從“地方公務(wù)委讓”到“地方合作治理”
——中國地方政府公共事務(wù)治理的邏輯演變

崔 晶

(中央財經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院、中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心， 北京 100081)

從“地方公務(wù)委讓”到“地方合作治理”
——中國地方政府公共事務(wù)治理的邏輯演變

崔 晶

(中央財經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院、中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心， 北京 100081)

本文試圖從明清以后的歷史脈絡(luò)中，重新審視中國地方政府公共事務(wù)治理的邏輯。清代西湖自主管理體制體現(xiàn)了行政指導(dǎo)下的地方自主治理和官、吏、紳合作治理的地方治理傳統(tǒng)；而當代杭州“社會復(fù)合主體”城市公共事務(wù)治理改革，也體現(xiàn)了地方治理傳統(tǒng)在當代的延續(xù)與演變。中國地方公共事務(wù)治理的內(nèi)在邏輯主要表現(xiàn)在兩個方面，即行政集權(quán)與社會分權(quán)、“亦步亦趨”與“惠及鄉(xiāng)里”。中國地方治理的歷史傳統(tǒng)與邏輯是中國走向未來地方政府與社會協(xié)同治理模式的起點，也是實現(xiàn)官民合作治理公共事務(wù)的基礎(chǔ)。

地方公共事務(wù)治理； 地方公務(wù)委讓； 合作治理

在中國實現(xiàn)市場轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，也隨之帶來了社會不信任、社會不公平，以及社會不穩(wěn)定等諸多問題。城鎮(zhèn)化進程中房屋拆遷帶來的官民沖突，“鄰避設(shè)施”建設(shè)引發(fā)的社會抗爭等問題不斷激發(fā)著我們對于地方政府治理行為的思考。新中國建立后，國家政權(quán)以強大的方式卷入到基層社會，但為什么中國社會并未呈現(xiàn)出預(yù)期的秩序整合？夾在高層政府與民眾之間的地方政府如何實現(xiàn)地方公共事務(wù)的有效治理？縱觀中國歷史的脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)，當代中國地方政府治理行為的背后有其固有的歷史邏輯，它正沿著其深長的歷史輪轍前行，在回望過去與吸納國外治理經(jīng)驗的過程中不斷尋找著方向和路徑。正如費正清等學(xué)者所言：“近代中國采用外來的經(jīng)驗，但更多的還是采用自身過去的經(jīng)驗。”①因此，重新審視中國歷史的“真實實踐”，②有益于我們對當下地方政府治理困境和挑戰(zhàn)的理解。本文試圖以清代西湖的自主管理體制和當代杭州“社會復(fù)合主體”城市公共事務(wù)治理改革為例，重新審視地方政府對于轄區(qū)公共事務(wù)治理的傳統(tǒng)以及這一傳統(tǒng)在當代的延續(xù)與演變，探討中國地方政府公共事務(wù)治理的內(nèi)在邏輯。

一、明清以來的“地方公務(wù)委讓”

明清時期是我國古代官僚政治制度的最高階段，它承接了中華帝國幾千年官僚政治的成果和經(jīng)驗，為我們找尋歷史的脈絡(luò)提供了很好的參照。明朝統(tǒng)治者推行了“里甲制”③作為縣以下的基層社會組織形式，主要負責(zé)征收地方田賦，維持地方治安，裁決地方爭端，培養(yǎng)道德和組織宗教，興辦和維持諸如灌溉和初級學(xué)堂等主要村社服務(wù)。然而，隨著“里甲制”弊端的凸顯，到了17世紀末至18世紀，“里甲制”逐步衰落，取而代之的是地方政府與地方士紳在公共管理方面的合作，即地方政府在管理轄區(qū)事務(wù)的過程中，往往通過把“地方公務(wù)”(如道路維修、公共救濟、教育、公共衛(wèi)生、水利事業(yè))“委讓”給地方的士紳及社會組織，來實現(xiàn)其官方系統(tǒng)無力提供的公共服務(wù)。④這種地方政府向地方士紳的“公務(wù)委讓”一直延續(xù)到民國時期。下面就以清代道光年間西湖的自主管理體制為例，來解讀這一時期的地方治理。

明清兩代以來，杭州西湖的浚治管理一直置于地方官員的行政責(zé)任之下。在都御史、巡撫、郡守等地方官的督導(dǎo)下，西湖的浚治管理主要依靠官方和公家的經(jīng)費來進行，這種方式被稱為“官支官辦”。但是到清嘉慶年間，由于國家財政的拮據(jù)和官僚機構(gòu)的松弛，清政府的權(quán)力在整體上出現(xiàn)無力化，這使得西湖的管理遇到了危機。為了解決這一困境，浙江巡撫帥承瀛在即將離任時，將四萬兩商捐銀⑤作為西湖的疏浚費用。⑥此后，圍繞著如何使用和運營這筆費用來實施西湖的浚治管理，地方官員和士紳、商人們展開了幾年的討論和博弈，最終促成了西湖自主管理體制的誕生。在當時浙江巡撫劉彬士的積極指導(dǎo)下，杭州于清道光八年確立了新的西湖管理體制。

