社區(qū)內的權力關系重構

趙麗娜

（江蘇科技大學 公共管理學院，江蘇 鎮(zhèn)江212003）

我國單位制解體后，社區(qū)承載了人的日常生活，直面人的需求，調節(jié)人的行動。作為生活展開的具體平臺，居民應當成為社區(qū)運行中的核心主體和權力擁有者，即社區(qū)中應當存在這樣的互動過程：“人們在社會結構的限制下，在一定的空間中行動；同時，人們可以創(chuàng)造和改變空間以表達自己的需求和欲望”［1］。且由于人在社區(qū)中的主體性和核心性，“合理的社區(qū)存在應是以獨立于‘國家’和‘市場’之外的一個‘公民社會’存在。而這個社會應是在不違背法制之下的一個自治空間”［2］。對此，我國于2002年的中共十六大上，明確提出“完善居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”［3］。這說明社區(qū)的良性運轉依賴于自治基礎上的內部權力在主體間的合理分配和平衡，這是將社區(qū)建設成為生活空間而非單純居住空間的必要條件，也是建立起有效關系網絡和形成居民歸屬感的必要條件。也就是說，這樣的一個空間，社區(qū)秩序的建構不僅僅是一個外部力量介入的結果［4］，以內部居民為中心展開的社區(qū)內不同行動者之間的互動及互動基礎上的權力關系的結成，對社區(qū)秩序建構而言更加重要。

然而，大量事實表明，目前社區(qū)運行還沒能夠以“自治”為基礎，這導致了社區(qū)成為獨立于其真實主體“人”之外的一個機構設置，而不是生活性的“空間實體”，其直接后果不僅僅是社區(qū)預設的服務功能無法實現、居民現實需求無法得到滿足，更使得我國新改革觀的推行受阻。我們看到，“新改革觀”尤其“把改善人民生活作為正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系的結合點”的提出，客觀要求社會治理要以人的生活為導向并進一步調整。而社區(qū)作為人生活的真實場域和政府的神經末梢，它的治理狀態(tài)直接反映也影響了社會治理的進程及方向。我國城市社區(qū)治理過程中的權力主體的外部性特征，使得居民主體缺位導致公民參與性差，并引發(fā)了社區(qū)內部關系網的脆弱性和某種程度上的敵對性，進而致使整合性缺失。于是，社區(qū)無法成為真正意義上的生活空間，更多地體現為“空殼“下的形式主義運轉，其社會性難以建立，其對社會整體發(fā)展的消極影響不言而喻。因此，在國家對于社會治理的空前重視以及構筑宏觀治理體系的背景下，社區(qū)治理成為一個時興而現實的議題［5］?；诖耍梢哉f研究如何重新建構社區(qū)內的權力關系具有重要意義。本文正是在此背景下展開。

一、社會轉型提出居民占據社區(qū)權力主體地位的客觀要求

在社會轉型過程中，經濟的轉型和政府角色的轉型共同規(guī)約了城市社區(qū)運行的新條件是居民的參與及自治熱情。應當說，城市社區(qū)運行中社區(qū)居民公共事務參與的迫切性是我國社會轉型的結果。

經濟體制的轉型導致社區(qū)角色轉變，進而提出了居民參與社區(qū)事務的現實需求。曾經在相當長的一段時間內，社區(qū)僅僅作為“居住空間”而存在，人們生活中繁雜的需求由“單位”予以解決，此時社區(qū)是一種地域性的空間概念。但是，隨著經濟的轉型，“強單位”關系逐漸解體，政治認知上大量的“單位”人向“社區(qū)”人轉化，原來由單位承擔的責任逐漸轉移到社區(qū)。人們現實生活中的各種需求直接面向了城市社區(qū)，于是，社區(qū)不再局限于單純的“居住空間”，而成為了“生活空間”。這種生活空間“超越了單純的地理界定……而變成了一種蘊含精神性的存在”［6］?！拔覀冊诳臻g中居住、描繪自我、消磨生活和時間、創(chuàng)造歷史。這個空間是多樣繁雜的［7］”。因此，伴隨經濟結構調整城市居民生活的社區(qū)化直接提出了其參與到社區(qū)事務中的現實要求。為了獲取更好的生活滿足，他們不僅需要表達自身的需求，而且要求能夠監(jiān)督與制約社區(qū)內其他權力集團的運行［8］。

