財政分權(quán)背景下地方政府教育支出行為研究

雷萬鵬 錢 佳

(華中師范大學(xué) 教育學(xué)院、湖北省基礎(chǔ)教育研究中心， 湖北 武漢 430079)

財政分權(quán)背景下地方政府教育支出行為研究

雷萬鵬 錢 佳

(華中師范大學(xué) 教育學(xué)院、湖北省基礎(chǔ)教育研究中心， 湖北 武漢 430079)

通過對第一代和第二代財政分權(quán)理論的梳理，本文探討了財政分權(quán)改革與地方政府教育支出行為問題。研究認為，“財政分權(quán)、政治集權(quán)”的體制導(dǎo)致我國地方政府教育支出存在“重物輕教”、“重城輕鄉(xiāng)”、“重物輕師”等行為偏差，此種狀況對教育公平和資源配置效率均帶來不利影響。改革政府績效考核機制，完善教育轉(zhuǎn)移支付制度，建立民眾廣泛參與的機制，有助于增強地方政府對民眾需求的回應(yīng)性，規(guī)范政府教育支出行為，促進教育事業(yè)健康發(fā)展。

財政分權(quán); 地方政府; 利益偏好; 教育支出行為偏差

一、問題的提出

自二十世紀八十年代財政分權(quán)改革以來，我國省及省以下政府承擔了基礎(chǔ)教育發(fā)展的主要支出責任①。在義務(wù)教育實現(xiàn)由“人民教育人民辦”向“人民教育政府辦”的歷史性轉(zhuǎn)變后，不同區(qū)域政府教育支出行為與努力程度呈現(xiàn)出較大的差異，這種差異與財政分權(quán)制度改革有著直接關(guān)聯(lián)②。在“財政分權(quán)、政治集權(quán)”背景下，地區(qū)間教育支出的差異性在一定程度上反映出地方政府教育支出行為偏差性。比如，財政支出中生產(chǎn)性支出比重過高、財政轉(zhuǎn)移支付對地方政府財政支出產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”等現(xiàn)象。此外，中西部地區(qū)農(nóng)村教師收入陷入長期的“低水平陷阱”以及由此導(dǎo)致的教師上訪、罷課等群體性事件，均折射出政府教育支出行為之偏差。

在政府教育支出偏好上，當前普遍存在重物輕人，重生輕師的問題。各級政府對于校舍、設(shè)施設(shè)備等物質(zhì)性投入的熱情遠遠大于對“人”投入的熱情；在“人”的投入中，政府主要關(guān)注減輕家庭和學(xué)生負擔，對教育中最活躍的勞動力——教師，長期以來缺乏真正的關(guān)注。我們一直用道德感召和職業(yè)標準要求教師勇于奉獻，卻在物質(zhì)條件保障上沒有為教師，尤其是農(nóng)村中小學(xué)教師提供有尊嚴的收入。這些問題的引發(fā)機制很復(fù)雜，但政府角色錯位、央地關(guān)系博弈及財政分權(quán)改革與此有直接關(guān)聯(lián)。在2012年我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例達到4%的目標實現(xiàn)后，構(gòu)建財政性教育經(jīng)費持續(xù)增長機制固然重要，但更重要的問題是關(guān)注教育經(jīng)費合理配置問題，以推動教育改革和發(fā)展目標的順利實現(xiàn)。在此意義上，探討財政分權(quán)背景下地方政府教育支出行為具有重要意義。

學(xué)術(shù)界有關(guān)財政分權(quán)與地方政府教育支出的研究大致有兩種路向。一是從財政分權(quán)與政治集權(quán)的角度論證了地方政府存在“生產(chǎn)性偏好”而忽視教育支出，此類研究僅討論了教育與非教育支出的差異性，未能探討教育系統(tǒng)內(nèi)部教育資源配置的結(jié)構(gòu)性差異；另一類研究從教育系統(tǒng)內(nèi)部探討地方政府教育支出行為，但這類研究忽略了地方政府的利益偏好與行為模式。本研究試圖結(jié)合上述兩種研究視角，從理論與實踐層面對財政分權(quán)背景下地方政府教育支出行為進行探討。

