機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)策略

摘 要：機(jī)場(chǎng)凈空是保護(hù)航班飛行安全的基本條件。近年來我國城市規(guī)模擴(kuò)張迅速，圍繞機(jī)場(chǎng)各種高層建筑物不斷出現(xiàn)，對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)帶來影響，嚴(yán)重影響航班飛行安全，迫切需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系。有四個(gè)原因造成機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)與城市發(fā)展的矛盾，包括：機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的有效機(jī)制有待完善，城市擴(kuò)張與機(jī)場(chǎng)管理的協(xié)調(diào)難度很大，地方政府需更加重視凈空管理工作，機(jī)場(chǎng)管理部門的管理工作需要強(qiáng)化。提出了四個(gè)方面的協(xié)調(diào)策略，包括：完善法規(guī)建設(shè)和嚴(yán)格執(zhí)法，樹立超前意識(shí)和科學(xué)規(guī)劃，健全運(yùn)營(yíng)管理方式和協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化機(jī)場(chǎng)管理能力和加強(qiáng)宣傳。

關(guān)鍵詞：機(jī)場(chǎng) 凈空保護(hù) 城市發(fā)展 協(xié)調(diào)策略

中圖分類號(hào)：V35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2015）04（a）-0181-02

機(jī)場(chǎng)凈空是保障航班飛行安全的基本適航條件。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)展和航空港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市建成區(qū)鄰近和圍繞機(jī)場(chǎng)建設(shè)的情況日益增多，機(jī)場(chǎng)周邊人類居住和活動(dòng)密集區(qū)不斷出現(xiàn)，給機(jī)場(chǎng)凈空管理帶來很多困難，使機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)行與城市建設(shè)發(fā)展的矛盾日益突出。因此，必須協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)與城市建設(shè)及地方濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者統(tǒng)籌、和諧發(fā)展。

1 機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)域的保護(hù)

機(jī)場(chǎng)凈空是指按照國際民航組織的規(guī)定，為了保證飛機(jī)安全起降，在以機(jī)場(chǎng)為中心，在機(jī)場(chǎng)上空會(huì)劃出一個(gè)凈空區(qū)。凈空區(qū)是經(jīng)過嚴(yán)密科學(xué)的計(jì)算后劃分為機(jī)場(chǎng)升降帶、進(jìn)近面、復(fù)飛面、內(nèi)水平面、錐形面、外水平面[1]，由這些帶和平面圍成的空間是為飛機(jī)起降專用的，任何其他建筑物不得進(jìn)入凈空區(qū)，風(fēng)箏、氣球和飛鳥也在嚴(yán)禁之列，即使接近此區(qū)域的高層建筑在高度上也有限制，而且還要在頂部漆上紅白相間的顏色、裝上燈光或閃光燈，目的是便于駕駛員識(shí)別，防止碰撞。

機(jī)場(chǎng)凈空若得不到保障，將對(duì)航班的正常飛行帶來極大的安全隱患。尤其是在雨天大霧、低云等低能見度天氣時(shí)，飛機(jī)已失去目視起降的條件，將只能依靠機(jī)上各種儀表來操縱飛機(jī)在機(jī)場(chǎng)起降。如果沒有良好的機(jī)場(chǎng)凈空條件，飛行將是十分危險(xiǎn)的，飛行事故隨時(shí)都有可能發(fā)生[2]。所以，國際民航組織早在1951年就對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空有著嚴(yán)格的規(guī)定，在《國際民用航空公約》附件十四《機(jī)場(chǎng)》中對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的要求進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，目前世界絕大多數(shù)國家都立法保護(hù)機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)域。對(duì)于國內(nèi)機(jī)場(chǎng)管理單位而言，實(shí)施機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)，是關(guān)系飛行安全的頭等大事，不能有絲毫退讓和妥協(xié)。

2 機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)與城市發(fā)展協(xié)調(diào)的迫切性

