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    基于DEA方法的地方政府性債務(wù)支出效率研究

    2015-11-22 09:20:54金榮學(xué)胡智煜
    關(guān)鍵詞:債務(wù)規(guī)模效率

    金榮學(xué) 胡智煜

    (中南財經(jīng)政法大學(xué) 中國收入分配研究中心,湖北 武漢430073)

    一、引言

    近年來,在地方財政收支缺口不斷擴(kuò)大和地方政府性債務(wù)缺乏預(yù)算約束的現(xiàn)實背景下,我國地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹①。2013年12月30日國家審計署發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》公告顯示,截至2013年6月底,全國地方政府性債務(wù)余額17.89萬億元,其中包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為10.89萬億元,地方政府或有債務(wù)余額為7萬億元②。我國地方政府性債務(wù)規(guī)模大、償債率高、債務(wù)管理不規(guī)范、債務(wù)資金使用效率較低,并存在著較大的債務(wù)違約風(fēng)險,已成為社會關(guān)注的焦點。地方政府性債務(wù)作為經(jīng)濟(jì)增長的“雙刃劍”,在彌補(bǔ)公共項目資金缺口和實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控的同時,又影響著地方政府財政安全,甚至威脅到國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。地方政府性債務(wù)支出有別于一般財政支出,承擔(dān)著償本付息的責(zé)任。因此,科學(xué)地評價地方政府性債務(wù)支出的績效,優(yōu)化債務(wù)性支出投資結(jié)構(gòu),提高投資績效與防范債務(wù)違約風(fēng)險勢在必行。

    在地方政府性債務(wù)支出效率相關(guān)問題研究方面,黃芳娜認(rèn)為賦予地方政府發(fā)債權(quán)、進(jìn)行政府債務(wù)預(yù)算管理并建立債務(wù)信息公開制度是完善地方政府性債務(wù)管理的基礎(chǔ)③。袁潔、夏飛指出加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理需從審計入手,具體通過加強(qiáng)審計評價及審計監(jiān)督來強(qiáng)化債務(wù)管理④。余逸蕙從審計人員視角出發(fā),指出建立審計監(jiān)督長效機(jī)制及政府債務(wù)償還機(jī)制可大大提高地方政府債務(wù)管理水平⑤。薛軍、聞勇認(rèn)為中國地方政府可通過探索發(fā)行地方收益?zhèn)?、進(jìn)行債務(wù)管理立法等方式強(qiáng)化地方債務(wù)管理⑥。趙愛玲、李順鳳利用層次分析法構(gòu)建地方政府債務(wù)績效審計質(zhì)量控制評價指標(biāo)體系,以西部某省地方政府債務(wù)審計為例進(jìn)行實證研究,提出改善地方政府債務(wù)績效審計質(zhì)量控制對策⑦。王立勇等根據(jù)審計署的統(tǒng)計口徑,詳細(xì)測算了我國政府的全口徑債務(wù)規(guī)模,進(jìn)而估算我國最優(yōu)政府債務(wù)水平⑧。考燕鳴等基于投入產(chǎn)出理論,在構(gòu)建地方政府性債務(wù)績效評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上,運用主成分分析法對我國K省13個市的地方政府性債務(wù)使用績效進(jìn)行實證評價⑨。伊淑彪運用主成分分析法從債務(wù)評價指標(biāo)體系中挑選出幾個較為關(guān)鍵的主成分因子,指出債務(wù)余額等主成分因子對政府財力指數(shù)的影響較大⑩。金榮學(xué)以平衡計分卡為依據(jù),構(gòu)建了地方政府性債務(wù)績效評價指標(biāo)體系,并運用層次分析法進(jìn)行地方政府性債務(wù)績效評價?。洪源等提出運用三階段DEA模型測定湖南省地方政府性債務(wù)的使用效率,并得出債務(wù)管理水平及債務(wù)運行的外部環(huán)境影響著債務(wù)使用效率的提高,應(yīng)進(jìn)行績效考核以強(qiáng)化債務(wù)使用效率?。

