以燃油稅的改革為例淺析公共政策的有效制定與執(zhí)行

【摘 要】本文以燃油稅改革的困境為出發(fā)點(diǎn)，從政策制定和政策實(shí)施兩個(gè)方面對(duì)分析了從1994年至今的整個(gè)政策過程。文章通過集團(tuán)理論分析了在改革中各利益集團(tuán)的行為動(dòng)機(jī)和政策制定困難原因，并對(duì)之后政策執(zhí)行中的障礙和目前現(xiàn)狀進(jìn)行了簡(jiǎn)單分析。

【關(guān)鍵詞】燃油稅；集團(tuán)；政策執(zhí)行

2015年1月，在一個(gè)半月內(nèi)三次上調(diào)后，燃油稅再次進(jìn)入了廣大民眾的視野。燃油稅改革作為費(fèi)改稅的重要一環(huán)，改變了以費(fèi)代稅、以費(fèi)擠稅的現(xiàn)象，保證了稅收公平，杜絕了養(yǎng)路費(fèi)的偷、逃稅款，但是，由于各方利益難以協(xié)調(diào)，這項(xiàng)改革自提出到實(shí)施，前后經(jīng)歷了14年的探討。本文將利用公共政策制定中的集團(tuán)理論和公共政策執(zhí)行中的史密斯過程模型進(jìn)行分析，以期對(duì)燃油稅改革以及改革后期的政策執(zhí)行不力做出理論化的解釋。

一、問題提出背景

從1994年，我國(guó)正式提出開征燃油稅并開始在海南省實(shí)行燃油附加費(fèi)試點(diǎn)，到2009年1月1日《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案》正式實(shí)施，燃油稅改革多次被中央政府提到風(fēng)口浪尖，卻又因?yàn)榉N種原因最后不了了之。

在該改革方案中，關(guān)于燃油收費(fèi)改革的具體規(guī)定主要有為：

1.取消公路養(yǎng)路費(fèi)等收費(fèi)

取消公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水路客貨運(yùn)附加費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)。逐步有序取消已審批的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。

2.成品油消費(fèi)稅收入的使用

這次調(diào)整稅額形成的成品油消費(fèi)稅收入一律專款專用，主要用于替代公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)的支出，補(bǔ)助各地取消己審批的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，并對(duì)種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持。

二、集團(tuán)模型在政策決定階段的分析論證

從各種費(fèi)用到燃油稅的轉(zhuǎn)變，牽涉到的主要受益和受損利益集體之間的平衡狀態(tài)，決定了這項(xiàng)政策制定的速度和推行的進(jìn)程。在推行燃油稅改革的過程中，大致可以分為三個(gè)團(tuán)體，消費(fèi)者、生產(chǎn)者、政府部門。

消費(fèi)者包括非營(yíng)運(yùn)車車主、營(yíng)運(yùn)車車主和用油企業(yè)主，由于用油的成本增加，因此消費(fèi)者普遍都會(huì)對(duì)燃油稅提出反對(duì)意見，但由于消費(fèi)者雖然人數(shù)多但分布較為分散，且在用油上基本為剛性需求，是價(jià)格的接受者，所以即使反對(duì)，也無(wú)法在改革中形成聚力，無(wú)法成為引導(dǎo)或者抵制改革的主力團(tuán)體。

生產(chǎn)者在我國(guó)主要是三大壟斷國(guó)企和生產(chǎn)用油產(chǎn)品的企業(yè)。國(guó)有企業(yè)作為國(guó)有資本代表，雖然燃油稅的上漲會(huì)引起價(jià)格和市場(chǎng)需求的波動(dòng)，但由于在油品供應(yīng)鏈上，三家公司幾乎壟斷全部市場(chǎng)，又因?yàn)槭袌?chǎng)對(duì)石油產(chǎn)品的需求為剛性需求，而國(guó)有企業(yè)作為政府的“派出機(jī)構(gòu)”，雖然有形成有效團(tuán)體的能力，卻沒有對(duì)阻撓改革的動(dòng)機(jī)和行動(dòng)力。另外，以汽車制造業(yè)為代表的生產(chǎn)用油產(chǎn)品企業(yè)則開始根據(jù)燃油稅改革的推進(jìn)而選擇改變生產(chǎn)方向，更多生產(chǎn)一些低油耗、排量低的車型。這些企業(yè)雖然存在一定的轉(zhuǎn)型沉默成本會(huì)阻礙燃油稅改革推進(jìn)的步伐，但相對(duì)話語(yǔ)權(quán)較小。

