淺析行政訴訟證據(jù)制度的缺陷及完善

摘要：我國行政訴訟證據(jù)制度多年來已暴露出諸多問題，與時俱進的修改迫在眉睫。2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定，這是行政訴訟法實施24年來的第一次修改，明確了口頭起訴，強化了法院受理程序約束，規(guī)定了案件異地管轄，減少了行政機關(guān)的干預(yù)，完善了行政訴訟證據(jù)制度，尤其是明確了“非法證據(jù)排除規(guī)則”并規(guī)定“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)”，此次修改體現(xiàn)了民主、法治、科學(xué)、務(wù)實的良性立法精神。有助于我國行政訴訟制度更有力地保障公民權(quán)利，限制行政權(quán)力，維護司法權(quán)威，這也對執(zhí)法主體執(zhí)法方式、手段不斷現(xiàn)代化、法治化提出了更高的要求。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;證據(jù)制度;缺陷;完善

行政訴訟證據(jù)制度是行政訴訟中的核心問題之一，它既是當事人進行行政訴訟、維護自己合法權(quán)益的武器，也是人民法院查明案件事實、辨別爭議事實真?zhèn)蔚墓ぞ?。我國現(xiàn)行行政訴訟證據(jù)制度的相關(guān)規(guī)定主要集中在《行政訴訟法》、最高法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱“《解釋》”）、最高法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)規(guī)定若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“《證據(jù)規(guī)定》”）中。這些證據(jù)規(guī)定在一定的歷史時期發(fā)揮了相當大的作用。但是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，經(jīng)濟建設(shè)持續(xù)高速發(fā)展，社會經(jīng)濟生活中不斷出現(xiàn)新情況、新問題，需要我們結(jié)合司法實踐經(jīng)驗提出改善建議，以保障公民權(quán)利。

一、我國行政訴訟證據(jù)制度的理論研究

（一）行政訴訟證據(jù)的概念、種類及特征

行政訴訟證據(jù)是指在行政訴訟中用以證明案件事實情況的一切材料和事實。我國《行政訴訟法》根據(jù)證據(jù)的來源和表現(xiàn)形式，將行政訴訟證據(jù)分為以下幾種類型：書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結(jié)論以及勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄。

相比較民事訴訟、刑事訴訟的證據(jù)種類來講，行政訴訟證據(jù)具有一定特殊性，第一，行政訴訟證據(jù)多具有專業(yè)性和技術(shù)性。第二，行政訴訟證據(jù)具有復(fù)查性。第三，現(xiàn)場筆錄是行政訴訟中特有的法定證據(jù)。

（二）行政訴訟證據(jù)制度體系

1、行政訴訟證明對象

證明對象是證據(jù)制度的首要問題。只有明確了證明對象，才能進一步明確由誰負責(zé)提供證據(jù)加以證明（舉證責(zé)任）、如何進行證明（證明程序）、證明到何種程度為止（證明標準）。行政訴訟證明對象包括：與被訴行政行為合法性和合理性有關(guān)的事實、與規(guī)范性文件合法性有關(guān)的事實以及行政訴訟程序性事實。其中，行政訴訟的中心任務(wù)和主要內(nèi)容是審查具體行政行為的合法性。

2、行政訴訟舉證責(zé)任

目前，行政訴訟證據(jù)制度理論關(guān)于行政訴訟舉證責(zé)任的性質(zhì)有權(quán)利說、義務(wù)說、權(quán)利義務(wù)說、風(fēng)險義務(wù)說、責(zé)任說、負擔(dān)說等等，尚沒有統(tǒng)一的理解。我國《行政訴訟法》對舉證責(zé)任有明確規(guī)定。

第一，在行政訴訟中，行政機關(guān)作為被告應(yīng)當能夠有充分的證據(jù)證明其行政行為的合法性。這是依法行政原則的應(yīng)有內(nèi)涵。依法行政作為行政法的基本原則，要求行政機關(guān)在行使行政職權(quán)、作出行政行為時要在尊重客觀事實的基礎(chǔ)上，嚴格依據(jù)實體法、程序法，充分收集證據(jù)，公民、法人或者其他組織作出行政行為。