二、財政分權(quán)與地方政府行為的理論審視

半個多世紀以來，財政分權(quán)一直是政治經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)研究的重點議題，學(xué)者們從地方政府行為、公共物品供給和經(jīng)濟增長等視角對此進行了大量的研究。一般認為，財政分權(quán)理論興起的標志是Tiebout③對地方政府支出理論的研究，此后經(jīng)由其他學(xué)者的修正與完善，圍繞多層級政府體制下地方政府公共物品供給與財政職能劃分問題，形成了較完整的第一代財政分權(quán)理論。該理論認為，相對于中央政府，地方政府在轄區(qū)居民公共物品偏好上具有信息優(yōu)勢，因此有必要賦予地方政府獨立稅權(quán)，并在中央與地方政府間就公共物品供給確立一定分工原則。在地方政府行為方面，由于“用手投票”的選舉機制和“用腳投票”的人口流動機制的存在，地方政府間會為爭取政治支持而圍繞公共物品供給展開競爭，而競爭將提高社會公共物品的供給效率與水平，這種機制被稱為“蒂布特機制”(Tiebout Mechanism)或“蒂布特模型”(Tiebout Model)。

財政分權(quán)推動地方政府改善公共物品供給的邏輯推演，是建立在“仁慈政府”假設(shè)之上的。該假設(shè)認為政府的功能是維護民眾權(quán)利，為民眾謀求福祉。由于該理論假設(shè)與現(xiàn)實情形有著一定差距，學(xué)者們在吸收委托代理與公共選擇理論基礎(chǔ)上形成了第二代財政分權(quán)理論。錢穎一和Weingast將政府內(nèi)部運行機制與官員激勵引入財政分權(quán)理論，提出了“市場維持型聯(lián)邦主義”(Market-Preserving Federalism)，正式構(gòu)建了第二代財政分權(quán)理論④。該理論強調(diào)政府行為與官員激勵的重要性，超越了單純的作為經(jīng)濟問題的財政分權(quán)理論，實現(xiàn)了“財”與“政”的結(jié)合。在“市場維持型聯(lián)邦主義”理論框架下，財政分權(quán)提高了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，財政支出偏好有利于經(jīng)濟增長而非民生相關(guān)的公共物品。

第二代財政分權(quán)理論還強調(diào)官員參與政治的“自利”行為，認為在中國體制下官員晉升激勵源于上級政府對下級官員的考核目標而非居民偏好。沿著第二代財政分權(quán)理論中官員激勵的思路，Blanchard和Shleifer研究認為，地方官員之所以有著強烈發(fā)展經(jīng)濟的激勵，是由于中央政府利用人事權(quán)激勵地方官員，即地方官員偏好來源于中央政府偏好⑤。周黎安運用一個“錦標賽”(Tournaments)博弈模型分析了官員間的激勵與合作行為模式。政治晉升激勵下，官員關(guān)心的核心問題是自己與競爭者的相對排名，因此官員不僅有激勵去做有利于本地經(jīng)濟發(fā)展的事，也有激勵去做不利于其他競爭對手的事⑥。另外，針對地方政府和官員激勵，林毅夫等學(xué)者指出，在中國現(xiàn)有制度框架下，擴大地方民主是增加地方政府“問責性”(Accountability)的一個有效途徑⑦。

大部分關(guān)于我國地方政府財政支出行為的實證研究得出了與“蒂布特機制”相反的結(jié)論。即我國財政分權(quán)并未促進地方政府對包括基礎(chǔ)教育在內(nèi)的地方公共服務(wù)需求的有效回應(yīng)。其原因在于：第一，由于戶籍制度的存在與選舉制度的差異，“用手投票”和“用腳投票”的制度基礎(chǔ)不存在，導(dǎo)致了“蒂布特機制”難以發(fā)揮作用⑧；第二，財政分權(quán)下地方政府形成了各自的利益主體，其主要關(guān)注經(jīng)濟增長與財政收入，基礎(chǔ)教育發(fā)展由于對短期內(nèi)經(jīng)濟增長作用不大而被忽視⑨；第三，政治集權(quán)導(dǎo)致地方官員更關(guān)注與自身晉升相關(guān)的考核指標，例如GDP增長等，而教育發(fā)展與官員晉升關(guān)系不大，所以基礎(chǔ)教育財政投入激勵不足⑩。

