探討構(gòu)建防范小金庫的長效機(jī)制

【摘 要】“小金庫”作為帳對(duì)帳比較直觀的解釋，指的是某些單位或者部門不遵守中國財(cái)經(jīng)法規(guī)和另外的相關(guān)條例，強(qiáng)占、攔截、隱藏一切須交收入，或是通過虛假支出等方法把資產(chǎn)轉(zhuǎn)入到原部門財(cái)務(wù)賬以外的資金。仍然相對(duì)大面積存在的有私設(shè)“小金庫”和賬外賬資產(chǎn)的弊端，它們的手段、方式各不相同，技術(shù)要求越來越高，隱藏性更加增強(qiáng)。本文對(duì)“小金庫”的表現(xiàn)形式、產(chǎn)生原因、造成危害進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從提高思想意識(shí)、健全組織體系和創(chuàng)建管理制度等方面，提出了構(gòu)建防范小金庫的長效機(jī)制的具體方法和對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】“小金庫”；產(chǎn)生原因；危害；構(gòu)建防范小金庫長效機(jī)制

開展“小金庫”治理工作是黨中央、國務(wù)院著眼于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作做出的一項(xiàng)重要決策部署。近年來，各地區(qū)各部門按照中央要求，積極采取措施治理“小金庫”，取得了一定成效，但一些地方、部門和單位設(shè)立“小金庫”的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，有的還相當(dāng)嚴(yán)重，在此探討如何構(gòu)建防治“小金庫”的長效機(jī)制，結(jié)合本人管理工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出一些建議。

一、“小金庫”形成的原因

“小金庫”是對(duì)帳外帳的較為形象的說法，就是個(gè)別單位和部門違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留、隱匿各種應(yīng)交收入，或以虛列支出等方式將資金轉(zhuǎn)移到本單位財(cái)務(wù)賬外的資金。“小金庫”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。中紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部和審計(jì)署印發(fā)的《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展小金庫專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法》，確定了專項(xiàng)治理的范圍和內(nèi)容，列舉出“小金庫”的七種形式：⑴違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立小金庫；⑵用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立小金庫；⑶以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立小金庫；⑷經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬簿核算設(shè)立小金庫；⑸虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立小金庫；⑹以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立小金庫；⑺上下級(jí)之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立小金庫。

探究“小金庫”形成的直接原因可以概括為二個(gè)字，就是“利益”。分析久治無效毒瘤的病因還是“利益”。利益的主要表現(xiàn)形式：一是在金錢方面反映為小團(tuán)體的、局部的、或者是三兩個(gè)人的金錢分配；二是在物質(zhì)方面反映為小團(tuán)體或局部的物質(zhì)享受；三是在所謂的政績方面反映為提供金錢和物質(zhì)的支撐；四是在權(quán)力方面反映為權(quán)錢交易，買官賣官。

二、“小金庫”的危害

“小金庫”的危害包括：⑴影響會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性，干擾市場經(jīng)濟(jì)的政策規(guī)律；⑵導(dǎo)致國家財(cái)政收入以及國有資產(chǎn)的丟失；⑶大范圍地誘導(dǎo)和引起腐敗行為的發(fā)生，直接造成部分官員由此犯錯(cuò)，并使黨風(fēng)黨政和社會(huì)風(fēng)氣受到極大地較壞的影響；⑷老百姓對(duì)此很不滿意，造成干群關(guān)系破裂，使黨和政府的形象受到影響；⑸阻礙經(jīng)濟(jì)朝健康方向進(jìn)步、社會(huì)的和睦安穩(wěn)受到影響、對(duì)黨和國家的多項(xiàng)工作造成危害?！靶〗饚臁笔怯邪俸Χ鵁o一利的毒瘤，必須堅(jiān)決清除。

