信息主體權(quán)益保護(hù)的國際經(jīng)驗比較與啟示

沈霞++楊福偉

摘 要：作為現(xiàn)代征信業(yè)發(fā)展的基石，我國的信用信息權(quán)益保護(hù)制度建設(shè)滯后于我國征信系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)程，制約了我國征信業(yè)和信用經(jīng)濟(jì)的培育和發(fā)展。美國、日本、歐盟、俄羅斯等征信業(yè)發(fā)達(dá)國家對于保護(hù)信用信息主體權(quán)益，已經(jīng)擁有較為完備的法律制度和成功經(jīng)驗，對我國構(gòu)建、完善信用信息主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制具有重要的借鑒和啟示意義。

關(guān)鍵詞：征信；信用信息；權(quán)益保護(hù)；國際比較

一、征信業(yè)發(fā)達(dá)國家信用信息主體權(quán)益保護(hù)立法比較

加強(qiáng)對信用信息主體權(quán)益的保護(hù)已經(jīng)成為國際共識，主要發(fā)達(dá)國家紛紛以不同的立法方式和內(nèi)容保護(hù)信用信息主體的合法權(quán)益。各國信用信息服務(wù)立法的相同之處在于目的都是尋求信息主體權(quán)益保護(hù)與信息共享效果之間的平衡點。但由于經(jīng)濟(jì)特點、發(fā)展水平以及歷史文化和生活習(xí)慣等差異，各國信用信息服務(wù)立法也各有特點。

（一）平衡保護(hù)立法模式。平衡考慮信用信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展和個人主體權(quán)益保護(hù)兩個因素，主要規(guī)范消費者個人信用信息的公開與流通，平衡個人隱私與個人信息公開、銀行保密義務(wù)、政府公務(wù)透明等之間的關(guān)系，主要代表國家美國。美國政府通過制定和實施《陽光下的聯(lián)邦政府法》、《美國國家安全法》、《企業(yè)法》、《隱私法》、《統(tǒng)一商業(yè)秘密法》等一系列法律法規(guī)，要求政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個人和其他組織披露和公開其掌握或反映自身狀況的各種信息，并對涉及國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私的信息給予嚴(yán)格保護(hù)。目前，美國已形成較為完善的立法體系，各類法規(guī)中最重要的是《公平信用報告法》。

（二）嚴(yán)格保護(hù)立法模式。在個人信用數(shù)據(jù)保護(hù)方面，更加關(guān)注對個人隱私的保護(hù)，主要代表國家歐盟國家。歐盟先后出臺《保護(hù)隱私及跨國交流個人資料準(zhǔn)則》、《歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)指令》、《電子通訊數(shù)據(jù)保護(hù)指令》等相關(guān)文件法規(guī)。如英國1984年制定的《數(shù)據(jù)保護(hù)法》，規(guī)定只有為特定的和合法的目的，才能持有個人數(shù)據(jù)；必須采取安全措施，以防止個人數(shù)據(jù)未經(jīng)許可而被擴(kuò)散、更改、透露或銷毀；對于遺失、毀壞有關(guān)數(shù)據(jù)，或者未經(jīng)許可而透露有關(guān)數(shù)據(jù)的，數(shù)據(jù)主體有權(quán)請求賠償。其中，《歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)指令》是規(guī)范歐盟成員國跨境數(shù)據(jù)流動的區(qū)域性國際條約，具有國際法上的效力。

（三）自律保護(hù)立法模式。主要代表國家日本，其征信立法突出特色是以行業(yè)協(xié)會為主導(dǎo)，建立一套完善的信用法律體系，圍繞規(guī)范授信、保護(hù)個人隱私等問題制定一系列法律法規(guī)。目前已形成《個人信息保護(hù)法》、《行政機(jī)關(guān)個人信息保護(hù)法》、《獨立行政法人個人信息保護(hù)法》、《信息公開、個人信息保護(hù)審查會設(shè)置法》以及《行政機(jī)關(guān)個人信息保護(hù)法等施行準(zhǔn)備法》五部法律為基礎(chǔ)的“關(guān)聯(lián)五法”個人信息保護(hù)法律框架。