現(xiàn)有研究揭示了在“財政分權(quán)、政治集權(quán)”的體制下，地方財政支出中存在較強的生產(chǎn)性支出偏好，由此導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展較快而教育、醫(yī)療、環(huán)保等民生支出受到抑制。但是，這些研究僅停留在公共財政層面討論地方政府對生產(chǎn)性與民生性支出的偏好問題，未深入教育財政領(lǐng)域進行分析。從財政分權(quán)與地方教育支出行為看，以下三個方面的問題必須予以關(guān)注：首先，基礎(chǔ)教育支出責任雖然主要由地方政府承擔，但我國地方政府包括了省、市、縣(區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同層級政府有著不同的行為模式，省及省以下政府在教育發(fā)展中的權(quán)責劃分及其相互博弈也有待深入探討；其次，現(xiàn)有研究對教育財政轉(zhuǎn)移支付中“擠出效應(yīng)”問題的分析，缺乏對地方政府行為及其面臨約束條件的深度分析；最后，城鎮(zhèn)化發(fā)展、人口流動引發(fā)的農(nóng)民工隨遷子女的教育財政問題挑戰(zhàn)了屬地化的教育管理體制和財政體制，探討流入地與流出地政府教育財政責任亦是分析地方政府行為的重要內(nèi)容?；谝陨峡紤]，本文從財政分權(quán)視角剖析地方政府教育支出行為及偏差問題，希望對我國基礎(chǔ)教育財政體制改革有所幫助。

三、財政分權(quán)改革與地方政府行為分析

改革開放初期，高度集中的財政體制嚴重制約了地方政府的積極性。為改變這一局面，中央政府適時推動了財政分權(quán)改革，這項改革主要經(jīng)歷了“財政包干制”(1980-1993年)和“分稅制”(1994年至今)兩個階段。在此過程中，央地財政關(guān)系變化、地方政府利益主體形成及政府激勵等因素對地方政府行為產(chǎn)生了深刻影響。

(一)“財政包干制”與地方政府行為

1980年試點的“財政包干制”的基本思路是中央對省級政府財政收支進行包干，地方收入增量可按一定比例留下，地方收入減少則不予補助或減少補助?！柏斦芍啤笔堑湫偷姆謾?quán)化改革，它比較清晰地劃分了中央與地方的收支范圍與利益邊界，在將更多財權(quán)與財力下放給地方政府的同時也將部分事權(quán)劃給了地方。

(二)“分稅制”與地方政府行為

1994年“分稅制”改革是在“兩個比重”下降，中央財政出現(xiàn)困難的情況下實施的。分稅制改革重新改變了中央與地方的財政關(guān)系，是一次全新的財政改革，其對地方政府行為產(chǎn)生了重大影響。

從稅制角度看，第一，中央和地方對企業(yè)稅收的劃分不再考慮企業(yè)隸屬關(guān)系，而是將所有地方企業(yè)的稅收以增值稅的形式進行分享(中央75%、地方25%)。增值稅導(dǎo)致了地方政府興辦企業(yè)收益減少，其積極性遭到打擊。第二，營業(yè)稅作為地方稅收的重要構(gòu)成，其主要來源是第三產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)，這導(dǎo)致地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)格外青睞。第三，“國有土地有償使用收入”被列為地方政府固定收入，在20世紀末土地與房地產(chǎn)市場改革后，地方政府對于土地、房產(chǎn)開發(fā)的熱情進一步高漲，逐步形成了地方政府的“土地財政”依賴。

從中央地方收支劃分角度看，1994年以后中央政府財政收入占比達到了50%以上，但包括基礎(chǔ)教育支出在內(nèi)的大部分事權(quán)仍由地方政府承擔，形成了“收入集權(quán)、支出分權(quán)”的局面。這一方面強化了地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴，另一方面迫使地方政府通過各種方式增加預(yù)算外收入。在財權(quán)弱化與事權(quán)下移的雙重作用下，縣鄉(xiāng)財政困難重重，為轉(zhuǎn)嫁財政壓力縣鄉(xiāng)政府不得不向農(nóng)民征收稅費，因稅負過重導(dǎo)致農(nóng)民怨聲載道，直接誘發(fā)了農(nóng)村稅費改革。

從轉(zhuǎn)移支付看，分稅制改革后中央增強了財政再分配的能力，地方政府特別是中西部地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付依賴性不斷提高。由于中央政府轉(zhuǎn)移支付中專項資金占比較高，在信息不對稱的情況下，專項轉(zhuǎn)移支付具有一定的人為性和隨意性，上述制度安排引發(fā)了地方政府為爭取項目資金“跑部錢進”以及“等政策、要資金”等行為模式。

