我國地方政府審計獨立性研究

孫洪澤

【摘要】隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國地方政府審計獨立性較差的問題逐漸凸顯。主要表現(xiàn)在機構不獨立、人員不獨立、經(jīng)費不獨立、工作不獨立等方面。獨立性是審計的靈魂，沒有獨立性政府審計無法發(fā)揮其應有的作用。因此，加強地方政府審計獨立性具有重要的意義，本文對此進行了研究。

【關鍵字】地方政府審計 審計獨立性 改革

一、引言

政府審計是社會和經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，對于維持國家政治經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展等方面具有重要作用。隨著我國政治民主進程和市場經(jīng)濟的發(fā)展，計劃經(jīng)濟條件下形成的審計體制已越來越不適應當前社會經(jīng)濟發(fā)展要求，尤其是地方政府審計的獨立性面臨越來越大的挑戰(zhàn)。我國政治體制中央政府是國家的最高行政領導機構，各行政區(qū)域和自治政府直接對上一級政府負責，受中央政府的統(tǒng)一領導。這種體制導致地方政府審計實際上就存在雙重行政領導體制，一方面要受到上級審計部門直接領導，另一方面還受到同級地方政府的間接領導，從而影響了地方政府審計獨立性作用的發(fā)揮。審計獨立性是地方政府審計的“靈魂”，如何保持地方政府審計的獨立性已成為理論工作者和實踐部門關注的核心問題。

二、我國地方政府審計獨立性影響因素分析

（一）組織因素

目前世界上大多數(shù)國家都根據(jù)自己國家的歷史及國情建立了各具特色的審計制度。最高審計機關的地位對于審計機關的獨立性具有決定性的作用。雖然最高審計機關地位的高低未必與審計機關的獨立性強弱成正比，但是審計機關的地位高低將影響到審計機關權威性的強弱，同時審計機關的職責范圍和權力大小也與其地位高低有著直接的關系。因此，審計機關的地位對審計的獨立性的作用不言而喻。在影響審計獨立性的組織因素中，還要關注的是審計機關層級之間的領導關系。最高審計機關具有的審計獨立性未必地方政府審計機關也具有，這取決于各級審計機關之間的領導關系以及上級審計機關賦予下級審計機關職責權限的大小。從我國審計機關的組織和領導關系看，我國屬于典型的行政型審計體制。審計機關隸屬于行政部門，同時又負責審計行政部門，相當于是行政部門的內部審計機構，因此很難保證其獨立性。另外，我國審計法規(guī)定，審計機關應對本級各部門及下級政府預算的執(zhí)行情況和決算、預算外資金的管理和使用情況進行審計監(jiān)督。這導致了在審計同級政府部門的過程中，審計機關缺乏一定的權威性和獨立性，容易受到外部諸多因素的干擾，造成普遍存在著審計工作難以開展、審計處罰難以落實等問題。

我國地方政府審計機關實行的是雙重領導體制。一方面，在審計業(yè)務上地方政府審計機關以上一級審計機關領導為主，上級審計機關為下級審計機關提供一定的技術幫助以及業(yè)務支持；另一方面，在行政管理上地方審計機關以當?shù)卣I導為主，人事、財務、組織安排等都由地方政府決定。地方政府可以對審計機關施加影響，這就使得地方政府的審計獨立性受到一定的削弱。特別是當?shù)胤秸木植坷媾c國家的整體利益發(fā)生沖突時，審計人員就很難能夠做出客觀公正的行為，往往考慮到自身的利益或者出于外在壓力而做出偏袒地方政府的行為。

（二）經(jīng)濟因素

公共部門的經(jīng)費由國家財政予以提供，而私人部門的經(jīng)費由其盈利活動取得。審計機關作為國家公共部門，又是監(jiān)督其他公共部門財政財務活動的政府機構，必須有獨立的經(jīng)費來源，并能獨立安排使用，不受行政和財政部門制約，只有這樣才能保證獨立行使職責。如果審計機關或者審計人員與被審單位有著直接的或間接的經(jīng)濟利益，會對于審計機關或審計人員正常開展工作產(chǎn)生不良影響?！敖?jīng)濟人”假設認為人都是有趨利避害傾向的，如果審計人員或者審計機關與被審單位有利害關聯(lián)，審計人員將會有可能出于對自身利益的考慮而做出有違人民利益的行為，從而難以作出客觀公正的判斷。因此，許多國家十分重視審計機關的經(jīng)費來源，常以法律法規(guī)的形式作出明確規(guī)定。如美國法律規(guī)定審計總署實行獨立預算制度，每年的預算由國會審核批準。法國審計法院的經(jīng)費列入國家預算，由議會審核通過，不受行政干預和控制。

