場(chǎng)分割理論，結(jié)合中國特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況，從制度層面剖析京津冀區(qū)域內(nèi)社會(huì)性公共服務(wù)政策差距對(duì)河北省社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響機(jī)理，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議。

三、理論模型及分析

市場(chǎng)分割理論是 Culbertson(1957)[1]在關(guān)于金融市場(chǎng)的非有效性和投資者有限理性的相關(guān)研究中提出的，認(rèn)為形成市場(chǎng)分割的主要原因在于非市場(chǎng)化的外部影響因素導(dǎo)致了市場(chǎng)參與者的交易成本的增加。Naughton（1999)[2]、Young(2000)[3]和 Sandra Poncet(2002)[4]和白重恩（2004）[5]等對(duì)中國地區(qū)市場(chǎng)分割現(xiàn)象的研究表明中國地區(qū)間市場(chǎng)分割現(xiàn)象嚴(yán)重，主要原因在于地方政府推行的地方保護(hù)主義和與之相關(guān)的行政干預(yù)行為阻礙了地區(qū)間統(tǒng)一的生產(chǎn)要素和產(chǎn)品市場(chǎng)的形成。即地方保護(hù)主義引發(fā)的市場(chǎng)參與者的非平等市場(chǎng)待遇，使得他們?cè)趨⑴c本地區(qū)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中具有明顯優(yōu)勢(shì)，而在其他地區(qū)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中則處于明顯的劣勢(shì)，從而導(dǎo)致了僅參與本地區(qū)市場(chǎng)的選擇偏好。這便是中國地區(qū)間市場(chǎng)分割現(xiàn)象形成的根本原因。

社會(huì)性公共服務(wù)是為了滿足公民的生存、生活和發(fā)展等社會(huì)性直接需求，由政府提供的包括教育、科學(xué)普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的公共服務(wù)。下表列示了近年來京津冀三地政府社會(huì)性公共服務(wù)資源投入的一些主要項(xiàng)目的數(shù)據(jù)。通過橫向?qū)Ρ?，可以直觀感受到河北省與京津兩地之間政府社會(huì)性公共服務(wù)資源方面存在巨大落差。在如此臨近的行政區(qū)域間存在如此懸殊的公共服務(wù)政策落差，不僅在中國獨(dú)一無二，在全世界范圍內(nèi)也是絕無僅有的。

表1 近年來京津冀三地公共服務(wù)水平數(shù)據(jù)對(duì)比

出于追求自身福利的本能，河北省居民自然會(huì)選擇向社會(huì)性公共服務(wù)資源更為豐富的京津地區(qū)遷移，隨之而來的是京津核心城區(qū)人口壓力超負(fù)荷，不得已只能出臺(tái)門檻越來越高的落戶政策來限制外來人口的流入，這樣最終導(dǎo)致的結(jié)果就是河北省向京津地區(qū)凈流入的人口中高端人才占比越來越高，而這種高端人力資源的嚴(yán)重流失對(duì)于河北省的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的制約作用將會(huì)愈演愈烈。

21世紀(jì)是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人力資本在各項(xiàng)生產(chǎn)要素中的重要性日益凸顯，并逐漸成為左右經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性主導(dǎo)力量。相對(duì)于柯布道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)出現(xiàn)的時(shí)代里技術(shù)水平、勞動(dòng)力和資本投入作為決定經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出量的三駕馬車的情形而言，當(dāng)今知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的生產(chǎn)函數(shù)中起決定作用的變量就是代表勞動(dòng)力投入水平的人力資本，而其他兩項(xiàng)要素的投入水平和效率最終取決于人力資本變量的數(shù)量與質(zhì)量，從而逐漸退居次要地位。因此，一個(gè)地區(qū)若要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快的發(fā)展，人力資本的流入，尤其是高端人才的流入將是決定性的因素。如果不解決河北省人力資本流失嚴(yán)重的問題，想要實(shí)現(xiàn)京津冀一體化協(xié)同發(fā)展就僅僅是一個(gè)不切實(shí)際的愿望而已。

長期以來，無論是在理論界還是實(shí)務(wù)界，關(guān)于河北省在京津冀三地協(xié)作中的發(fā)展戰(zhàn)略定位問題上已經(jīng)形成了一種共識(shí)，即河北省應(yīng)該正視自身存在的資源稟賦劣勢(shì)，立足于服務(wù)京津的出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)與京津的產(chǎn)業(yè)配套和錯(cuò)位式的互補(bǔ)發(fā)展，本文將這一發(fā)展思路稱為妥協(xié)式發(fā)展。從某種意義上說，這種顯然不利于河北省的戰(zhàn)略定位和選擇是出于對(duì)現(xiàn)行政府社會(huì)性公共服務(wù)資源分配體制的一種無奈的適應(yīng)。河北省在新世紀(jì)迄今為止的前十五年的發(fā)展進(jìn)程已經(jīng)鮮明地驗(yàn)證了這一發(fā)展模式存在的弊端。

圖1 河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略模式選擇示意圖

針對(duì)上述局面，本文嘗試性提出另一種發(fā)展思路，為對(duì)比起見，姑且稱之為平等式發(fā)展。這種發(fā)展模式的前提是打破現(xiàn)有的京津冀間社會(huì)性公共服務(wù)資源配置的不平等，使河北省人民能夠真正享有區(qū)域內(nèi)無差別的國民待遇，從而在根本上解決河北省長期存在的人才流失問題，為河北省的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展提供基礎(chǔ)性的資源保障，同時(shí)也從另一方面有利于解決京津地區(qū)面臨的人口過度聚集的壓力。只有這樣，才有可能真正實(shí)現(xiàn)河北省與京津之間的一體化協(xié)同發(fā)展，使三地在統(tǒng)一高效運(yùn)作的生產(chǎn)要素市場(chǎng)中合理配置經(jīng)濟(jì)資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共贏式的發(fā)展。

第二，盡快建立規(guī)范統(tǒng)一的京津冀生產(chǎn)要素市場(chǎng)，通過市場(chǎng)機(jī)制而非行政干預(yù)來實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的合理配置，真正實(shí)現(xiàn)習(xí)總書記要求的“資源要素對(duì)接對(duì)流”。

第三，實(shí)現(xiàn)京津冀三地間公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一預(yù)算管理和統(tǒng)一施工建設(shè)，為區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展和一體化生產(chǎn)要素市場(chǎng)的運(yùn)行提供基礎(chǔ)設(shè)施保障。

四、結(jié)論與對(duì)策建議

實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展，需要在區(qū)域內(nèi)建立統(tǒng)一的生產(chǎn)要素市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)人力資本、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)資本的自由流動(dòng)和合理配置。本文通過分析京津冀三地之間社會(huì)性公共服務(wù)政策差距對(duì)河北省人力資本流失產(chǎn)生的影響，進(jìn)而對(duì)其生產(chǎn)技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)資本投入形成的制約，探討了現(xiàn)行政府社會(huì)性公共服務(wù)資源分配體制對(duì)河北省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的制約作用。通過上述分析，發(fā)現(xiàn)河北省現(xiàn)行的發(fā)展戰(zhàn)略并不利于京津冀地區(qū)一體化協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而有必要對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，并據(jù)此提出了“平等式發(fā)展戰(zhàn)略”。

針對(duì)如何有效實(shí)施這一戰(zhàn)略，進(jìn)一步提出如下對(duì)策建議：

首先，盡快縮小并逐步消除河北省與京津之間的社會(huì)性公共服務(wù)政策落差，真正實(shí)現(xiàn)習(xí)總書記要求的“公共服務(wù)共建共享”，這一點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展的制度環(huán)境保障。

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