以上分析表明，盡管地方政府的行為表現(xiàn)存在差異，但追求地區(qū)經(jīng)濟增長與財政收入增加仍然是不同時期其不變的行為模式。分稅制前地方政府主要參與地方企業(yè)發(fā)展，與中央討價還價；分稅制后地方政府主要采取投資基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展房地產(chǎn)、開辟新的預(yù)算外收入、“跑部錢進”等方式拓展地方財政資金。從歷史視角透視財政分權(quán)與地方政府行為，進一步驗證了第二代財政分權(quán)理論中有關(guān)政府自利性的假設(shè)?！敖?jīng)濟增長”與“財政增收”是地方政府目標函數(shù)中的重要變量，而央地關(guān)系和地方利益是理解財政分權(quán)對地方政府行為影響的核心要素：當中央政策符合其利益時，地方政府顯現(xiàn)出極大的熱情；當二者利益沖突時，地方或“另辟蹊徑”或“轉(zhuǎn)嫁成本”，采用機會主義策略靈活應(yīng)對。只有理解地方政府行為方能深刻理解政府教育支出行為。

四、地方政府教育支出行為分析

在“財政分權(quán)、政治集權(quán)”背景下，由于地方政府偏好經(jīng)濟增長目標，教育發(fā)展易被忽視。在“地方政府負責，以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制下，地方政府的支出偏好勢必影響其教育財政支出行為?，F(xiàn)實中普遍存在的“重物輕教”、“重城輕鄉(xiāng)”、“重物輕師”、“上進下退”、“地方保護”等現(xiàn)象，充分暴露出地方政府教育支出行為偏好。

(一)重物輕教偏好

我國地方政府財政支出中存在較強烈的重物輕教偏好，即財政決策偏向生產(chǎn)性支出，地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性相關(guān)的公共物品有較強偏好，相對忽視教育等公共服務(wù)。

縣級政府是基礎(chǔ)教育支出的主體，教育支出往往占據(jù)縣級政府支出的較大份額。本文所指的“重物輕教偏好”并不意味著生產(chǎn)性支出比例高于教育支出比例，而是指在財政增量中政府投資于教育的份額較少。表1計算了全國縣級財政支出的平均值。

表1 縣級各項財政支出占當年財政支出比 單位：%

資料來源：根據(jù)《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》(2001-2007)計算所得。

(二)重城輕鄉(xiāng)偏好

財政分權(quán)改革后中央將基礎(chǔ)教育發(fā)展的事權(quán)下放給了地方，但對城鄉(xiāng)教育發(fā)展支出責任主體采取區(qū)別對待政策。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“義務(wù)教育的要求和內(nèi)容應(yīng)該因地制宜，有所不同”。在隨后頒布的《義務(wù)教育法實施細則》第五條規(guī)定：“實施義務(wù)教育，城市以市或者市轄區(qū)為單位進行組織；農(nóng)村以縣為單位進行組織，并落實到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))?！钡谌畻l規(guī)定：“實施義務(wù)教育的學(xué)校新建、擴建、改建所需要的資金，在城鎮(zhèn)由當?shù)厝嗣裾腥牖窘ㄔO(shè)投資計劃，或通過其他渠道籌措；在農(nóng)村由鄉(xiāng)、村負責籌措，縣級人民政府對有困難的鄉(xiāng)、村可酌情予以補助?！?/p>

按照上述規(guī)定，城市與農(nóng)村義務(wù)教育支出的政府層級是不一樣的，城市是市、縣(區(qū))，而農(nóng)村則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村。由于城鄉(xiāng)財力差距較大，上述制度顯露出強烈的城市教育偏好。1994年分稅制改革后，我國城鄉(xiāng)差距進一步擴大，許多中西部地區(qū)農(nóng)村教育陷入困境，地方政府亂收費、亂攤派催生了“稅費改革”和“以縣為主”的教育管理體制改革。2001年“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制及2006年“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制”的先后實施，雖然有助于教育財政支出層級提高，但城鄉(xiāng)生均支出差距擴大趨勢仍未根本改變(見圖1)。

圖1 全國城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費差異變化趨勢(1995-2012年) 資料來源：《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》(1996-2013年)

此外，雖然國家近年來大力推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，但類似“窗口學(xué)?！?、“重點學(xué)?！钡冉逃児こ?、形象工程建設(shè)仍然是禁而不止，這類學(xué)校絕大部分集中在城區(qū)和縣城。在預(yù)算外教育投入方面，筆者在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費存在城市偏好外，地方財政預(yù)算外收入和政府基金收入，比如土地出讓金中用于教育的部分也大部分流向了城市，這進一步加劇了教育城鄉(xiāng)投資差距。