三、對(duì)構(gòu)建防治“小金庫”長效機(jī)制的探討

為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)《關(guān)于做好2010年“小金庫”治理工作的通知》精神，強(qiáng)調(diào)要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面貫徹落實(shí)黨的十七大精神，決定在全國范圍內(nèi)深入開展“小金庫”治理工作，堅(jiān)決查處和糾正各種形式的“小金庫”，建立和完善防治“小金庫”的長效機(jī)制。本人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做好以下的工作：

1.持之以恒，治理小金庫一定不能走過場

以前，很多地方和很多單位，都曾經(jīng)治理過“小金庫”，可是效果并不如意，關(guān)鍵就是一些地方在治理“小金庫”時(shí)，總是喜歡搞一陣風(fēng)，甚至是運(yùn)動(dòng)式的治理方式，當(dāng)時(shí)力度很多，也確實(shí)發(fā)揮了作用，但是容易出現(xiàn)反彈，所以一定要切切實(shí)實(shí)地治理，不能有任何走過場玩形式的做法，那是必須堅(jiān)決制止的?！靶〗饚臁钡闹卫?，我們必須探究更多的方法，采取更多的措施，才能夠治理住。在“小金庫”的治理上，我們應(yīng)該有充分的認(rèn)識(shí)和決心，要對(duì)“小金庫”的治理采取必要的長效機(jī)制，不僅要在平時(shí)治理，更要在關(guān)鍵時(shí)候治理，要時(shí)時(shí)治理，更要處處治理，自始始終都保持對(duì)“小金庫”治理的高壓態(tài)勢，不給“小金庫”任何存在的機(jī)會(huì)。我們一定要建立長期的治理環(huán)境，要從治理的每一個(gè)角度出發(fā)，認(rèn)識(shí)到治理的緊迫性和艱巨性，治療“小金庫”必然會(huì)遇到阻力，必然會(huì)涉及到方方面面的利益，這就要求我們能夠沖破任何形式的阻力，能夠不畏艱險(xiǎn)，能夠堅(jiān)持不懈。把“小金庫”治理上升到一定的高度，保持持之以恒地治理。無論什么時(shí)候，什么地方出現(xiàn)“小金庫”，我們都應(yīng)該及時(shí)給予清理，確保不留任何死角。

2.加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳，提高思想認(rèn)識(shí)

明確清理檢查“小金庫”是深入貫徹落實(shí)黨的十七大精神，加強(qiáng)廉政建設(shè)，從源頭上遏制和防止腐敗，規(guī)范財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的重要舉措，是教育和保護(hù)干部的需要。對(duì)于“小金庫”的危害，我們大家一定要從國家發(fā)展的戰(zhàn)略角度，從治理貪污腐敗的層面來考核，提高對(duì)“小金庫”危害的認(rèn)識(shí)，這是當(dāng)務(wù)之急。每年國家審計(jì)機(jī)關(guān)查處的違規(guī)小金庫的金額都在百億以上，可見“小金庫”并不小，這是一個(gè)不容忽視的問題，應(yīng)該引起我們的足夠重視。治理“小金庫”意義重大，我們應(yīng)該高度重視，徹底整治“小金庫”，建立“小金庫”防治的長效機(jī)制，始終對(duì)“小金庫”保持高壓，確保長效機(jī)制發(fā)揮作用。

（1）提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的思想意識(shí)。要建立和完善防治“小金庫”的長效機(jī)制，必須從提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的思想意識(shí)著手，特別是必須從提高單位黨政一把手依法行政的思想意識(shí)著手。因?yàn)椋粋€(gè)單位要設(shè)置“小金庫”必須由一把手作出決策；一個(gè)單位的“小金庫”必須由一把手物色放心可靠之人代為掌管和運(yùn)作；一個(gè)單位“小金庫”的資金來源必須由一把手組織；一個(gè)單位“小金庫”資金的支出去向必須由一把手拍扳決定。所以，單位一把手決定著“小金庫”的興衰存亡。