    綜上,上述地方政府性債務(wù)績效評價側(cè)重于選取一些定性評價指標(biāo),評價方法也以主觀性較強(qiáng)的層次分析法為主,較少使用定量評價方法。因此,難以對地方政府性債務(wù)績效進(jìn)行客觀的定量分析。鑒于此,本文將采用定量方法評估我國地方政府性債務(wù)支出效率。由于地方政府性債務(wù)資金主要投向市政建設(shè)、交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、保障性住房供給等公益性項目,并且資金的最終償還來自公共財政資金,從本質(zhì)上來看,政府性債務(wù)資金屬于公共財政資金的范疇。因此,地方政府性債務(wù)支出效率評估可以借鑒財政支出的效率評估方法?,F(xiàn)有財政支出效率評估的主流方法為數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA),本文擬采用兩階段DEA—Tobit模型對地方政府性債務(wù)支出效率及其影響因素進(jìn)行實證研究,即運用DEA方法評估地方政府性債務(wù)的支出效率,通過Tobit回歸模型明確債務(wù)支出效率的經(jīng)濟(jì)、社會和政策影響因素,在此基礎(chǔ)上,分析支出效率的影響機(jī)制,提出提高地方政府性債務(wù)支出效率的政策建議。

    二、研究方法及變量選取

    DEA方法、Tobit回歸模型和變量選取的簡要說明。

    (一)DEA方法介紹

    數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis)簡稱DEA,最初由Charnes、Cooper&Rhodes提出,該方法利用線性規(guī)劃構(gòu)建決策單元(DMU)中最有效率的凸性生產(chǎn)前沿(Frontier),并通過與此前沿相比較來識別其他決策單元的相對效率水平??;谝?guī)模報酬是否可變的不同假設(shè),DEA模型可分為規(guī)模報酬不變的CCR模型和規(guī)模報酬可變的BCC模型?。從測算效率值的不同角度,可將DEA模型分為投入導(dǎo)向型和產(chǎn)出導(dǎo)向型。假定地方政府性債務(wù)規(guī)模報酬可變,由于政府性債務(wù)效率測算關(guān)注的重點是一定產(chǎn)出水平下的必要債務(wù)投入,因此本文采用投入導(dǎo)向型BCC模型。假定有N個DMU,每個DMU利用I類投入,生產(chǎn)R類產(chǎn)出,則第j個DMU的效率得分計算公式如下:

    (二)Tobit模型介紹

    在運用DEA方法測算決策單元效率值的過程中,使用了決策單元可控的投入、產(chǎn)出變量,而沒有考慮不可控的外生環(huán)境變量的影響,而這些外生環(huán)境變量的差異是造成效率差異的重要因素。因此,在第一階段測算各決策單元效率值的基礎(chǔ)上,第二階段以效率值為因變量,以某些外生環(huán)境變量為自變量進(jìn)行回歸分析,從而研究地方政府性債務(wù)支出效率的影響因素及影響機(jī)制。由于DEA方法測算出的效率值介于0和1之間,因此適用受限因變量Tobit模型進(jìn)行回歸,標(biāo)準(zhǔn)Tobit模型如下式(2):

    (三)變量選取

    本文的研究對象為地方政府性債務(wù)支出效率,故將我國地方政府作為決策單元?。2014年1月,我國各地方審計機(jī)關(guān)公布了2012年底和2013年6月底的地方政府性債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù),基于數(shù)據(jù)的可獲取性和時效性,本文以2012年為研究期。

    在測算地方政府性債務(wù)支出效率的過程中,其關(guān)鍵步驟是明確債務(wù)的投入和產(chǎn)出變量。從直觀上來看,投入變量應(yīng)為地方政府性債務(wù)支出,但由于地方政府通過融資平臺公司等途徑舉借債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)保密性程度高,目前政府部門尚未公開政府性債務(wù)支出數(shù)據(jù),參考洪源等的做法,暫且以能獲取到的地方政府性債務(wù)余額(累積性變量)作為地方政府性債務(wù)支出的代理變量?。在產(chǎn)出指標(biāo)選取方面,為確保地方政府性債務(wù)支出效率測算的合理性,也將選取累積性的變量。地方政府性債務(wù)資金主要投向市政建設(shè)、交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施投資,并且從全國總體來看,地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資額中,約三分之二來自地方政府性債務(wù)資金,故選取市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲三個一級指標(biāo),并根據(jù)地方政府性債務(wù)投向比例選取實有道路面積、城市橋梁數(shù)、城市排水管道長度、城市道路照明燈數(shù)、公路線路里程數(shù)、鐵路線路里程數(shù)和土地征收面積七個二級指標(biāo),指標(biāo)的描述性統(tǒng)計如表1所示。