(三)重物輕師偏好

上文中“重物輕教偏好”是指公共財政中地方政府偏好生產(chǎn)性支出而忽視教育投入，而“重物輕師偏好”是指在教育支出中，地方政府偏好教育基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)資本投入而忽視教師等人力資本投入，尤其是忽視農(nóng)村教師收入和福利待遇。

(四)上進下退偏好

“上進下退”是指在財政轉(zhuǎn)移支付中的“擠出效應(yīng)”。擠出效應(yīng)原本是宏觀經(jīng)濟學(xué)概念，是指政府支出增加引起的私人投資或消費減少的現(xiàn)象。地方政府教育支出“擠出效應(yīng)”，是指來自上級教育財政轉(zhuǎn)移支付增加時，地方政府傾向于減少本級政府教育投入努力程度，“擠出”了地方原本用于教育的經(jīng)費，最終造成教育經(jīng)費較少的情況。

從理論上看，中央教育專項轉(zhuǎn)移支付能較好地貫徹中央意志，也能調(diào)動地方政府參與積極性。但在中國地區(qū)差距巨大的背景下，專項資金指向的固定性并不能反映各地的實際需求。此外，由于我國教育財政來源并沒有固定稅基，當?shù)胤秸玫浇逃D(zhuǎn)移支付時，其往往傾向于將原用于教育的資金“平調(diào)”和“挪用”。教育專項資金往往要求地方配套，這對地方政府行為也產(chǎn)生了一定影響。財政困難的縣市傾向于采用“虛假配套”方式套取中央轉(zhuǎn)移支付；另一方面，許多縣市在“吃飯財政”的壓力下，地方政府為了“保運轉(zhuǎn)”將教育專項經(jīng)費轉(zhuǎn)為人員經(jīng)費的現(xiàn)象也較為普遍。地方政府教育支出中“上進下退”的擠出行為與中央政府教育轉(zhuǎn)移支付制度有密切關(guān)聯(lián)，客觀地看，“擠出”行為有一些是刻意為之，而有一些則是不得已而為之。因此，外在的制度設(shè)計和約束對地方政府教育支出行為有重要影響。

(五)地方保護偏好

與此相關(guān)，部分流出地政府在生源減少的情況下，為了獲取更多的中央財政補助也存在吃空餉和冒領(lǐng)公用經(jīng)費的行為。從客觀上看，流入與流出地政府的行為模式導(dǎo)致了教育支出責任的“雙向推諉”現(xiàn)象。此外，各地普遍存在的“中職招生亂象”是地方保護主義又一個例證。由于中央財政對中職學(xué)生給予教育補貼，地方政府和學(xué)校采用各種方式拉生源以獲得上級補助。比如，有的地方政府不允許本地學(xué)生報考其他地區(qū)學(xué)校，有的學(xué)校則采用“有償招生”等手段展開不正當生源競爭。這些教育領(lǐng)域的地方保護主義行為背后都受到了地方利益的強烈驅(qū)使，最終對教育公平產(chǎn)生了不利影響，也妨礙了教育資源配置效率的提升。

五、地方政府教育支出行為的解釋

地方政府利益偏好是理解地方政府教育支出行為的關(guān)鍵。忽略地方政府行為分析，難以深刻理解政府教育支出行為偏差及其影響機制。財政支出行為本質(zhì)上是一個政治過程，是各方力量博弈的結(jié)果。在我國現(xiàn)行體制下，地方政府教育支出行為除了受自有財力制約外，所面臨的約束力量(博弈對象)主要有中央政府、轄區(qū)居民和其他地方政府。圖2勾勒出地方政府教育支出行為的產(chǎn)生機制。從中可以看出，地方政府受制于中央政府的強約束(比如：考核評價、人事安排和財政制度等)，也受制于轄區(qū)民眾的約束，但在投票機制和流動機制不完善背景下，此種約束是一種弱約束。本文以地方政府利益分析為基礎(chǔ)，重點從中央控制以及居民意愿表達等視角對地方教育支出行為進行解釋。

圖2 財政分權(quán)背景下地方政府教育支出行為機制

(一)中央政府對地方政府的強約束

1.GDP至上的考核評價機制

過去三十多年從中央到地方都是以經(jīng)濟的高速增長為首要目標。經(jīng)濟增長既符合中央利益也符合地方政府利益，這導(dǎo)致了地方政府為改善投資環(huán)境、促進經(jīng)濟增長，將大量財政資金投向基建。因此，考核評價中的GDP導(dǎo)向是導(dǎo)致地方政府財政支出行為中“重物輕教偏好”的重要原因。