政府職能轉變直接呈現了社區(qū)居民在社區(qū)運轉中的主體權力地位。2004年，提出“努力建設服務型政府”。此后，“服務型政府”的建設廣泛鋪展開來。2008年3月，在第十一屆全國人民代表大會上的政府工作報告中再次強調：“健全政府職責體系，全面正確履行政府職能，努力建設服務型政府。”隨著“服務型政府”建設的展開，政府由原來的管理者轉向服務者，這意味著政府的功能由以往大包大攬轉向公共產品的供給及社會引導和協(xié)調上。在社區(qū)層面，政府的職責應當定位于公共產品及服務的供給及內部關系的協(xié)調、整合。而服務顯然因需求而存在。對于社區(qū)而言，作為居民與政府聯系的中間紐帶，其面向群眾的服務與居民真實需求的契合程度直接表征了服務型政府的建設水平與階段。這就要求轉變傳統(tǒng)的“社區(qū)強勢行政管理與社區(qū)參與的低迷狀態(tài)”［9］53－57，激勵居民參與到與政府的協(xié)商、互動中，并成為社區(qū)治理中的重要主體。也正是在這個意義上，居民對社區(qū)工作的評價被用作衡量社區(qū)治理效應［10］。

二、社區(qū)現實運行中的權力主體單一性及其后果

在社區(qū)運行中的惡性循環(huán)模式，導致居民難以介入社區(qū)運行中。管理權的外部性導致居民主體的參與性缺位。雖然早在1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》就已規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織［11］”。這導致社區(qū)事物決策權來自社區(qū)外部的行政部門而非內部的民主決議。直接的結果是社區(qū)工作人員的向上負責。在社區(qū)管理與運轉的實踐過程中，社區(qū)工作人員的主要任務沒能真正落實到為滿足內部居民的生活需求而提供各項服務與幫助上，他們絕大部分的工作任務是完成上級指派性行政工作。這些工作往往是上級政府為了進行各項行政統(tǒng)計或事物性責任而分派的，與社區(qū)居民的現實需求關系并不密切。大量的工作時間用來作為上級政府部門的“腿”去行動，導致“社區(qū)居委會承擔條條塊塊的行政負擔逐年加重，城市基層社區(qū)已被同化為一個‘行政社會’，無暇顧及自治事務以及向居民提供公共服務和管理”［12］。

上級政府在決定社區(qū)具體工作時，基本思維模式是自上而下的，即社區(qū)工作人員的一切職責是由上而下下達的，社區(qū)向居民主體提供的服務事項均由決策部門內部討論決定，這就導致居民在社區(qū)工作中被邊緣化。由于缺乏暢通、有效的自下而上的意愿表達途徑，作為真正的服務對象，社區(qū)居民不僅沒能夠成為社區(qū)工作的受益主體，而且也無法有效參與到社區(qū)決策過程中。甚至可以說，在事物決定過程中，居民的權利處于被排斥狀態(tài)。這種單向運行模式直接的結果是沒有將居民納入決策體系內部，使得居民對社區(qū)而言由應然的主體變成了實然狀態(tài)中的“他者”。也正是由于“我們的基層政府不是真正的服務型政府，仍然缺乏社區(qū)居民正常表達利益需求的渠道、途徑及解決機制，給社區(qū)的和諧穩(wěn)定帶來極大的威脅”［9］53－57。