    表1 變量的描述性統(tǒng)計分析

    在Tobit模型回歸分析中,需要選取可能影響效率水平的外生因素。樣本省份所處的不同經(jīng)濟(jì)、社會和政策環(huán)境作為外生變量會對地方政府性債務(wù)支出效率產(chǎn)生不同程度的影響。參考陳詩一、張軍將財政支出效率環(huán)境影響因素分為經(jīng)濟(jì)、社會以及政策三個方面的做法?,本文也從這三個方面來選取地方政府性債務(wù)支出效率的外部環(huán)境影響變量。在經(jīng)濟(jì)方面,選取人均GDP和GDP增長率作為各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境變量,以全面衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)增長速度對地方政府性債務(wù)支出效率的影響;在社會方面,選取人口密度和城市化率作為各地區(qū)的社會環(huán)境變量,以考察人口密集程度和城市化程度對地方政府性債務(wù)支出效率的影響;在政策方面,選取與地方政府性債務(wù)資金需求密切相關(guān)的各地區(qū)投資率(全社會固定資產(chǎn)投資額占GDP的比重)作為政策環(huán)境變量,以測度地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等固定資產(chǎn)投資對債務(wù)支出效率的影響。外生環(huán)境變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

    三、地方政府性債務(wù)支出效率測算

    本文利用規(guī)模報酬可變條件下的投入導(dǎo)向型DEA模型,測算出2012年我國30個省份的地方政府性債務(wù)支出效率得分,各省份政府性債務(wù)支出的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率以及規(guī)模報酬結(jié)果如表2所示。

    表2 DEA效率測算結(jié)果

    續(xù)表

    (一)綜合技術(shù)效率

    由表2可以看出,我國地方政府性債務(wù)綜合技術(shù)效率總體水平較高,平均為0.723分,綜合技術(shù)效率得分為1的省份有7個,分別是浙江、山東、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古和河南,由這7個省份的地方政府性債務(wù)支出與產(chǎn)出的線性組合構(gòu)成綜合技術(shù)效率前沿面。需要指出的是,處于生產(chǎn)前沿面上的省份只是相對效率較高,并不代表不存在效率提升的空間。綜合技術(shù)效率低于0.5分的省份(直轄市)是北京、上海和重慶,以地方政府性債務(wù)綜合技術(shù)效率最佳的決策單元為參考,在給定產(chǎn)出的情況下,北京、上海、重慶三地的政府性債務(wù)均存在超過50%(約66%)的投入浪費,說明這三個地區(qū)的政府性債務(wù)支出效率存在很大的提升空間,效率水平亟須改善。

    (二)純技術(shù)效率

    純技術(shù)效率表示在同一規(guī)模的產(chǎn)出水平下,所需的最小要素投入成本。地方政府性債務(wù)純技術(shù)效率反映的是地方政府性債務(wù)資金用款機(jī)構(gòu)的日常管理效率。由表2可知,30個樣本省份的技術(shù)效率平均得分為0.778,說明在保持投入比例和產(chǎn)出水平不變的情況下,如果能達(dá)到有效管理水平,地方政府性債務(wù)支出可以減少22.2%。從表2也可以看到,有10個省份的純技術(shù)效率值為1;江蘇、廣東、四川的純技術(shù)效率值雖為1,但它們的綜合效率值均小于1,說明這三個省份政府性債務(wù)支出效率的損失是由日常管理以外的因素引起。