第二，行政訴訟中，原、被告承擔(dān)的舉證責(zé)任不同。行政機關(guān)承擔(dān)的舉證責(zé)任為說服責(zé)任，而作為行政相對人作為原告承擔(dān)的是推進責(zé)任，即原告只需初步證明行政機關(guān)所作出的行政行為在合法性方面存有爭議。由于行政法律關(guān)系中雙方當事人地位的不對等，原告無法或者很難收集到證據(jù)，而具備專業(yè)知識和技術(shù)條件的行政機關(guān)則具有更優(yōu)越、更現(xiàn)實、更充分的舉證能力。拉丁法諺云：“法律不強人所難”。因此，從舉證難易方面來考慮，由被告負說服性的舉證責(zé)任是公允、合理的。

3、行政訴訟證明標準

行政訴訟證明標準是指按照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，無論是行政機關(guān)還是行政訴訟中的行政相對人，只要是承擔(dān)舉證證明責(zé)任的人提供證據(jù)對案件事實進行證明的情況下，所需要達到的證明程度的問題，它是人民法院審查行政案件的客觀事實真相即客觀事實。我國目前在司法實踐活動中采取的是“案件事實清楚，證據(jù)確實充分”的標準，這是一種力求完美的證明標準，但是這種力求完美主義的證明標準在司法審判中并不能實現(xiàn)。筆者認為，在不同類型的行政訴訟案件適用的證明標準也是不同的，法官在具體的行政訴訟案件審理中應(yīng)該根據(jù)行政行為的種類、行政案件的性質(zhì)及對當事人權(quán)益影響的大小等因素具體考量多元化的證明標準。

（三）行政訴訟證據(jù)制度的價值取向

從我國行政訴訟證據(jù)制度的內(nèi)容體系以及多年的實踐發(fā)展來看，該制度逐漸展現(xiàn)出其獨特的價值取向及精神底蘊，主要體現(xiàn)在對嚴格程序主義的追求和對司法中立性的恪守。《行政訴訟法》及相關(guān)解釋規(guī)定，“在訴訟過程中，被告不得向原告和證人收集證據(jù);被告及訴訟代理人在作出具體行政行為后，自行收集的證據(jù)不能證明具體行政行為的合法性”，上述規(guī)定反映了司法審查對具體行政行為程序合法性的嚴格要求，確立了“先取證、后裁決”的嚴格審查原則。另一方面，我國《行政訴訟法》規(guī)定的舉證責(zé)任倒置原則，加重了行政機關(guān)的舉證責(zé)任，貌似偏頗，但鑒于原被告的地位不同、舉證能力不同，該舉證規(guī)則其實完全符合司法中立性要求，各方當事人均能公平地實現(xiàn)訴訟交鋒。

二、我國行政訴訟制度存在的主要問題

（一）行政訴訟證據(jù)制度在立法方面的問題

1.我國行政訴訟證據(jù)制度的立法過于原則。

我國目前尚并沒有專門立法對證據(jù)制度進行規(guī)定。《行政訴訟法》關(guān)于證據(jù)的規(guī)范僅有六條，而相應(yīng)的司法解釋及個案批復(fù)也僅僅是對某些具體的證據(jù)問題作了補充，只是一定程度上緩解了證據(jù)制度立法匱乏的局面，不具有普遍適用性。但是，隨著依法治國理念的深入人心以及對行政機關(guān)作出具體行政行為的要求越來越嚴格，這就需要進一步豐富行政訴訟證據(jù)制度體系，以規(guī)范行政訴訟審判實踐中出現(xiàn)的新情況。

2.行政訴訟證據(jù)規(guī)則體系尚未形成

一般說來，證據(jù)規(guī)則由取證、采證、查證、認證等規(guī)則組成。科學(xué)規(guī)范的行政證據(jù)規(guī)則體系既有利于防止行政機關(guān)、司法機關(guān)工作人員的濫權(quán)擅斷，同時有利于確定各類證據(jù)的證明力，最大化地反映案件真實。從而維護社會正義，保護社會政治、經(jīng)濟有序、正常的發(fā)展。但就我國實際情況而言，行政訴訟證據(jù)規(guī)則的體系遠未形成。