（2）對(duì)大家進(jìn)行必要的宣傳教育?！靶〗饚臁钡拇嬖?，有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的因素。既有客觀因素影響，也有主觀原因存在，對(duì)大家進(jìn)行及時(shí)的宣傳教育，把過去設(shè)立“小金庫”的腐敗案例，拿來進(jìn)行必要的剖析，讓大家從案例中得到警示和教育，這是很必要的。各單位應(yīng)營造教育為本的廉政文化，定期組織各級(jí)管理層和員工進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)及政策培訓(xùn)，舉辦報(bào)告會(huì)，開展廉政教育活動(dòng)，創(chuàng)新廉潔文化內(nèi)涵與形式，讓廣大職工自覺在單位內(nèi)控文化中履職盡責(zé)。我們的宣傳輿論部門，也要加大對(duì)治理“小金庫”的宣傳力度，在廣大干部群眾中形成圍堵“小金庫”的風(fēng)氣，教育領(lǐng)導(dǎo)干部、關(guān)鍵崗位的工作人員，從小事做起，從點(diǎn)滴做起，從身邊做起，通過宣傳教育，為治理“小金庫”創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。

3.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全組織體系

構(gòu)建組織體系，將“小金庫”治理體系融入管控模式，形成財(cái)務(wù)監(jiān)督與黨的組織監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、職工民主管理監(jiān)督、輿論監(jiān)督“七位一體”的監(jiān)管體系，形成監(jiān)管合力。

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立專項(xiàng)治理機(jī)構(gòu)。根據(jù)文件精神要求，成立了以單位負(fù)責(zé)人為組長，由紀(jì)委、監(jiān)察室、財(cái)務(wù)、審計(jì)和工會(huì)等部門負(fù)責(zé)人組成的專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組。由監(jiān)察和財(cái)務(wù)審計(jì)部門負(fù)責(zé)具體工作的落實(shí)，制定了具體的工作計(jì)劃?！靶〗饚臁敝卫頇C(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、服務(wù)和督導(dǎo)，充實(shí)機(jī)構(gòu)成員，切實(shí)履行職責(zé)，健全工作機(jī)制和工作程序，認(rèn)真做好具體組織工作。

（2）設(shè)立日常工作機(jī)構(gòu)和舉報(bào)電話。清查“小金庫”的日常工作機(jī)構(gòu)設(shè)立在監(jiān)察室，清查“小金庫”這項(xiàng)工作成為單位都要開展檢查的例行工作，嚴(yán)格執(zhí)行定期和不定期的“小金庫”檢查制度。建立舉報(bào)登記和查處督辦制度，并公布相應(yīng)的舉報(bào)電話、信箱和電子郵箱。

（3）建立加強(qiáng)科學(xué)決策民主理財(cái)內(nèi)外部監(jiān)督體系。在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督方面，首先是群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行權(quán)的監(jiān)督；其次是內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)的監(jiān)督；其三是完善內(nèi)部審計(jì)制度，健全機(jī)構(gòu)，配置人員，強(qiáng)化培訓(xùn)，依法履行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能。在加強(qiáng)外部監(jiān)督方面，要加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)機(jī)制，紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、公安、檢察、司法聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源和信息共享，形成合力，對(duì)“小金庫”實(shí)行圍攻。

4.建立和完善防范小金庫存在的管理制度

為了消除“小金庫”滋生的土壤，各單位應(yīng)全面梳理業(yè)務(wù)流程，健全內(nèi)控制度，完善體制機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，建立起標(biāo)本兼治、疏堵結(jié)合、懲防并舉、綜合治理的防治“小金庫”長效機(jī)制。對(duì)于“小金庫”的治理，我們必須從制度上給予一定的完善與規(guī)范。對(duì)“小金庫”的管理，要從源頭治理上，從控制過程上，制定完善的管理制度，讓制度來約束人，這是最關(guān)鍵的。在建立制度的問題上，我們一定要高度重視，要對(duì)制度的設(shè)計(jì)進(jìn)行認(rèn)真的研究，使制定出的制度，能夠符合各地各單位的實(shí)際，能夠真正把“小金庫”制止住，這是最重要的。