    (三)規(guī)模效率

    規(guī)模效率表示在一定的投入條件下,技術(shù)效率生產(chǎn)前沿的產(chǎn)出量與最優(yōu)規(guī)模下的產(chǎn)出量的比值,它的數(shù)值等于綜合技術(shù)效率除以純技術(shù)效率。規(guī)模效率值越大,表示該決策單元的投入規(guī)模越接近最優(yōu)投入規(guī)模。由表2可以看出,我國地方政府性債務(wù)支出的規(guī)模效率平均得分為0.93,規(guī)模效率總體水平較高,說明地方政府性債務(wù)規(guī)?;咎幱诤侠矸秶鷥?nèi),另外也說明如果30個省級政府在地方政府性債務(wù)使用方面都達(dá)到最優(yōu)規(guī)模,那么可以減少7%的地方政府性債務(wù)投入。

    (四)規(guī)模報酬

    規(guī)模報酬表示在其他條件不變的情況下,決策單元各種投入要素按相同的比例變動時所帶來的產(chǎn)出量的變化,即規(guī)模報酬分析的是決策單元生產(chǎn)規(guī)模變化與所引起的產(chǎn)出規(guī)模變化關(guān)系。若處于規(guī)模報酬遞增階段,決策單元可以通過擴(kuò)大投入規(guī)模提高生產(chǎn)效率;反之,若處于規(guī)模報酬遞減階段,決策單元可以通過縮減投入規(guī)模提高生產(chǎn)效率;在規(guī)模報酬不變的情況下,生產(chǎn)效率不隨投入規(guī)模的變動而變動。從總體上來看,目前我國有19個省份的債務(wù)使用處于規(guī)模報酬遞減或不變階段,說明這些省份可以通過控制或縮小地方政府性債務(wù)規(guī)模來提高債務(wù)的支出效率。

    四、地方政府性債務(wù)支出效率影響機(jī)制分析

    根據(jù)BCC模型下地方政府性債務(wù)支出效率的測算結(jié)果,我國地方政府性債務(wù)支出的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率以及規(guī)模效率等方面均存在較大差異。地方政府之間的債務(wù)支出效率差異在很大程度上是由債務(wù)管理及債務(wù)規(guī)模等內(nèi)生因素決定,但也受到各地方政府所處外生環(huán)境的影響。因此,有必要通過回歸模型分析地方政府性債務(wù)支出效率的影響因素。

    (一)Tobit回歸模型構(gòu)建

    基于上文,以DEA模型測算出的綜合技術(shù)效率值為被解釋變量,以地區(qū)人均GDP、GDP增長率、人口密度、城市化率和投資率作為解釋變量,建立受限因變量Tobit回歸模型如下式(3):

    TE=β0+β1Yi+β2Gi+β3Hi+β4Ui+β5Ii+εi(3)

    上式中,β0為常數(shù)項;β1~β5為解釋變量的系數(shù);εi為回歸模型的誤差項;Yi代表第i個決策單元的人均GDP;Gi代表第i個決策單元的GDP增長率;Hi代表第i個決策單元的人口密度;Ui代表第i個決策單元的城市化率;Ii代表第i個決策單元的投資率。

    (二)實證結(jié)果及分析

    從表3中的Tobit回歸結(jié)果可以看出,人均GDP、GDP增長率、人口密度、城市化率和投資率等經(jīng)濟(jì)、社會和政策變量與地方政府性債務(wù)支出效率均存在不同程度的相關(guān)關(guān)系。具體來說,GDP增長率、人口密度與地方政府性債務(wù)支出效率存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系,城市化率、投資率與地方政府性債務(wù)支出效率存在明顯的正相關(guān)關(guān)系,而人均GDP與地方政府性債務(wù)支出效率的相關(guān)程度較微弱。實證結(jié)果表明,過于追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度會對地方政府性債務(wù)支出效率有阻礙作用,較高的人口密度也不利于地方政府性債務(wù)支出效率的提高。另外,較高的城市化率和投資率都會促進(jìn)地方政府性債務(wù)支出效率的提高。

    表3 Tobit模型回歸結(jié)果

    (三)效率影響機(jī)制分析

    顯然,僅識別地方政府性債務(wù)支出效率的影響因素及影響方向和程度無助于地方政府性債務(wù)支出效率的提高,為此,還需要深入分析外生環(huán)境變量對效率水平的影響機(jī)制。