3.合法性審查原則體現(xiàn)得不夠明顯

法院審理行政案件的職權(quán)主義色彩比民事訴訟更加濃厚，對行政案件的審理不受原告訴訟請求的限制，而是對被訴行為合法性進行全面審查。但是現(xiàn)有證據(jù)制度體現(xiàn)出特點是以當事人舉證、質(zhì)證為中心，這與合法性審查原則相背離。

（二）行政訴訟證據(jù)制度在司法實踐中存在的問題

目前，我國法院在司法實踐中對行政訴訟的理解各有不同，從而導(dǎo)致對舉證責(zé)任、舉證期限和訴訟程序方面存有爭議。

1.原告的舉證責(zé)任不明確。

（1）關(guān)于不作為案件，如何判斷原告已經(jīng)盡到提出申請的舉證責(zé)任不明確。目前對于被告受理申請登記不完備的舉證責(zé)任問題，在實踐中爭議很大，而且因為缺乏明確的標準，法院很難認定和適用以免除原告的舉證責(zé)任，也就是說，原告很難舉證證明自己已提出申請。

（2）關(guān)于不履行法定職責(zé)案件，申請事項是否屬被告法定職責(zé)范圍由誰舉證存在分歧。有的法院認為被告負舉證責(zé)任有優(yōu)勢，應(yīng)由被告負責(zé)。有的法院認為屬起訴條件問題，應(yīng)當由原告負舉證責(zé)任。

2.原告的舉證期限規(guī)定不科學(xué)。

原告提供證據(jù)時間在開庭審理前或人民法院指定的交換證據(jù)交換日不科學(xué)。如：關(guān)于起訴條件的證據(jù);關(guān)于證明被訴具體行政行為的違法的證據(jù);關(guān)于一并提起行政賠償訴訟的案件，損害事實的證據(jù)的提供時間;關(guān)于程序性事實;關(guān)于被告認為原告起訴不符合法定起訴條件的提供證據(jù)的期限等都應(yīng)當區(qū)分情況設(shè)定期限。

3.被告逾期舉證的證明力。

行政訴訟證據(jù)制度規(guī)定被告收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提供證據(jù)，同時規(guī)定了正當事由的延期提供。但是，對于被告認為原告起訴不符合起訴條件或提出管轄異議的，對具體行政行為合法性的舉證可否超過10日舉證期限問題存在爭議。但是，對于被告在收到起訴狀10日內(nèi)沒有提交的證據(jù)，在10日后又提交了，且該證據(jù)對證明被訴行為合法性非常關(guān)鍵，一律不予采納是否科學(xué)，對此，法院應(yīng)如何采信，原來在實踐中意見不統(tǒng)一。自從2014年11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定，此次修改明確了“非法證據(jù)排除規(guī)則”，尤其是規(guī)定“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)”，但是，被訴具體行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)或者人民法院依法調(diào)取證據(jù)的除外。

這一重大改動解決了司法實踐中被告逾期舉證是否采納的困境。同時明確規(guī)定在兩種情形下，經(jīng)人民法院準許，被告可以補充證據(jù)，一是被告在作出具體行政行為時已經(jīng)收集了證據(jù)，但因不可抗力等正當事由不能提供的;二是原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據(jù)的。

三、我國行政訴訟證據(jù)制度的完善

證據(jù)是法律程序的靈魂，離開證據(jù)的證明作用，任何精巧的法律程序都會變得毫無意義。同時，證據(jù)制度的完善不僅僅是法治文明的試金石，也是人類理性文明的標志，是尊重人權(quán)的必然要求。從現(xiàn)實實踐中看，行政訴訟證據(jù)制度的缺失出現(xiàn)了諸多的弊端，我們應(yīng)結(jié)合時代發(fā)展完善我國行政訴訟證據(jù)制度。

（一）加快我國行政訴訟證據(jù)立法的步伐。

關(guān)于制定行政訴訟證據(jù)規(guī)定的體例問題，有兩種看法，一種是主張刑事、民事、行政分別制定;另一種是主張制定一個包括三大訴訟有關(guān)證據(jù)問題的統(tǒng)一證據(jù)規(guī)定。筆者認為，三大訴訟雖各有特點，對證據(jù)問題也各有不同的要求，但是鑒于其均擁有共同的訴訟證據(jù)屬性，在基本原理、基本理論和許多適用規(guī)則上也是相通的制定一部統(tǒng)一的訴訟證據(jù)規(guī)定，制定一個包括三大訴訟有關(guān)證據(jù)問題的統(tǒng)一證據(jù)規(guī)定。在制定“規(guī)定”的技術(shù)問題上，可以將三大訴訟證據(jù)所共同適用的原則和要求規(guī)定在總則部分，將其特殊性要求規(guī)定在分則中，分別適用。