西湖新體制的核心組織由杭州有勢力的士紳錢栻為首的十數(shù)名杭州籍士紳組成，并同鹽業(yè)四所(杭州、松江、嘉興、紹興)屬下的商業(yè)協(xié)會協(xié)商，以甲商的發(fā)商生息所得銀兩作為西湖浚湖的?？?。作為新體制的核心內(nèi)容，《歲修章程》第十二條于道光九年由杭州城紳公議通過。這次公議還把早已是杭州普濟堂⑦董事的王錫選為新體制的董事，并將魏彭年和錢廷薰選為副董事。董事的作用和任務(wù)是用每季的商業(yè)利息，按照“量入為出”的原則，統(tǒng)括性地經(jīng)營西湖的浚治事業(yè)。至此，長期以來一直作為地方行政一環(huán)、以“官支官辦”方式進行管理的西湖治理體制，就轉(zhuǎn)換成為以地方紳商團體為中心、通過“民捐民辦”方式進行的民間管理體制。⑧以前的“官支官辦”式行政管理下的工程，難免會存在責(zé)任缺位、形式主義、經(jīng)費來源不正等弊害，而新的民間自主管理體制則意在克服這些問題。當時的浙江巡撫劉彬士曾列舉了新體制的五項好處：財源可得確保、董事勝任化、本地人管理浚湖、事務(wù)管理公開透明等。⑨

雖然新體制基本上實行的是民間自主管理制度，但在這一過程中，為了浚治事業(yè)的順利進行，新體制的董事團也邀請了杭州府經(jīng)歷和錢塘縣縣丞擔任彈壓官，對于西湖的浚治管理給予行政上的支援和協(xié)助。當然這種行政上的干預(yù)只被要求在發(fā)生糾紛時才出面協(xié)助，平時則不可干預(yù)浚湖事業(yè)。此外，西湖自主管理體制的創(chuàng)立是為了實現(xiàn)財源可得確保、事務(wù)管理公開透明等目標，但是在這一過程中，胥吏(書吏)篡改工程經(jīng)費數(shù)據(jù)，進行不法勒索的事情時有發(fā)生。為了工程順利推進和增加管理的透明度，董事團一直在努力排除書吏等的介入和參與，避免發(fā)生勒索情況。⑩但事實上，書吏仍然在工程計劃和工程估價表上做手腳，這導(dǎo)致了工程費用的流失。

二、“地方公務(wù)委讓”在當代的延續(xù)與演變

三、中國地方公共事務(wù)治理的邏輯

從明清的“地方公務(wù)委讓”到當代的地方治理，我們可以看出，雖然當代的地方治理吸納了一些西方治理的經(jīng)驗，探索了在新中國體制下的治理模式和方法，但從當代地方政府公共事務(wù)的治理中仍然可以透視出其背后隱藏的穩(wěn)定的歷史邏輯。下面我們將嘗試用兩對關(guān)系來提煉和概括中國地方治理的邏輯。

(一)行政集權(quán)與社會分權(quán)

(二)“亦步亦趨”與“惠及鄉(xiāng)里”

而在現(xiàn)代社會，士紳或鄉(xiāng)紳這一群體已經(jīng)消失。但在地方政府治理中，地方政府與社會賢達人士合作治理的傳統(tǒng)卻仍然存續(xù)在某些地方政府的治理過程中。如前文所提到的杭州“社會復(fù)合主體”治理城市公共事務(wù)的案例，在復(fù)合治理中地方政府與企業(yè)、媒體、專家、民眾進行合作，涌現(xiàn)出了一些具有公共精神的“公共企業(yè)家”成為各類事業(yè)的帶頭人。雖然這一案例被很多學(xué)者視為地方政府吸納了國外的政府、市場、社會合作治理經(jīng)驗的創(chuàng)新案例，但本文認為這些地方治理的改革在很大程度上是承繼了我國自古以來的地方政府與士紳合作治理的傳統(tǒng)。因此，由官、吏、紳組成的復(fù)雜地方治理網(wǎng)絡(luò)使得地方政府既會“亦步亦趨”地貫徹執(zhí)行中央政府的決策，同時也會本著“惠及鄉(xiāng)里”的意愿承擔轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的治理職責(zé)。無論在過去還是現(xiàn)在，這種雙重身份使得地方政府在國家與社會之間進行著利益的取舍與平衡。