    1.GDP增長率與地方政府性債務(wù)支出效率

    在我國,地方官員的政績考核與官員任職地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度密切掛鉤,地方官員出于政治晉升的考慮,會積極開展以GDP增長為中心的區(qū)域競爭?。盲目追求GDP增長的發(fā)展模式勢必會誘發(fā)地方政府的投資沖動,其現(xiàn)實表現(xiàn)即為地方政府通過融資平臺公司等途徑大肆舉借債務(wù)并投資于基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。一般來說,基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模龐大,需要數(shù)額巨大的資金支持,因此,地方政府的舉債規(guī)模會隨著基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的增加而迅速膨脹。值得一提的是,融資平臺公司在投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目之前往往缺乏科學(xué)的可行性分析,從而不可避免地加重了政府性債務(wù)支出效率的低下。

    2.人口密度與地方政府性債務(wù)支出效率

    在人口密度較大即人口相對集聚的北京、上海、天津等地區(qū),地方政府需要提供的電熱水氣、城市軌道交通等市政設(shè)施,公路、鐵路等交通運輸設(shè)施以及保障性住房等公共商品和服務(wù)相對更多,在其他條件相同的情況下,地方政府對財政資金的需求相對更高,受地方財力的約束,地方政府的舉債規(guī)模相對更大,在一定程度上會降低地方政府性債務(wù)使用的監(jiān)管力度,從而導(dǎo)致地方政府性債務(wù)支出效率偏低。

    3.城市化率與地方政府性債務(wù)支出效率

    以地區(qū)城鎮(zhèn)人口比重衡量的城市化率通常與該地區(qū)外來務(wù)工人員的比重成反比例關(guān)系。與青海、寧夏、新疆等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)相比,北京、上海、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化率相對較低,外來務(wù)工人員比重則相對較高,地方財政需要提供公共商品與服務(wù)的人口規(guī)模更大,因此對財政資金形成了更高的需求。在地方政府的財力約束下,地方政府性債務(wù)規(guī)模相對更為突出,債務(wù)資金的使用效率普遍較低。

    4.投資率與地方政府性債務(wù)支出效率

    本文中的投資率是以地區(qū)的固定資產(chǎn)投資占GDP的比重為計算標(biāo)準(zhǔn),一定程度上反映了地區(qū)的固定資產(chǎn)投資政策。諸如青海、甘肅、寧夏等經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū),雖然投資率很高,但投資的絕對規(guī)模反而很小,投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)資金使用更為謹(jǐn)慎,債務(wù)的監(jiān)管相對更為嚴(yán)格,從而使得債務(wù)支出效率普遍較高。

    五、結(jié)論與政策建議

    結(jié)合實證結(jié)果和影響因素分析,本文得出以下結(jié)論與政策建議:

    (一)研究結(jié)論

    本文在DEA—Tobit兩階段分析框架下,測算了地方政府性債務(wù)支出效率并對效率的影響因素進(jìn)行了實證分析。DEA效率測算結(jié)果表明,我國地方政府性債務(wù)支出效率總體水平較高,浙江、山東、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古和河南7個省份的效率值相對最高,北京、上海和重慶三個地區(qū)的效率值相對較低,說明這三個地區(qū)的政府性債務(wù)支出效率存在很大的提升空間,效率水平亟需改善。從效率測算結(jié)果也可以看到,30個樣本省份中有19個省份的政府性債務(wù)處于規(guī)模報酬不變或遞減階段,表明我國大部分省份都可以通過縮小債務(wù)規(guī)模達(dá)到提高債務(wù)支出效率的目標(biāo)。