（四）完備保護(hù)立法模式。俄羅斯《聯(lián)邦信用記錄法》、《俄羅斯聯(lián)邦信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》和《俄羅斯聯(lián)邦個人信息數(shù)據(jù)法》，三部法覆蓋企業(yè)征信、個人征信、金融征信和信用信息領(lǐng)域。由俄羅斯聯(lián)邦政府頒布實施的《聯(lián)邦信用記錄法》，是一部較為完備的法律，從國家層面上賦予了俄羅斯征信體系的法律地位，并從法律層面上賦予信息主體在征信活動中的權(quán)益?！抖砹_斯聯(lián)邦信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》及《俄羅斯聯(lián)邦個人信息數(shù)據(jù)法》的頒布，進(jìn)一步加強(qiáng)對個人信息法律保護(hù)，防范信息濫用，促進(jìn)個人信息安全流動。其中，《俄羅斯聯(lián)邦個人信息數(shù)據(jù)法》對數(shù)據(jù)跨境流通進(jìn)行差別性規(guī)定，即在有個人信息數(shù)據(jù)主體書面許可、保障國防和國家安全所必須的聯(lián)邦法律規(guī)定等5項特殊情形外，僅可向做出保證的對個人信息數(shù)據(jù)主體權(quán)利予以適當(dāng)保護(hù)的國家移交個人信息數(shù)據(jù)。各國信用信息權(quán)益保護(hù)立法比較見表1。

二、征信業(yè)發(fā)達(dá)國家信用信息主體權(quán)益保護(hù)經(jīng)驗比較

（一）美國：主體權(quán)利保護(hù)模式。在保護(hù)機(jī)制設(shè)計上給予公民充分的自由選擇權(quán)，消費者有異議時即可向征信機(jī)構(gòu)，也可向監(jiān)督部門提出異議。同時，建立政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合的保障和救濟(jì)體系，由金融消費者權(quán)益保護(hù)署（CFPB）、司法部門、行業(yè)協(xié)會從制度執(zhí)行、行業(yè)監(jiān)管、異議投訴三個層面加強(qiáng)對信息主體權(quán)益的保護(hù)。

特點：通過完備立法的方式，實現(xiàn)公民征信信息權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì)（見圖1）。

（二）歐盟：過程控制保護(hù)模式。在個人信用數(shù)據(jù)保護(hù)方面，更加關(guān)注對個人隱私的保護(hù)。對信息采集、使用等征信過程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，數(shù)據(jù)采集程序上采取“明示同意”制度；數(shù)據(jù)處理實行登記制或批準(zhǔn)制；信用信息的提供和使用實行對等原則即為該系統(tǒng)提供信用信息數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)才能獲取信息。司法救助采取舉證責(zé)任倒置的舉證方式，同時由中央銀行和獨立的政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)從信息收集、使用和數(shù)據(jù)處理、銷毀兩個方面進(jìn)行監(jiān)督管理。

特點：將征信業(yè)務(wù)過程作為保護(hù)重點，兼顧事后救濟(jì)環(huán)節(jié)（見圖2）。

（三）日本：行業(yè)自律保護(hù)模式。信息采集方式效法歐盟采取“明示同意”和只采集信貸信息的做法，采取內(nèi)部信用信息共享機(jī)制實現(xiàn)信用信息的征集和使用。由行業(yè)協(xié)會監(jiān)督管理征信業(yè)，通過會員制保護(hù)個人征信主體權(quán)益。同時，法律規(guī)定由政府認(rèn)定的民間個人信息保護(hù)團(tuán)體對個人信息處理機(jī)構(gòu)在個人信息處理過程中產(chǎn)生的投訴依法進(jìn)行處理。政府在監(jiān)管中的定位為咨詢，行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)監(jiān)督管理征信業(yè)。