四、結(jié)論與建議

從中國歷史的視角來看，當代中國的地方政府治理行為一直沿著其穩(wěn)定的邏輯前行。從明清時期一直到民國，地方政府把轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)“委讓”給地方士紳和其他社會組織，從而實現(xiàn)官方無力提供的公共服務(wù)。雖然西湖的“自主管理體制”帶有地方自治的特性，但這種自主管理形式仍然逃離不開“官督商辦”的“行政業(yè)務(wù)的外圍性管理體制”的命運。在當代地方治理中，以杭州為代表的“社會復(fù)合主體”的城市治理仍然延續(xù)著中國地方治理的雙重特性：城市的自主治理和地方政府的“嵌入式”指導(dǎo)。

究其歷史邏輯，中國地方政府一直在行政集權(quán)與社會分權(quán)兩股相對力量的夾持和拉扯中進行公共事務(wù)的治理。行政的高度集權(quán)使得地方政府不斷加強對轄區(qū)內(nèi)基層社會的控制。同時，社會分權(quán)的趨勢也在影響著地方政府的治理行為。面對多種多樣的公共事務(wù)治理，地方政府不得不依靠士紳和民眾進行地方自治，但這種自治的努力從來也沒有離開過行政權(quán)力的滲透。

在行政集權(quán)與社會分權(quán)兩股相對力量的夾持下，地方政府表現(xiàn)出了“亦步亦趨”地貫徹上級指令和考慮地方社會需求的“惠及鄉(xiāng)里”的雙重角色。延續(xù)至今的地方官員短任期制和回避制度形成了“流動的官和固守的吏”的局面。作為“外地人”的官要充分地執(zhí)行上級的行政指令，作為“本地人”的吏有時則會更關(guān)心當?shù)氐墓彩聞?wù)治理。作為“地方精英”的士紳周璇于地方政府與民眾之間，有時代表地方官向民眾下達行政命令，有時代表民眾反映訴求向地方官施壓，并且主導(dǎo)地方公共福利事業(yè)。官、吏、紳的合作構(gòu)成了中國地方治理中“正式權(quán)力”與“非正式權(quán)力”交織的合作治理網(wǎng)絡(luò)。

注釋

①瑪麗·B.蘭金、費正清、安阿伯、費維愷：《導(dǎo)論：近代中國歷史的透視》，載費正清、費維愷主編《劍橋中華民國史：1912-1929年》(下卷)，北京：中國社會科學(xué)出版社，1994年，第3頁。

②何艷玲：《公共行政學(xué)研究是我們與這個時代肝膽相照的方式》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第5期。

③賀凱：《明代政府》，載崔瑞德、牟復(fù)禮主編《劍橋中國明代史：1368-1644年》(下卷)，北京：中國社會科學(xué)出版社，1994年，第80-81頁。

⑦普濟堂、善堂、善會是中國土生土長的社會自治組織。參見夫馬進：《中國善會善堂史研究》，伍躍、楊文信、張學(xué)鋒譯，北京：商務(wù)印書館，2005年，第18頁。

⑨⑩森田明：《清代水利與區(qū)域社會》，雷國山譯，濟南：山東畫報出版社，2008年，第45頁，第54頁。

責(zé)任編輯 王敬堯

On the Logic of Evolution of Local Public Affairs Governance in China

Cui Jing

(School of Government， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081)

This article tries to rethink the logic of local public affairs governance by studying the history from the Ming and Qing Dynasty. The system of public affairs governance in West Lake region in the Ming and Qing Dynasty embodies the local self-governance under the guidance of the administrative instruction and official-clerk-gentry collaborative governance tradition. In modern Hangzhou city， the governance reform of local public affairs， so called “social multi-agents’ joint governance” reveals the continuation and evolution of local governance tradition in China. Taking Hangzhou city for example， this article explores the two aspects of the internal logic of local governance in China: administrative centralization and social decentralization. The historical tradition and logic of local governance in China is the starting point of collaborative governance between local governments and society and the basis of collaborative governance between local officials and citizen．

local public affairs governance； local public affairs consignation； collaborative governance

2015-02-10

國家社會科學(xué)基金青年項目“基于包容性發(fā)展的我國都市圈地方政府整體性協(xié)作治理機制研究”(12CGL081);北京市社會科學(xué)基金一般項目“區(qū)域協(xié)同視角下的京津冀都市圈地方政府大氣污染協(xié)作治理研究”(14JGB079);中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究項目“中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進中的地方政府行為研究”(024050314002/004)