在我國當前行政體制下，審計機關的經(jīng)費來源于同級政府的財政預算，由本級人民政府提供和保障。審計機關工作人員的工資、獎金、福利等也主要來源于本級政府財政。由此可見，審計機關與財政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，同時審計機關又與財政部門有著密切的經(jīng)濟聯(lián)系。在審計機關對地方政府進行審計的過程中，地方政府可以通過財權給審計部門帶來外在壓力，迫使地方審計機關按地方政府的意愿行事，從而影響審計工作的客觀性和公正性，進而影響到審計結果的真實性和權威性。另外，一些財力緊張的地方政府，有時地方審計機關的正常經(jīng)費都難以維持，給地方政府審計工作帶來了壓力。

（三）人員因素

審計人員是地方政府審計機關的重要組成部分，政府審計人員的個人權益、專業(yè)勝任能力、社會地位和待遇等，是影響政府審計獨立性的重要因素。由于審計工作的特殊性，審計人員時常會遇到打擊報復等特殊情況。因此，必須給予審計人員一定的經(jīng)濟利益、任職保障、人身安全等方面的保護，從而為審計人員客觀獨立地進行審計工作提供條件。在美國審計長具有雙重身份，一方面審計長是議會成員，享有一般議員的提議和表決權；另一方面，審計長還是主管全國會計事務的官員，是政府行政系統(tǒng)的成員。美國的法律法規(guī)對其他審計人員的權益也給予了一定的保障，如法律規(guī)定審計總署的工作人員只要不違法犯罪，便可終身任職。這為審計人員提供了很好的身份保障，保證審計的獨立性和權威性免受不當干涉和威脅。

審計人員是審計機關的重要組成部分，審計機關的獨立性往往在很大程度上取決于審計人員的獨立性?？疾鞂徲嬋藛T的獨立性主要從審計人員自身內部因素和外部因素兩方面考慮。一方面，從地方政府審計機關人事任命制度看，在我國，地方政府審計機關的正職領導人由本級人民政府提名，而任命權掌握在本級人民代表大會常務委員；同時由于很多地方政府與地方人大常委會之間的關系，因此審計機關的政治領導人的任免很大程度上是由地方政府決定的。因此，審計人員在審計過程中，出于升職、獎勵、調動等方面的考慮，審計機關領導人往往偏向政府一方。在這一制度安排下，審計機關人事任免在一定程度上受制于本級政府，審計機關人員的獨立性難以得到有效保障。另一方面，我國審計人員數(shù)量不足，人員素質不高也是突出的問題。合格的審計人員必須要有專業(yè)勝任能力，專業(yè)勝任能力是指審計人員必須了解并掌握當前的法律、技術和實務的發(fā)展變化，將專業(yè)技能保持在應有的水平上。只有這樣審計人員才能夠有充分的能力和自信作出客觀公正的評價。endprint

（四）其它因素

一國的審計體制必然受到該國政治、經(jīng)濟、文化、社會等多方面因素的影響。西方國家大多選擇立法型審計體制，十分重視審計獨立性的保持，強化了對權力的制約。中國實行行政型審計體制有利于國家審計事業(yè)的發(fā)展，也有利于審計工作的順利進行。事實也證明我國的審計體制是與我國的國情相適應的，為保持我國政治經(jīng)濟安全作出了突出的貢獻。另外，一國的文化也會對政府審計的獨立性產(chǎn)生影響。文化是人類智慧和文明的結晶，是歷史不斷積累的思想觀念以及知識的結合。文化不僅影響到個人的行為方式以及評價標準，還會影響到一國的政治體制和社會組織方式。文化對與審計的獨立性不僅體現(xiàn)在影響審計人員的個人行為準則上，還體現(xiàn)在對審計組織安排的影響。

西方國家審計是一種接受人民委托，對政府政治及經(jīng)濟活動的監(jiān)督活動，因此，審計機關和審計人員具有很高的社會地位。同時審計人員也具有很強烈的自豪感，能夠獲得很多人的尊重。中國由于幾千年官僚主義思想和官本位色彩，普通大眾對于審計工作并不是很了解，對于審計人員也沒有給予太多的理解和尊重。在許多人眼里審計就是簡單的查賬而已，甚至連許多審計人員自身都不知道自己的職責何在，不知道自己究竟為誰服務。一個沒有目標的行動是沒有什么意義的，更談不上如何保持審計的獨立性。