2.高度集權(quán)的官員任免制度

3.專項轉(zhuǎn)移支付制度之偏差

分稅制改革后地方政府財權(quán)式微，形成了“收入集權(quán)、事權(quán)下放”的格局，轉(zhuǎn)移支付成了中央對地方控制的重要手段。相對于一般性轉(zhuǎn)移支付而言，中央政府更加傾向于采用專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府予以補貼。

首先，中央教育轉(zhuǎn)移支付大多要求地方政府提供配套資金，并對經(jīng)費使用范圍進行嚴格規(guī)定。由于中央相對于地方在區(qū)域教育發(fā)展方面存在信息劣勢，專項教育資金可能并不符合地方實際需求，由此導(dǎo)致地方政府會傾向于將教育經(jīng)費挪作他用。另外，在地方政府教育支出動力不足的情況下，教育轉(zhuǎn)移支付的增加會導(dǎo)致地方縮減原用于教育的支出，產(chǎn)生“上進下退”的擠出效應(yīng)。

其次，從中央政府基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)看，“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制建立后，中央通過一系列專項資金加大了對中西部地區(qū)教育基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，但這些資金主要用于基建。例如，中央財政出資的“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“農(nóng)村小學(xué)危房改造工程”、“西部兩基攻堅計劃”以及“薄弱學(xué)校改造”等項目，均以學(xué)校硬件建設(shè)為目標，相對忽略了教師收入等“人”的問題。

(二)中央地方支出責任界限不清

我國中央與地方政府間教育支出責任劃分存在不清晰、不合理和不規(guī)范問題。特別是在城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口流動背景下，義務(wù)教育的全國性公共物品的屬性相當不明晰，這種模糊性造成了中央與地方政府在支出責任上的交叉和重疊，導(dǎo)致了地方政府間的責任推諉。另外，由于中央與地方責任不明晰，一些本應(yīng)由中央政府承擔的教育支出責任交給了地方，而一些屬于地方管理的事項卻由中央政府包攬。中央政府的“越位”與“缺位”改變了地方政府的支出預(yù)期，影響了地方政府的教育支出行為。

(三)省及省以下政府財力與事權(quán)不對等

1994年的分稅制改革確立了中央與省的財政分配關(guān)系，但省級財權(quán)如何統(tǒng)籌省域內(nèi)教育還懸而未決。在“以縣為主”的教育管理體制下，縣級政府是基礎(chǔ)教育財政支出責任主體，省級以下的財政分權(quán)安排勢必對省、市、縣的教育財政支出行為產(chǎn)生重大影響。

(四)地方政府對民眾需求缺乏有效回應(yīng)

大量研究表明，導(dǎo)致我國政府對民眾需求回應(yīng)性較弱的根本原因在于我國相對集權(quán)的政治體制。此類觀點有一定的解釋力，本文將政治體制視為外生變量，主要從財政預(yù)算管理、民眾意愿表達等角度討論政府對民眾教育需求的回應(yīng)性問題。預(yù)算管理是提高公共部門效率和績效的關(guān)鍵。就政府預(yù)算與財政分權(quán)的關(guān)系而言，當預(yù)算運行良好時，能夠保證財政分權(quán)提高地方公共物品的供給效率；當預(yù)算機制出現(xiàn)問題時，財政分權(quán)不僅不利于公共物品的供給，反而會產(chǎn)生負面效應(yīng)。

從第二代財政分權(quán)對政府的基本假設(shè)出發(fā)，本文分析了地方政府教育財政支出行為偏好及其形成原因。中央政府通過績效考核、人事安排及轉(zhuǎn)移支付等形式對地方政府形成了強有力的控制，中央地方的博弈是地方政府教育支出偏好的重要影響因素。同時，民眾對地方政府教育支出缺乏強約束，也是教育支出行為偏差產(chǎn)生的重要誘因。此外，中央與地方、省與省以下政府財力事權(quán)不匹配也影響了地方政府教育支出行為。