    此外,通過對地方政府性債務(wù)支出效率的影響因素分析可以發(fā)現(xiàn),GDP增長率、人口密度、城市化率和投資率等因素對地方政府性債務(wù)支出效率水平具有顯著影響。盲目追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的行為模式或高度集中的人口密度都會阻礙地方政府性債務(wù)支出效率的提高,而城市化率、投資率與債務(wù)的支出效率存在正相關(guān)關(guān)系,這從側(cè)面反映出外來人員比重過高會加重地方財政提供公共商品與服務(wù)的壓力,從而導(dǎo)致地方政府性債務(wù)支出效率下降。測算結(jié)果還表明,投資規(guī)模也會直接影響地方政府性債務(wù)支出效率,投資規(guī)模越大,效率越低。

    (二)政策建議

    一是嚴(yán)格執(zhí)行新修訂的《預(yù)算法》,加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的預(yù)算管理和規(guī)??刂?。從實證分析結(jié)果可以看到,我國部分地方政府的債務(wù)資金處于規(guī)模報酬遞減階段,債務(wù)資金規(guī)模過大導(dǎo)致資金的利用效率難以提高,嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模有利于提高債務(wù)支出效率和化解債務(wù)風(fēng)險。政府性債務(wù)既是政府的收入也是支出,理應(yīng)依法納入預(yù)算管理。2014年我國新修訂的《預(yù)算法》第五條規(guī)定“各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”,第四十三條規(guī)定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告重點審查內(nèi)容包括預(yù)算收入和預(yù)算支出編制是否完整,預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理”。這些規(guī)定為加強(qiáng)政府性債務(wù)管理和債務(wù)規(guī)??刂铺峁┝朔梢罁?jù)。因此,要嚴(yán)格執(zhí)行新修訂的《預(yù)算法》,按照全口徑預(yù)算管理制度的要求規(guī)范地方政府性債務(wù)。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)要求,地方政府一般債務(wù)收支必須納入一般公共預(yù)算管理,專項債務(wù)收支必須納入政府性基金預(yù)算管理。實行債務(wù)規(guī)模控制,把地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理,地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額,約束接近債務(wù)規(guī)模上限的地方政府過度舉債行為,把地方政府性債務(wù)規(guī)??刂圃诤侠淼姆秶鷥?nèi),以防范債務(wù)的潛在風(fēng)險演化為現(xiàn)實風(fēng)險。

    二是完善官員政績考核制度,建立政府債務(wù)考核問責(zé)機(jī)制。在過去,我國對地方官員實行的政績考核制度過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長這一指標(biāo),在職位晉升利益的驅(qū)使下,部分地方官員盲目增加非競爭性領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施投資,甚至投資于競爭性的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,從而在很大程度上導(dǎo)致地方政府性債務(wù)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。為徹底解決該問題,需要進(jìn)一步完善官員政績考核制度,把舉借和化解政府債務(wù)作為一項重要指標(biāo),并建立問責(zé)機(jī)制,引導(dǎo)地方政府官員樹立正確的政績觀??己说胤秸畟鶆?wù)績效,從債務(wù)投入的源頭入手,合理控制債務(wù)投入的規(guī)模、引導(dǎo)債務(wù)投入的領(lǐng)域和項目,以更合理地利用債務(wù)資金。具體來說,可以相對弱化GDP增長考核指標(biāo),增加官員對政府性債務(wù)使用和管理的考核硬指標(biāo),這些指標(biāo)包括債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率和債務(wù)違約率等。按照國際慣例確定政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)率,并嚴(yán)格控制債務(wù)負(fù)擔(dān)率。完善相關(guān)法律制度,明確舉債人責(zé)任,“誰舉債,誰擔(dān)責(zé)”,主要行政官員對任期內(nèi)產(chǎn)生的政府性債務(wù)應(yīng)承擔(dān)償還責(zé)任和違約責(zé)任。這些責(zé)任還應(yīng)包括脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為。