大包大攬的政府職責定位實際將政府禁錮在了一個無法脫身的牢籠中。政府不停地疲于應付各種微觀層面工作而難以將自己解放出來進行宏觀調控與指導。缺少了解居民需求的實踐工作而造成的單向思維，加之長期的大政府運行模式，導致在社區(qū)層面政府無法客觀而正確地衡量自身職能，也缺少推進社區(qū)內部權力合理分配的基礎認知，從而也切斷了居民參與的熱情和市場進入的可能性。因此，社區(qū)的服務供應與居民需求幾乎無法契合。2010年對哈爾濱市P區(qū)的社區(qū)工作進行調查的結果也證實了社區(qū)服務供需錯位的真實狀況。

從需求情況來看，針對社區(qū)居民的問卷調查結果中，對“您認為下面所列事項中，實用性最強的服務事項是什么？”這一問題的回答結果如表1所示：

表1 社區(qū)居民認為實用性最強的服務事項

從表1可以看出，目前社區(qū)居民認為各種事項的咨詢服務實用性是最強的。這個調查結果再一次證實了上面老年人服務在社區(qū)居民需求中的強烈性。

從供應情況來看，2458份有效社區(qū)工作人員工作日志整理結果如圖1所示：

圖1 社區(qū)工作人員工作事項頻率統(tǒng)計

從圖1可以看出，社區(qū)提供的服務中發(fā)生頻率最高的是“其他”服務事項（發(fā)生頻率332次），這其中針對居民服務的事項68項（包括了送對聯、走訪上訪戶、對居民進行慰問等），剩余的所有其他服務事項（263項）都是上級指派性的工作，包括開會、畫圖、整理好人好事、工作述職、登記動遷、維修電腦等等。在問卷設計中，考慮到有上級指派的工作，我們設立了“輔助調查”（即輔助上級部門或其他部門展開社區(qū)內的問卷發(fā)放，入戶調查等工作）這一選項。那么將“輔助調查”和“其他”項中從非居民需求的服務加重發(fā)現，在2468個事項中，非居民服務性工作的總量為328項。在事項分類中，計劃生育和社區(qū)黨建工作在某種程度上也是上級指派的，而社區(qū)黨建工作172項，人口與計劃生育工作134項。由此可以認為，社區(qū)工作中完成上級指派給你工作的內容約634項，占據了所有服務事項四分之一多。這說明社區(qū)工作人員很大的一部分時間被上級指派的工作占據。并且在圖1中可以看到，缺少居民們迫切需要的醫(yī)療服務。

目前社區(qū)的服務提供和居民對服務的需求之間的契合性并不好，社區(qū)的工作安排并沒能夠完全從社區(qū)居民的需求出發(fā)進行配置，這也說明社區(qū)服務與居民之間出現了鴻溝。

三、公民社會原則下的社區(qū)權力重構路徑

權利主體的單一性和政府的大包大攬導致社區(qū)運行中服務供應的無效性。而這，無論是對整體社會治理而言還是對服務型政府建設而言，都是一個阻礙因素。權力關系的重構是解決這些問題的有效途徑。我國有學者指出，要走出“行政社區(qū)”，構建“公民社會”［13］。倡導在建設自治社區(qū)、探尋民眾的社區(qū)事物參與實現方式時，“公民社會”應當成為首選原則。原因在于其對底層民眾的關懷、對人合理自主性的倡導、對自治社區(qū)獨立性的肯定而能夠形成支撐社區(qū)空間內在實體的豐盈。實現這一原則下的權力重構必須實現如下轉變：

（一）將權力的分配由“政府”一元主體轉向“政府——公民”二元主體

“公民社會的精髓之一在于鼓勵社會共同體成員參與公共政治生活，盡管每一個人在其中并不同等地參與”［14］。而這一權利分配格局的形成有賴于兩個方面：“一是國家對社會公共空間的讓渡和社會賦權；一是公眾對公共空間的爭取和公民精神的培養(yǎng)”［15］。就我國目前的社區(qū)運行狀況而言，國家權力的讓渡和向社會轉移是首要的。只有權力的讓渡才能夠為居民參與提供必要的空間，才能夠為居民參與創(chuàng)造可能性，進而才能夠刺激居民的參與欲望與參與主動性。因此，二者應當存在一個先后的關系，但是時間的間隔尚需進一步合理設計。