（二）創(chuàng)設(shè)科學(xué)、嚴密的行政訴訟證據(jù)規(guī)則體系。

筆者主張吸收英美法系中證據(jù)規(guī)則的合理因素，在我國現(xiàn)有的行政訴訟證據(jù)規(guī)則基礎(chǔ)上，設(shè)立有關(guān)取證、采證、查證、認證的一系列證據(jù)規(guī)則，形成具有內(nèi)在邏輯性的證據(jù)規(guī)則。在行政訴訟中設(shè)立行政訴訟查證程序規(guī)則、行政訴訟適用的行政程序證據(jù)規(guī)則及行政訴訟審查程度規(guī)則。

（三）突出行政訴訟證據(jù)的公開性。

在制定證據(jù)規(guī)定時，公開性應(yīng)該是一個重要原則。突出行政訴訟證據(jù)的公開性對法院和行政機關(guān)具有積極的意義，一方面可以抑制法官濫用、懈怠職權(quán)，對法官形成約束，樹立法院裁判公正的形象;另一方面，也能督促行政機關(guān)依法行政。因此，訴訟中，對于當事人提交的證據(jù)情況應(yīng)該在法庭上進行質(zhì)證、認證。如果在法庭上認證確有困難，則應(yīng)當在裁判文書中進行敘述，給當事人以明白的結(jié)果。不透明的訴訟機制使當事人對訴訟結(jié)果缺乏可預(yù)測性，難免使當事人，包括社會公眾對法院的裁判顧慮重重，缺乏可信度。

（四）明確不同行政行為的證明標準

現(xiàn)行行政訴訟證據(jù)制度對證明標準表述為“具體行政行為證據(jù)確鑿”，這是一種近乎完美的舉證要求，但是根據(jù)行政訴訟獨有的特點，對不同的行政行為應(yīng)適用不同的證明標準。對于行政相對人人身、財產(chǎn)權(quán)有重大影響的行政行為，應(yīng)適用較高的證明標準，可以參照刑事訴訟的證明標準，即排除合理懷疑標準。如行政拘留、勞動教養(yǎng)、較大數(shù)額的罰款、吊銷證照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等。從而約束行政行為，達到保護行政相對人的目的。對于行政居間裁決案件可以采用占優(yōu)勢的蓋然性標準。對于行政機關(guān)在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)違法嫌疑人，或者可能涉及本案處理的財產(chǎn)，有權(quán)依法采取臨時性限制措施，如扣留、扣押、查封等等，這種措施具有臨時性和保全性，有利于防止證據(jù)滅失，制止違法行為繼續(xù)發(fā)生，由于案件情況緊急，最終處理結(jié)果難以確定，要求行政機關(guān)在采取保全措施時達到基本證明標準，只要證明采取保全措施比不采取保全措施的必要性大即可。對于一些特殊的專業(yè)性較強的行為，如考試成績評定、能力判斷、環(huán)評等，行政機關(guān)更專業(yè)更有發(fā)言權(quán)，法院主要審查其在作出時是否公平、公開，可以采用更低一些的證明標準。

總之，法律的生命力在于執(zhí)行。行政訴訟制度旨在通過司法審查，既保護行政相對人的合法權(quán)利，為之提供及時有效的法律救濟，又對行政權(quán)力行使者進行監(jiān)督，對違法行政進行糾正，旨在使管理者與被管理者之間達到法律所期望的公正、和諧狀態(tài)。行政訴訟法貫穿于法治體系始終，而行政訴訟證據(jù)制度又是行政訴訟法的核心，現(xiàn)行政訴訟法的修改已經(jīng)取得了巨大進步，只有得到有效高效實施，才能真正做到行政訴訟是陽光下的訴訟。

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作者簡介：徐倩倩，女，山東師范大學(xué)法學(xué)院2012級憲法與行政法學(xué)研究生。