六、扭轉(zhuǎn)地方政府教育支出行為偏差的政策建議

地方政府教育支出行為偏差既是由地方政府及官員自身的逐利行為所致，也是在中央政府“強約束”與轄區(qū)民眾“弱約束”下的一種“理性選擇”。要扭轉(zhuǎn)地方政府教育支出行為偏差，既要塑造第一代財政分權(quán)理論提出的“用手投票”和“用腳投票”機制，也要改變第二代財政分權(quán)理論強調(diào)的“政府及官員激勵”機制。第一代和第二代財政分權(quán)理論，對我們思考扭轉(zhuǎn)地方政府教育支出行為偏差的策略有重要幫助。

(一)重新構(gòu)建地方政府教育支出激勵機制

改革GDP導(dǎo)向的官員考核制度。應(yīng)加強對地方政府考核監(jiān)督，引導(dǎo)地方政府和官員從單純的經(jīng)濟競爭轉(zhuǎn)向公共服務(wù)供給競爭，防止地方政府因過度追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視教育投入。具體來說，第一，降低經(jīng)濟增長和財政增加在考核中的權(quán)重，代之以考核綠色GDP等指標，降低官員為晉升而熱衷于經(jīng)濟發(fā)展的激勵；增加基礎(chǔ)教育投入與發(fā)展為代表的地方公共服務(wù)的權(quán)重，以矯正地方政府行為中的“重物輕教偏好”。第二，要建立有效的教育財政支出問責制。一方面要加強對基礎(chǔ)教育支出增長的考核，對未達標地區(qū)進行問責；另一方面對地方教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行更有力的監(jiān)督和追責，糾正教育支出中的“重物輕人偏好”。

強化對省本級教育財政支出責任考核。在縣級教育支出占公共財政比例較高、增長能力有限的情況下，充分調(diào)動省級政府的積極性將有利于扭轉(zhuǎn)教育支出行為偏差。中央政府還應(yīng)加強省本級財政對基礎(chǔ)教育投入的考核，并采用“中央按比例補助”或“以獎代補”等多種形式，引導(dǎo)省級政府為教育提供更充足資金，尤其是重視農(nóng)村、邊遠、民族、貧困地區(qū)教育發(fā)展。

(二)完善教育轉(zhuǎn)移支付制度

擴大一般性轉(zhuǎn)移支付比重，減少專項轉(zhuǎn)移支付比重。中央和省級政府應(yīng)加大統(tǒng)籌力度，加強對財政薄弱縣(市、區(qū))的一般性轉(zhuǎn)移支付，改善落后地區(qū)財力；其次，要減少專項轉(zhuǎn)移支付占比，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，用以均衡地區(qū)間基本財力。逐步轉(zhuǎn)變專項轉(zhuǎn)移支付占比過高的局面，給予地方政府特別是縣級政府更多的財政自主性。

規(guī)范教育轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化教育轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。第一，中央與省在教育專項轉(zhuǎn)移支付中應(yīng)弱化甚至逐步取消下級政府配套要求，以緩解基層政府基礎(chǔ)教育支出壓力，減少“上進下退”和“跑部錢進”行為；第二，按照因素法測算區(qū)域間教育差距，并對缺口進行補助，對于應(yīng)納入專項轉(zhuǎn)移支付的項目進行整合和統(tǒng)整；第三，優(yōu)化上級政府教育轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，逐步將教育轉(zhuǎn)移支付重點從教育基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)移到提高教師收入和福利等方面來。

(三)建立財力與支出責任相匹配的教育財政制度

建立“中央統(tǒng)籌、以省為主”的農(nóng)村教師工資保障機制。當前我國基礎(chǔ)教育面臨的重大問題是農(nóng)村教師收入過低。據(jù)此，應(yīng)建立“中央統(tǒng)籌、以省為主”農(nóng)村教師工資保障機制，由中央和省級政府承擔欠發(fā)達地區(qū)教師，尤其是農(nóng)村教師的基本工資。以省為單位按照國家規(guī)定的編制、工資標準，將農(nóng)村教師工資以?？钚问桨磿r足額發(fā)放給教師。建議采用“新進教師工資由中央、省財政承擔，原有教師由縣承擔”的方式，或采用“教師收入增長部分由中央和省級政府承擔，原有部分由縣承擔”等漸進式方式，減少改革阻力。

強化中央和省級政府統(tǒng)籌能力，著力解決跨區(qū)域教育問題。義務(wù)教育是具有強外溢性的公共產(chǎn)品，要根據(jù)“外部性”與“激勵相容”原則，對于跨省農(nóng)民工隨遷子女教育等問題，中央應(yīng)承擔起主要責任；對于省域內(nèi)農(nóng)民工隨遷子女教育問題，中央和省級政府應(yīng)按照區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際共擔責任。