（二）將權力主體由外部轉往內部，實現由他治向自治的轉變

伴隨著“政府——公民”的二元權力主體確立，同時要進行權力內部性的轉化。一方面，在二元主體確立時，居民的參與性需要得到法律的保障和內部的一致認可。只有居民有效參與才能夠確保居民真實需求的表達和實現，才能夠實現社區(qū)空間的“自治”性，才能夠建立起“公民社會”原則下與政府相對應的獨立社會。另一方面，政府要轉變對社區(qū)居民的身份認知，將其由政府管轄的“他者”變成政府服務下的“我們”。只有能夠完成這樣身份外部性向內部性的轉化，才能夠真正確立政府的“服務意識”，從而確保在二元權力主體的運作過程中，找到最佳的目標結合點。

（三）將權力主體的結構關系由管理與被管理轉向協(xié)作

“在公民社會里，組織具有一定的自主性和自主性利益”［16］?！敖M織是：（1）懷有某種目的的人群；（2）群體中相互作用的人群；（3）運用知識和技能的人群；（4）有某種結構的活動整體，即在特定關系模式中一起工作的整體”［17］。以公民社會為價值原則的社區(qū)，權力主體中的每一方都可以稱為組織，包括：以公共利益為工作目標的政府組織；以群體生活利益為目標的居民組織。這些組織在不危害他人利益的前提下應當是具有自主性的，同時在權利體系中彼此間的關系應是合理自主范圍內的相互協(xié)調和監(jiān)督的，而非一方獨大的模式。政府權力一方獨大產生的社區(qū)運行問題已經鮮明體現，而居民群體一方權力獨大的問題可以想見：由于社區(qū)內的居民所想到的是本區(qū)域范圍內的群體利益，不具有更宏觀意義上的公共性和利他性，而且社區(qū)居民不具有公共產品供應的能力，因此當居民群體一方權力過大時直接的后果可能是不同社區(qū)間的沖突及內部“熵”的不斷增長。

總之，我國社會轉型的宏觀背景直接提出了社區(qū)權力結構體系中居民群體作為參與方介入社區(qū)管理和服務供給的工作安排中。但是現實的城市社區(qū)運行機制明顯滯后于社會的現實要求，由于當前我國城市社區(qū)管理中的一元權力主體現狀，導致了社區(qū)居民生活需求無法得到良性的滿足，也導致社區(qū)居民與政府間的關系產生錯位。為了推進社區(qū)的發(fā)展，必須進行權力的重構，而有價值的制導性原則是“公民社會”的原則，在這一原則的規(guī)約下，社區(qū)應當轉向“政府——公民”二元分配的權利結構，并且政府與居民間的關系需要由他者轉向我們。

可以說，社區(qū)是生成公民社會的微觀社會空間，而公民社會也是推進社區(qū)發(fā)展的指導性原則。在“公民社會”的制導下，社區(qū)能夠真正建設成為有歸屬感的“生活”空間。同時，社區(qū)權利關系重構還具有更寬層面的拓展意義，包括：政府解放，制度轉型實踐成功，為建設“福利性社會”提供更多的時間與財務支持。社會結構重新安排，使得金字塔型的政府向扁平型社會結構的轉變，人、政府、其他組織之間是平行互動的相互建構關系。人呈現真正的自我價值。人最高的價值需求是能夠感受到被尊重。當社區(qū)秩序重構后，由于參與性的提升，自我建議的回饋渠道暢通，人的被尊重感增加。這樣人作為核心的發(fā)展才有了實質性的體現。

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