（1）完善財(cái)務(wù)制度體系。如今“小金庫”的存在，在一定程度上得到了遏制，但是并沒有完全消失，有的“小金庫”在改頭換面地存在，原因是多方面的，其中我們的制度不完善，也是不可忽視的原因。通過財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估鎖定資金鏈風(fēng)險(xiǎn)，全面梳理企業(yè)物流、資金流、信息流，理出可能形成“小金庫”渠道特點(diǎn)，通過財(cái)務(wù)稽查和內(nèi)、外審計(jì)揭示隱匿的“小金庫”。并定期開展財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，關(guān)注經(jīng)營活動(dòng)中的舞弊行為以及管理接口部位的盲區(qū)。一是清理和完善各項(xiàng)制度，構(gòu)建完備的制度體系；二是實(shí)行財(cái)務(wù)委派制，實(shí)施資金集中管理；三是向監(jiān)管部門選送優(yōu)秀管理人才，保證監(jiān)管人員的職業(yè)勝任能力和正直品行。

（2）改變對(duì)二級(jí)單位的管理模式。對(duì)二級(jí)部門或子公司進(jìn)行分類管理，建立與業(yè)務(wù)特點(diǎn)相適應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，取代“以包代管”。一是重構(gòu)業(yè)績評(píng)價(jià)指標(biāo)，將利潤、成本、資金占用指標(biāo)納入了經(jīng)營實(shí)體的績效考核，追求利潤和股東利益最大化；二是對(duì)于科研實(shí)體以預(yù)算管理為主，進(jìn)行科研績效考核；三是對(duì)長期成本核算不到位的單位，實(shí)行“人員定位，資源匹配，核算到位，盈虧評(píng)估”的管理模式，規(guī)范了分配渠道，逐步培育市場機(jī)制；四是在后勤、檢修、物流、勞務(wù)用工等環(huán)節(jié)實(shí)行專業(yè)化管理，降低管理成本，共享管理資源。

（3）規(guī)范日?？蒲猩a(chǎn)行為。建立內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，增強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，規(guī)范各單位科研生產(chǎn)行為，節(jié)約和控制成本支出、加強(qiáng)收入監(jiān)管和發(fā)票管理的檢查，把“小金庫”防范與日常生產(chǎn)經(jīng)營、財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)管相結(jié)合，綜合實(shí)施，有效鏟除“小金庫”滋生的土壤。一是加強(qiáng)銷售管理，做好物流監(jiān)控，改革結(jié)算方式，減少現(xiàn)金交易；二是篩選和減少小規(guī)模交易的數(shù)量，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，管好資金流；三是整合技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)，避免制度盲區(qū)；四是建立邊角料廢舊物資的回收利用以及二次資源的回收利用制度，并實(shí)行歸口管理；五是對(duì)采購、工程和中介機(jī)構(gòu)選聘等實(shí)行招標(biāo)制度；六是理順不明確、非主業(yè)以及其他管理不規(guī)范的經(jīng)營實(shí)體，必要時(shí)進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)規(guī)范投資關(guān)系。

（4）加強(qiáng)預(yù)算管理。一是嚴(yán)格各類社團(tuán)會(huì)費(fèi)、贊助費(fèi)、廣告費(fèi)、會(huì)議費(fèi)的預(yù)算管理，并跟蹤核算；二是對(duì)機(jī)關(guān)部門的費(fèi)用預(yù)算實(shí)行“清理財(cái)源，嚴(yán)格內(nèi)控，真實(shí)核算，集中采購，陽光支付，節(jié)約有獎(jiǎng)，指標(biāo)留用”，堵塞以辦公用品名義套取購物卡的通道；三是監(jiān)督資金支付，實(shí)行預(yù)算申報(bào)制度，按預(yù)算付款，所有開支實(shí)時(shí)監(jiān)督；四是針對(duì)大額非生產(chǎn)資金支付，實(shí)行分層次的審批制度；五是對(duì)于各單位實(shí)行收支兩線，不坐收坐支，加強(qiáng)收支管理，完善資金管理和賬戶管理。