特點：在制定完善法律體系的基礎(chǔ)上，依托行業(yè)協(xié)會影響力，實現(xiàn)對個人征信主體信息權(quán)益的保護(hù)（見圖3）。

（四）俄羅斯：多元化保護(hù)模式。由法律授權(quán)的金融市場監(jiān)管局對征信機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，開展各項征信活動注重征得信息主體同意。信用信息的采集、使用必須征得信息主體的書面同意或者其他書面形式的授權(quán)。信息主體對自己的信用信息認(rèn)為記錄有誤的，可向信息采集單位提出異議。征信機(jī)構(gòu)拒絕修改申請或在確定的時間信息主體未收到關(guān)于申請結(jié)果的告知書時有權(quán)控告征信機(jī)構(gòu)。

特點：在充分吸取他國經(jīng)驗并結(jié)合本國實際的基礎(chǔ)上，有所創(chuàng)新和發(fā)展，更加注重獲得信息主體書面授權(quán)。

三、征信業(yè)發(fā)達(dá)國家信用信息主體權(quán)益保護(hù)經(jīng)驗對我國的啟示

開展信息主體權(quán)益保護(hù)需要因地制宜、因勢利導(dǎo)，借鑒各國經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，可從法制建設(shè)、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行業(yè)建設(shè)、風(fēng)險控制與輿論導(dǎo)向五個方面入手，打造如圖5所示的立體式、全方位的信用信息主體權(quán)益保護(hù)框架。

（一）健全法律法規(guī)。在法律制度起草和制定方面，建議借鑒美國平衡保護(hù)立法模式，致力于尋求市場經(jīng)濟(jì)活動中信用信息價值的有效發(fā)揮與信息主體權(quán)益保護(hù)之間的適度平衡。同時，學(xué)習(xí)俄羅斯完備立法經(jīng)驗，考慮不同信息主體特點建立與之相適應(yīng)的法律法規(guī)體系。一是出臺《信用信息保護(hù)法》。作為信用信息保護(hù)的基本法，應(yīng)明確信用信息的法律性質(zhì)、立法宗旨、基本原則；信息主體對自身信息享有的權(quán)利、信息使用方義務(wù)；侵犯信息主體權(quán)利采取的處罰、應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，信息主體救濟(jì)等重要問題。二是制定相關(guān)的行政法規(guī)，以完善征信業(yè)新領(lǐng)域法律制度缺陷。如根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)金融背景下征信市場的發(fā)展和變化，適時修訂和完善現(xiàn)有行政法規(guī)，對新型征信業(yè)務(wù)模式進(jìn)行規(guī)范管理。三是制定完善《征信業(yè)務(wù)操作與風(fēng)險控制指南》。進(jìn)一步規(guī)范征信業(yè)務(wù)操作，全面總結(jié)、梳理風(fēng)險范圍，完善風(fēng)險防控措施。四是逐步加強(qiáng)對企業(yè)信息主體權(quán)益保護(hù)，嚴(yán)格企業(yè)征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和退出。

（二）完善監(jiān)管體系。我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，建立類似美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會、英國信息專員署等專門監(jiān)管部門，建立違規(guī)處罰懲戒機(jī)制，明確違規(guī)機(jī)構(gòu)和個人的法律責(zé)任，制定科學(xué)合理的懲戒標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管，并接受信息主體的投訴，維護(hù)信息主體權(quán)益。現(xiàn)階段要充分發(fā)揮人民銀行監(jiān)督管理征信業(yè)的職能，加大對征信機(jī)構(gòu)信息采集、數(shù)據(jù)加工處理、信用產(chǎn)品使用、異議等方面的檢查力度，糾正征信機(jī)構(gòu)違規(guī)行為，督促其合規(guī)開展征信活動；積極引導(dǎo)征信機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身數(shù)據(jù)真實性驗證，并根據(jù)其掌握的信息主體信息范圍和特點，創(chuàng)新建立差別化信用評價產(chǎn)品，對信息主體信息主要涉及領(lǐng)域做出對應(yīng)評價，避免因不同征信機(jī)構(gòu)采集、掌握信息主體信息不同造成對信息主體不全面的評價。