2.1 保障機(jī)場(chǎng)飛行安全的迫切需要

目前，在我國不少地方，由于城市規(guī)劃建設(shè)中缺乏對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)，沒能認(rèn)真執(zhí)行機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的有關(guān)規(guī)定，或者城市土地資源缺乏而向機(jī)場(chǎng)周邊擴(kuò)展，都致使機(jī)場(chǎng)凈空的保護(hù)形勢(shì)變得十分嚴(yán)峻。因此造成的航班延誤、取消、備降以及飛行事故時(shí)有發(fā)生，必須盡快協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系，保障飛行安全。如，2012年，綿陽機(jī)場(chǎng)就因?yàn)猷徑虡I(yè)廣場(chǎng)的超高建筑，而使夜間航班全部停運(yùn)；由于土地資源緊張，大連、廈門、寧波等臨海城市的城區(qū)不斷在機(jī)場(chǎng)四周發(fā)展，航班因?yàn)闄C(jī)場(chǎng)凈空區(qū)的問題而造成的飛行事件已成為常態(tài)。

2.2 保障機(jī)場(chǎng)正常運(yùn)行的迫切需要

在城市快速發(fā)展中，在機(jī)場(chǎng)周邊凈空區(qū)內(nèi)很容易出現(xiàn)新障礙物，會(huì)對(duì)機(jī)場(chǎng)飛行安全帶來極大的困擾[3]。如凈空區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)新障礙物，機(jī)場(chǎng)必須重新評(píng)價(jià)儀表飛行程序，甚至需要重新設(shè)計(jì)儀表飛行程序。如果障礙物位于復(fù)飛階段或最后航段，機(jī)場(chǎng)的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)就需要改變。飛機(jī)起飛爬行或降落時(shí)，如果障礙物超過規(guī)定高度，可能造成飛機(jī)不能起飛或飛機(jī)減載，導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)運(yùn)行效率降低；或者被迫提高飛行天氣標(biāo)準(zhǔn)，這樣會(huì)降低機(jī)場(chǎng)的使用率，使飛機(jī)延誤和不正常航班增多。

2.3 城市發(fā)展與機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的迫切需要

近幾年我國城市規(guī)模擴(kuò)張迅速，很多地方產(chǎn)生了城市建設(shè)與機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的矛盾。各地不斷拓展城市中心城區(qū)，不斷建設(shè)以機(jī)場(chǎng)為依托的航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)，機(jī)場(chǎng)由遠(yuǎn)離城郊變?yōu)榱顺鞘羞吘壔蛘吖I(yè)區(qū)。同時(shí)，各地機(jī)場(chǎng)為滿足需要也在不斷擴(kuò)大規(guī)模，同樣需要發(fā)展空間。而機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資巨大，并有各種配套設(shè)施的需要，只能在原址擴(kuò)建或整體搬遷。如何用超前的規(guī)劃協(xié)調(diào)好城市發(fā)展與機(jī)場(chǎng)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者都得到合理發(fā)展，顯得尤為緊要迫切[4]。如，鄭州市規(guī)劃建設(shè)國家航空港經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)，圍繞機(jī)場(chǎng)要形成150平方公里的經(jīng)濟(jì)新城，對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)提出很高要求；大連機(jī)場(chǎng)與大連城區(qū)已經(jīng)混雜一體，雙方均產(chǎn)生較大影響，民眾已經(jīng)開始提議機(jī)場(chǎng)搬遷問題。

2.4 解決機(jī)場(chǎng)與群眾矛盾的迫切需要

如果城市盲目發(fā)展，機(jī)場(chǎng)不科學(xué)建設(shè)和擴(kuò)建，容易導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝罕娕c機(jī)場(chǎng)之間也存在矛盾。群眾在機(jī)場(chǎng)周邊居住，日常生活產(chǎn)生的氣球、風(fēng)箏等對(duì)機(jī)場(chǎng)安全造成影響，而同時(shí)群眾生活經(jīng)常受到飛機(jī)噪聲的影響，日常通訊信號(hào)也受到干擾。在城市擴(kuò)張過程中，需要通過合理的城市規(guī)劃，搬遷機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)周邊原居民，防止在凈空區(qū)內(nèi)新建居民區(qū)，促進(jìn)城市建設(shè)與機(jī)場(chǎng)發(fā)展相和諧。