    三是建立健全地方政府性債務(wù)項目監(jiān)督管理制度,提高債務(wù)資金使用效益。目前,我國有的地方政府性債務(wù)資金在投向具體的項目之前,缺乏審慎、科學(xué)的可行性分析,并且在項目的整體運行過程中,也缺乏對政府性債務(wù)資金的嚴(yán)格監(jiān)管,部分項目投資效益較低。因此,應(yīng)對債務(wù)支出項目開展審慎、科學(xué)的可行性分析,并通過建立項目管理信息系統(tǒng)加強(qiáng)項目的成本管理,通過項目信息的公開來加強(qiáng)社會公眾對項目建設(shè)和資金使用的監(jiān)督職能。以成本-效益分析為基礎(chǔ),建立系列地方政府性債務(wù)績效考核體系,這些指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)出政府性債務(wù)的經(jīng)濟(jì)效率和社會效益等內(nèi)容,針對政府性債務(wù)項目實施多維的績效評價。在科學(xué)設(shè)計績效考核指標(biāo)和方法的同時,政府部門應(yīng)完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度,建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度,全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況,公開完整的地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù),確保項目績效評價的科學(xué)性和真實性,并用好績效評價的結(jié)果。明確界定政府與市場的職能范圍,退出競爭性領(lǐng)域的債務(wù)性投資,把政府性債務(wù)資金重點投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性項目建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域。同時,運用政府與社會資本合作模式(PPP模式),吸引社會資本到政府公益性項目建設(shè)中,形成多元化的投資主體,減輕政府舉債壓力,最終把政府部門由基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者,可以大大改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量,也有利于提高債務(wù)資金使用效率。

    注釋

    ①地方政府債務(wù)與地方政府性債務(wù)是兩個不同的概念,有關(guān)政府性債務(wù)的概念界定比較多,統(tǒng)計口徑也有所不同。本文所指的地方政府性債務(wù)是依據(jù)審計署《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》(2013年第32號),包括地方政府(含政府部門和機(jī)構(gòu))、經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺公司等直接借入、拖欠,或因提供擔(dān)保、回購等信用支持,因公益性項目建設(shè)形成的債務(wù),由地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)三部分構(gòu)成。

    ②國家審計署2013年第32號審計公告《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》,http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html,2013年12月30日。

    ③黃芳娜:《中國地方政府債務(wù)管理研究》,財政部財政科學(xué)研究所博士論文,2011年。

    ④袁潔、夏飛:《基于審計視角的地方政府性債務(wù)管理探討》,《財政研究》2012年第2期。

    ⑤余逸蕙:《淺談審計視角下的地方政府債務(wù)管理》,《時代金融》2014年第1期。

    ⑥薛軍、聞勇:《地方政府債務(wù)管理:模式選擇與制度借鑒》,《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2015年第2期。

    ⑦趙愛玲、李順鳳:《地方政府債務(wù)績效審計質(zhì)量控制評價指標(biāo)體系研究》,《西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。

    ⑧王立勇、亓欣、趙洋:《基于全口徑政府債務(wù)率數(shù)據(jù)的我國最優(yōu)債務(wù)率估算》,《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2015年第2期。

    ⑨考燕鳴、王淑梅、馬靜婷:《地方政府債務(wù)績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建及評價模型研究》,《當(dāng)代財經(jīng)》2009年第7期。

    ⑩伊淑彪:《地方政府債務(wù)評價指標(biāo)體系構(gòu)建及實證分析》,《地方財政研究》2011年第4期。

    ?金榮學(xué):《地方政府債務(wù)支出的績效評價體系研究》,《行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)》2013年第3期。

    ??洪源、秦玉奇、楊司鍵:《地方政府性債務(wù)使用效率測評與空間外溢效應(yīng)——基于三階段DEA模型和空間計量的研究》,《中國軟科學(xué)》2014年第10期。

    ?Charnes,A.,W.W.Cooper and E.Rhodes,“Measuring the Efficiency of Decision Making Units.”European Journal of Operational Research,429-444(1978).

    ?Banker,R.D.,A.Charnes and W.W.Cooper,“Some Models for Estimating Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis.”Management Science,1078-1092(1984).

    ?需要說明的是,數(shù)據(jù)包括省區(qū)市本級及下級政府。此外,西藏自治區(qū)由于數(shù)據(jù)缺失而省略。

    ?陳詩一、張軍:《中國地方政府財政支出效率研究:1978-2005》,《中國社會科學(xué)》2008年第4期。

    ?樓繼偉:《財政改革發(fā)展若干重大問題研究》,北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2014年,第239-245頁。

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