三、我國地方政府審計獨立性建設對策建議

（一）改革審計領導體制

我國審計機關的“雙重領導體制”在我國審計制度建設過程中發(fā)揮了很好的作用，推動了中國審計事業(yè)的發(fā)展。但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及民主意識的增強，這一制度存在的問題也逐漸暴露。為了改革這一制度，可以實行垂直管理。即審計機關實行垂直管理，將市級和縣級地方政府審計機關的人事、業(yè)務工作由省級審計機關統(tǒng)一管理，審計機關的經(jīng)費由國家年度預算保證。從而使得地方審計機關在人事安排、權責劃分、經(jīng)費使用等方面獲得一定的自主權，以便根據(jù)需要制定適合本部門的工作計劃，繞開地方政府的不當干擾，從而提高審計獨立性。這可以使地方政府審計機關客觀、公正、順利地開展工作，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督職能。同時可以借鑒國外的做法，實行審計人員的地域交流制度，以防止在長期審計工作中與地方政府產(chǎn)生密切的利益聯(lián)系。另外還要積極推動各級審計機關在業(yè)務上的交流和探討，不斷極高審計質量。

（二）完善審計法律體系

西方國家都十分重視法律在社會政治生活中的作用，在很多西方國家人看來，一切問題都可以通過法律來解決。雖然這種看法帶有一定的理想主義色彩，但是這也給提高政府審計獨立性提供了有益的啟發(fā)。審計作為一種第三方經(jīng)濟監(jiān)督活動，需要具有一定的權威性使得委托人能夠充分相信審計結果，而這種權威性又可以對審計獨立性提供有效的保障。如果各級審計機關和審計人員經(jīng)常無法可依或有法不依，則會使得人民對國家審計工作形成一種不良的影響，久而久之審計機關便會喪失其權威性地位。因此，進一步建立健全我國審計法律法規(guī)體系，強化依法審計理念是非常重要和必要的。為了適應社會經(jīng)濟的發(fā)展，必須加快法制建設步伐，制定適合地方政府審計工作特點，并能增強審計獨立性和充分發(fā)揮審計職能的審計法規(guī)和準則，為審計工作提供明確的規(guī)范和指導，防范和降低審計風險。

（三）完善審計公告制度

目前我國沒有對審計報告的公示做出強制性規(guī)定，而是通過法律形式限定了審計結果公示的范圍。而且在具體的運作程序中，在向社會公眾公布有關審計結果或審計調查結果前，還必須經(jīng)過各級行政首長的批準。這極大地削弱了審計機關和審計報告的權威，對審計獨立性造成一定的影響。因此，應當建立健全適合中國國情的審計結果公示制度，適時地將審計結果的通報權以及公布權交由地方審計機關。即由地方審計機關事先向上一級審計機關請示，再由上級審計機關決定通報或公布審計結果的內容以及方式，從而避免地方政府對審計結果的不當“過濾”。審計結果的適當公開不僅可以讓審計工作變得公開透明，而且還能增強廣大人民群眾對審計工作的監(jiān)督，讓審計機關在人民的監(jiān)督下行使職責，使人民對審計結果更加信任，從而有利于保持審計工作的獨立性。

（四）提高審計人員素質

首先，完善審計機關人事組織領導關系，突破雙重領導體制，將地方各級審計部門的人事管理權從地方政府交到上一級審計機關，以避免地方政府通過人事權來對審計工作施加不當影響。其次，鑒于審計工作的特殊性，應該給予各級審計機關人員特殊關懷。如提供適當?shù)娜松戆踩Ｗo，以及其他合法權益的保護。另外，當審計人員因為正常工作而致使自身合法權益遭受損失時，應當有相應的救濟措施。最后，加強審計人員自身素質建設。建立和完善審計機關內部培訓制度，對審計人員進行定期的教育和培訓，確保審計人員有良好的思想品德、業(yè)務素質和專業(yè)知識。同時還要加強審計人員的法律素養(yǎng)培養(yǎng)，使得審計人員都知法、懂法、守法，依法履行職責。

（五）加強審計文化建設

通過電視、報紙、網(wǎng)絡等媒體向人民大眾宣傳審計文化，宣傳國家審計制度，讓更多的人了解審計，讓更多的人關心審計。有條件的地區(qū)還可以建設審計博物館等宣傳審計文化的場所，以增進人們對于審計的關注和興趣。另外，審計人員應該踐行群眾路線，從群眾中來到群眾中去，多與人民大眾交流和探討。這樣不僅可以傳播審計文化，宣傳國家的審計政策和方針，而且還可以在交流中獲取重要的線索和啟示，從而能夠更好地開展審計工作。

四、結語

政府審計作為國家政權體系的重要組成，在維護國家安全與穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用。如何完善我國的審計體制，特別是增強地方政府的審計獨立性，已經(jīng)成為人們越來越關注的話題。在我國現(xiàn)行體制下，地方政府審計獨立性弱化主要表現(xiàn)在組織不獨立、經(jīng)費不獨立、人員不獨立等方面。本文針對這幾方面不利因素，并結合國外增強地方政府審計獨立性的做法，提出了增強我國地方政府審計獨立性的建議，其中最主要的是要改革我國審計機關的雙重領導體制，減少地方政府對審計工作的不當指揮和干擾。

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編輯：彭秋龍endprint