3 機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)與城市發(fā)展矛盾的原因分析

3.1 機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的有效機(jī)制有待完善

機(jī)場(chǎng)管理部門、地方政府對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)域范圍內(nèi)出現(xiàn)的非法障礙物處置機(jī)制不夠健全，處置程序有待優(yōu)化。個(gè)別建設(shè)單位未批先建或擅自更改建設(shè)高度，由于管理責(zé)任難落實(shí)，難以及時(shí)處理新增障礙物。有些地方審批凈空項(xiàng)目會(huì)簽部門多，審批時(shí)間長(zhǎng)，影響工作效率。

3.2 城市擴(kuò)張與機(jī)場(chǎng)管理的協(xié)調(diào)難度很大

近年來，我國各地圍繞機(jī)場(chǎng)建設(shè)新城區(qū)、航空港區(qū)的步伐快速推進(jìn)，而隨著航空運(yùn)輸需求的快速增長(zhǎng)，各地機(jī)場(chǎng)也在不斷擴(kuò)建。要協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，需要機(jī)場(chǎng)管理單位與地方政府的多個(gè)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)行超前性規(guī)劃和繁瑣會(huì)商，往往做不到全面管理。而且，在機(jī)場(chǎng)周圍區(qū)域內(nèi)，目前機(jī)場(chǎng)管理單位的管理職能，要對(duì)影響凈空保護(hù)區(qū)的障礙物進(jìn)行預(yù)知和限制有一定難度，還沒有直接的辦法及能力去防止這樣的開發(fā)。

3.3 部分地方政府需更加重視凈空管理工作

目前，部分地方政府對(duì)《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》貫徹執(zhí)行不夠有力，規(guī)劃部門審核把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致在機(jī)場(chǎng)四周出現(xiàn)影響凈空保護(hù)的設(shè)施。有的地區(qū)和部門從自身利益出發(fā)，沒有嚴(yán)格審批程序。有的地方政府對(duì)影響機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)的問題，不及時(shí)按照國家有關(guān)法規(guī)采取有效措施加以制止和嚴(yán)肅處理，在一定程度上助長(zhǎng)了影響機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)現(xiàn)象的蔓延。

3.4 機(jī)場(chǎng)管理部門的管理工作需要強(qiáng)化

部分機(jī)場(chǎng)管理部門對(duì)凈空保護(hù)的宣傳力度不大，沒有使大家認(rèn)識(shí)到凈空保護(hù)的重要性，沒能引起當(dāng)?shù)卣徒ㄔO(shè)單位、周邊居民的高度重視。有的機(jī)場(chǎng)管理部門與地方政府有關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通不及時(shí)，沒有使影響機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)的行為得到及時(shí)改正。部分機(jī)場(chǎng)缺乏必要的設(shè)備、人員和完善的巡查制度，發(fā)現(xiàn)問題后處理能力欠佳。

4 協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)和城市發(fā)展的策略

要盡力協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系，既要首先保護(hù)機(jī)場(chǎng)飛行的安全，又要盡可能滿足城市空間發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

4.1 推進(jìn)地方政府立法，確保嚴(yán)格執(zhí)法

地方政府要認(rèn)識(shí)到并與機(jī)場(chǎng)管理單位一起承擔(dān)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的責(zé)任，針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)出臺(tái)地方法規(guī)。出臺(tái)地方法規(guī)后，地方政府要嚴(yán)格按照機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的要求，在規(guī)劃審批、建筑建設(shè)審批等環(huán)節(jié)，依據(jù)地方法規(guī)和規(guī)章，對(duì)凈空保護(hù)限制圖內(nèi)的建筑修建活動(dòng)實(shí)施監(jiān)察，防止機(jī)場(chǎng)還未擴(kuò)建完成，凈空已遭到破壞現(xiàn)象的發(fā)生。地方政府在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，對(duì)機(jī)場(chǎng)周邊的區(qū)塊的建筑高度要嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)使得機(jī)場(chǎng)凈空環(huán)境惡化，已給飛行帶來極大隱患的違章障礙物，地方政府應(yīng)積極配合機(jī)場(chǎng)管理部門，按有關(guān)法規(guī)盡快予以拆除，消除事故隱患。