（三）強(qiáng)化行業(yè)自律。除了來自外界的監(jiān)管與約束外，信用信息服務(wù)行業(yè)自身也應(yīng)主動加強(qiáng)對信息主體權(quán)益的保護(hù)力度。為此，我國應(yīng)充分吸取日本行業(yè)自律保護(hù)模式優(yōu)點，積極組織成立征信業(yè)協(xié)會，對征信行為進(jìn)行行業(yè)內(nèi)監(jiān)督，有效規(guī)避不公平競爭情況。制定行業(yè)規(guī)則、服務(wù)規(guī)范，完善機(jī)構(gòu)管理和第三方約束。由行業(yè)協(xié)會制定統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)則，重點體現(xiàn)信息主體權(quán)益保護(hù)的要求。同時，建立《征信業(yè)行業(yè)服務(wù)規(guī)范》，從征信機(jī)構(gòu)角度對使用信息主體信息的第三方承擔(dān)的義務(wù)和法律責(zé)任進(jìn)行明確，有效約束第三方信息使用者行為，將此作為提供信用信息服務(wù)的首要前提。

（四）注重風(fēng)險控制。充分借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，吸取各國信用信息權(quán)益保護(hù)先進(jìn)做法，學(xué)習(xí)歐盟過程控制保護(hù)模式及俄羅斯多元化保護(hù)模式經(jīng)驗，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)采集、加工、第三方使用的風(fēng)險控制，注重侵權(quán)司法救濟(jì)，有效保障信用信息主體權(quán)益。如：信息采集、使用方面實行明示同意、書面授權(quán)，侵權(quán)救濟(jì)方面采取舉證責(zé)任倒置的舉證方式。

（五）加強(qiáng)輿論監(jiān)督。構(gòu)建完善的社會信用環(huán)境和發(fā)達(dá)的信用信息服務(wù)體系，實現(xiàn)信息主體權(quán)益的有效保護(hù)，需要信用信息服務(wù)各參與方的思行統(tǒng)一，兩者缺一不可。輿論氛圍可以引起更多人的重視，監(jiān)督的作用往往會好于制度約束。應(yīng)充分借鑒日本發(fā)揮民間團(tuán)體力量做法，一方面，我國應(yīng)盡快建立宣傳教育評估機(jī)制，從宣傳教育內(nèi)容、覆蓋面、公眾滿意度等方面設(shè)立科學(xué)評估指標(biāo)，對宣傳教育進(jìn)行定期評估，為優(yōu)化、改進(jìn)工作提供決策依據(jù)，不斷提升宣傳教育實際效果；另一方面，應(yīng)暢通投訴、舉報渠道，不斷加強(qiáng)輿論監(jiān)督，有效發(fā)揮社會輿論的督導(dǎo)作用，全面做好信息主體權(quán)益保護(hù)工作。

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The Comparison of the International Experience of the Rights and Interests Protection of the Information Body and the Enlightenment

SHEN Xia 1 YANG Fuwei 2

（1 Urumqi Provincial Sub-branch PBC， Urumqi Xinjiang 830000

2 Bazhou Municipal Sub-branch PBC， Korla Xinjiang 841000）

Abstract：As the foundation of the development of the modern credit reporting industry， the construction of the rights and interests protection system of Chinas credit information is behind the process of the construction of the credit reporting system， which restricts the cultivation and development of the credit reporting industry and the credit economy. Some countries such as the United States， Japan， European Union and Russia whose credit reporting industry is rather developed have a relatively complete legal system and the successful experience on protecting the rights and interests of the credit information main body， so their experience has important reference and enlightenment for China to build and perfect the rights and interests protection mechanism of the credit information body.

Keywords： credit reporting； credit information； rights and interests protection； international comparison

責(zé)任編輯、校對：楊振峰