（5）健全“小金庫”監(jiān)督制度。沒有一定的監(jiān)督機(jī)制，“小金庫”的治理就是一句空話，難以發(fā)揮治理的威力，我們的監(jiān)督部門，一定要能夠深入實(shí)際，對(duì)“小金庫”的治理進(jìn)行必要的監(jiān)督，防止“小金庫”治理流于形式，更要防止小金庫的治理中出現(xiàn)人為因素干擾和阻力，發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的作用，確保治療的成效?！靶〗饚臁钡闹卫?，必須建立和完善日常監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使監(jiān)督規(guī)范化和制度化，要注重事前防范和事后監(jiān)督相結(jié)合的方式，不給“小金庫”存在的任何機(jī)會(huì)，從源頭上治理住“小金庫”，這比事后的監(jiān)督更重要，所以我們的監(jiān)督管理，應(yīng)該采取更加靈活的方式和方法，對(duì)“小金庫”的監(jiān)督實(shí)施全過程、無縫隙的監(jiān)督形式，把監(jiān)督的重要作用給發(fā)揮出來。

（6）建立嚴(yán)懲制度。對(duì)查出的“小金庫”的嚴(yán)懲要有勇氣和力度，對(duì)查出的“小金庫”堅(jiān)決依法依規(guī)處理是關(guān)鍵點(diǎn)之一，同時(shí)對(duì)設(shè)置“小金庫”的責(zé)任依法追究到人，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人要嚴(yán)肅處理，按照組織程序先予免職，再依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)和有關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任。治理小金庫，就必須下真功夫，動(dòng)真格，要敢于碰硬，更要腳踏實(shí)地，確保治理的嚴(yán)肅性和有效性，發(fā)揮治理“小金庫”的積極作用。

總之，“小金庫”問題是一個(gè)頑疾，對(duì)于“小金庫”的查處，必須堅(jiān)決徹底并長期堅(jiān)持。各級(jí)工作人員要提高對(duì)防治“小金庫”工作的重要性、必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，自覺增強(qiáng)預(yù)防、抵制“小金庫”的意識(shí)，從加強(qiáng)內(nèi)部控制、完善管理、深化改革、加強(qiáng)監(jiān)督，圍繞反腐倡廉制度建設(shè)、規(guī)范預(yù)算資金使用、完善國有資產(chǎn)管理、推動(dòng)單位改革，建立健全防治“小金庫”的長效機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳平澤.強(qiáng)化預(yù)算管理鏟除“小金庫”滋生土壤.審計(jì)月刊，2011（03）

[2]孟秀榮.治理“小金庫”長效機(jī)制體系研究.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011（01）

[3]劉建陽.淺析行政事業(yè)單位“小金庫”的形成和治理.會(huì)計(jì)師，2010（12）

[4]楊海波.淺析事業(yè)單位“小金庫”的形成及治理.河北水利，2009（12）

[5]王瑞杰.“小金庫”的審計(jì)方法.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2006（03）

[6]宋國煜.加強(qiáng)和完善企業(yè)貨幣資金管理.國煤創(chuàng)投，2006（02）

[7]張友根.“小金庫”的問題在哪里.當(dāng)代礦工，2005（04）

[8]李慧麗、馮東、郭偉大力.如何加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理.山東水利，2003（Z1）

[9]閆莉萍.會(huì)計(jì)信息失真治理對(duì)策淺議.山西水利，2001（01）

[10]邱發(fā)壽.關(guān)于“小金庫”問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），1998（03）

作者簡介：

李佩純（1969—），女，漢族，廣東省揭西人，碩士，高級(jí)會(huì)計(jì)師，副處長，主要從事會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理、科研管理和企業(yè)管理工作。