4.2 樹立超前意識(shí)，科學(xué)規(guī)劃發(fā)展

機(jī)場(chǎng)管理部門首先要樹立超前意識(shí)，結(jié)合機(jī)場(chǎng)所在城市的遠(yuǎn)期規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，與地方有關(guān)部門一道，研究制定機(jī)場(chǎng)遠(yuǎn)期規(guī)劃，預(yù)留出足夠的發(fā)展用地空間[5]。機(jī)場(chǎng)管理部門應(yīng)依據(jù)機(jī)場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)規(guī)劃?rùn)C(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)，繪制出機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)限制圖，報(bào)請(qǐng)地方政府城建規(guī)劃部門，從城市總體規(guī)劃上予以保護(hù)和控制[6]。地方政府在編制城市建設(shè)規(guī)劃時(shí)，要充分與機(jī)場(chǎng)規(guī)劃發(fā)展相結(jié)合，合理布局安排城市功能區(qū)，確保機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃開發(fā)有序推進(jìn)。

4.3 健全管理運(yùn)營(yíng)方式，完善協(xié)調(diào)機(jī)制

機(jī)場(chǎng)管理部門要同當(dāng)?shù)卣皶r(shí)密切的聯(lián)系，使機(jī)場(chǎng)凈空管理工作取得當(dāng)?shù)卣闹С帧C(jī)場(chǎng)管理部門要完善與當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)單位的定期協(xié)調(diào)機(jī)制，共同制定和完善凈空管理的程序，對(duì)于在建、擬建的影響凈空保護(hù)的障礙物，應(yīng)有行之有效的機(jī)制，制止障礙物的形成。地方政府的城建規(guī)劃部門，對(duì)涉及機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)的建筑物審批前，應(yīng)及時(shí)將該建筑物的有關(guān)情況通報(bào)機(jī)場(chǎng)管理部門，共同按有關(guān)規(guī)定把好審批關(guān)。建議機(jī)場(chǎng)管理部門采取RNP等航行新技術(shù)，提高機(jī)場(chǎng)運(yùn)行的安全裕度。

4.4 提高機(jī)場(chǎng)管理能力，加強(qiáng)宣傳教育

機(jī)場(chǎng)管理單位要定期對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空檢查，并要加強(qiáng)有關(guān)人員的責(zé)任心，保證檢查范圍廣，面積大，做到面面俱到[7]。機(jī)場(chǎng)管理部門應(yīng)當(dāng)重視凈空管理專業(yè)人員培訓(xùn)，配備必要的凈空管理設(shè)施，加強(qiáng)凈空保護(hù)區(qū)的巡視檢查。機(jī)場(chǎng)管理部門每年應(yīng)會(huì)同地方有關(guān)部門對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空內(nèi)的設(shè)施進(jìn)行一次普查，做好凈空管理資料檔案。機(jī)場(chǎng)管理部門應(yīng)不間斷地核實(shí)機(jī)場(chǎng)周圍一定區(qū)域內(nèi)是否有危及飛行安全的障礙物，主動(dòng)向地方政府有關(guān)部門提供障礙物的范圍、高度等，并密切關(guān)注障礙物的動(dòng)向，確保任何建筑活動(dòng)或自然生長(zhǎng)物在成為問題前被發(fā)現(xiàn)。機(jī)場(chǎng)管理部門應(yīng)與當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門制定相應(yīng)的宣傳實(shí)施細(xì)則，在機(jī)場(chǎng)周圍地區(qū)形成一個(gè)普法區(qū)。地方政府和機(jī)場(chǎng)管理部門應(yīng)共同加強(qiáng)對(duì)單位、企業(yè)、居民的宣傳教育工作，提高他們的法制觀念和大局觀念，將民航一些相關(guān)的法律、法規(guī)向社會(huì)宣傳告知，增強(qiáng)對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空的保護(hù)意識(shí)。

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