(四)建立政府教育支出與民眾意愿的有效對接機制

建立“個體化”的參與機制與“組織化”的決策協(xié)商機制，推動地方政府教育治理能力現(xiàn)代化，有助于糾正地方政府教育支出行為偏差，塑造“以手投票”機制。另外，加快戶籍制度改革也將有利于“用腳投票”機制形成，改善地方政府教育支出行為偏差。

改革教育決策模式，實行共享參與式?jīng)Q策。從“個體化”參與機制看，政府教育支出決策應(yīng)向社會和民眾放權(quán)，落實民眾參與權(quán)。一方面，通過制度創(chuàng)新，比如教師聽證會、第三方評價、決策質(zhì)詢、行政問責以及專業(yè)咨詢等方式，形成獨立于政府的第三方教育評價機制，增強地方政府對轄區(qū)居民教育需求的回應(yīng)性。另一方面，按照新《預(yù)算法》的要求，及時公開教育支出預(yù)決算信息，“細化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項目支出”，并引入轄區(qū)居民的教育滿意度評價，增進教育財政決策的民眾力量。

強化人大、政協(xié)對政府教育支出行為的約束。從“組織化”的協(xié)商機制看，人民代表大會制度、政治協(xié)商制度和來自司法體系的橫向問責機制，亦是規(guī)范地方政府教育支出行為的關(guān)鍵力量?！敖M織化”參與是促進人民表達訴求、擴大參與、保障權(quán)益、協(xié)調(diào)多元利益的重要機制。政府預(yù)算管理是民眾參與政府決策的重要方式，要通過完善地方教育財政的預(yù)算程序、管理體制來提高教育資源分配的科學(xué)化和規(guī)范化。應(yīng)強化人大、政協(xié)在預(yù)算編制、實施、審查中的作用，以橫向問責機制推動教育財政預(yù)算的透明化、法制化、民主化，加強其對教育財政的監(jiān)督作用。

在“財政分權(quán)，政治集權(quán)”背景下，要徹底矯正地方政府教育支出行為偏差決非一蹴而就。但以制度變革重塑地方政府的約束機制和決策模式，使之更適切于民眾需求，構(gòu)建起財政支出與民眾需求的有效對接機制和傳導(dǎo)機制，應(yīng)當是中國經(jīng)濟社會和教育發(fā)展的必然選擇。

注釋

①楊良松：《中國的財政分權(quán)與地方教育供給——省內(nèi)分權(quán)與財政自主性的視角》，《公共行政評論》2013年第2期。

②張晏等：《中國義務(wù)教育應(yīng)該如何分權(quán)？——從分級管理到省級統(tǒng)籌的經(jīng)濟學(xué)分析》，《財經(jīng)研究》2013年第1期。

③Tiebout, C. M. “A Pure Theory of Local Expenditures.”JournalofPoliticalEconomy, 64(1954)．

④Qian， Yingyi and Barry R. Weingast.“Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives.”JournalofEconomicPerspectives, 11(1997)．

⑤Blanchard, O. and Andrei S. “Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia.”IMFStaffPapers, 48,2001.

⑥周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復(fù)建設(shè)長期存在的原因》，《經(jīng)濟研究》2004年第6期。

⑦Lin, J Yifu， etc, “Rural Taxation and Local Government Reform in China’s Economic Transition: Original, Policy Responses and Remaining Challenges.” CCER, Peking University, Working Paper, No.E2007001,2007.

責任編輯 曾新

Studies on Local Government Education Expenditure Behavior under the Context of Fiscal Decentralization

Lei Wanpeng Qian Jia

(School of Education, Research Center of Basic Education, Central China Normal University, Wuhan 430079)

Based on the teasing of First and Second Generation Fiscal Federalism, this paper explores the fiscal decentralization revolution and the local government education expenditure behaviors in China. The research indicates that under the context of “fiscal decentralization and political centralization”, Chinese local governments have behavior preferences of “Infrastructure-Bias”, “Urban-Bias”, “Educational Infrastructure-Bias” etc， which are harmful for education equity and efficiency of education resource allocation. Reforming the mechanism of government evaluation, improving educational transfer institution and building common people-based restraining mechanism would reverse the behavior preference bias in education expenditure, enforcing the response of need of citizen and reconstructing the institution to improve education development in order．

fiscal decentralization; local government; interests preferences; education expenditure behavior bias

2014-12-01

教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”支持(NCET-11-0653)