政府部門作為集團(tuán)，追求的不是經(jīng)濟(jì)上的利益最大化，而是追求增加部門收入、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、責(zé)權(quán)對(duì)等等。燃油稅改革過程中主要涉及四個(gè)方面，中央政府、地方政府、交通部、財(cái)政部。在我國(guó)，中央政府主要維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，自改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨著高污染、高消耗、低產(chǎn)出，這種發(fā)展模式對(duì)整個(gè)地球已無(wú)法承受，燃油稅改革政府和這一發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，費(fèi)改稅的做法加強(qiáng)了中央政府的財(cái)政控制力，也提高了中央政府的調(diào)控能力，通過油價(jià)直接調(diào)節(jié)消費(fèi)者用油，體現(xiàn)了稅收的公平性。然而在推動(dòng)改革的過程中，必然涉及眾多既得利益集團(tuán)，因此雖然動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，但阻礙不小。燃油稅的改革其中一點(diǎn)就是公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等費(fèi)用，改為稅收后統(tǒng)一由中央進(jìn)行二次分配，這又牽涉到地方支配和中央支配的財(cái)政收入問題，自“借款建路，收費(fèi)還貸”的政策執(zhí)行后，建路造橋也是地方政府的政績(jī)，費(fèi)改稅后又直接剝奪了地方政府的部分收費(fèi)權(quán)力，在中央的轉(zhuǎn)移支付下，地方政府與地方政府之間存在更多的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，由于無(wú)法保證自己得到分配的數(shù)額，因此地方政府也勢(shì)必存在阻礙燃油稅改革的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，中央政府內(nèi)對(duì)于燃油稅改革又涉及到了兩個(gè)部門，交通部、財(cái)政部，通過費(fèi)改稅，直接縮減了交通部的經(jīng)費(fèi)來源而擴(kuò)大了財(cái)政部的職權(quán)范圍，作為同級(jí)別部門，交通部被取消了收費(fèi)權(quán)力，卻不能推卸公共交通事業(yè)發(fā)展的責(zé)任，只能被動(dòng)地接受中央政府的宏觀調(diào)控，必然是持有反對(duì)意見的。另外，與生產(chǎn)者集團(tuán)、消費(fèi)者集團(tuán)相比，政府部門作為政府的組織成員，卻持有反對(duì)意見，改革進(jìn)程遭遇阻礙也就可想而知了。

在燃油稅改革中，很容易確認(rèn)政策制定的主題是政府部門，但由于政府部門內(nèi)部利益關(guān)系的復(fù)雜，生產(chǎn)者和政府部門由于其內(nèi)部利益關(guān)系，對(duì)燃油稅改革存在對(duì)立矛盾的觀點(diǎn)，燃油稅改革的困境也就不言自明。

三、政策執(zhí)行過程階段的評(píng)估論證

公共政策要達(dá)到其預(yù)期的目標(biāo)和效果，關(guān)鍵在于政策的有效執(zhí)行，政策執(zhí)行時(shí)運(yùn)用政策解決社會(huì)問題的直接和關(guān)鍵一環(huán)。反觀燃油稅執(zhí)行的過程中，就由于各團(tuán)體間利益的博弈，目標(biāo)群體配合不足，執(zhí)行機(jī)構(gòu)未有效執(zhí)行而使得整個(gè)進(jìn)度推行進(jìn)度較慢，并帶來了很多后續(xù)影響。

由于燃油稅是直接反映在油價(jià)上，是通過生產(chǎn)者集團(tuán)強(qiáng)制執(zhí)行，針對(duì)供應(yīng)鏈的末端，即消費(fèi)者，因此在征收過程中不存在不執(zhí)行的可能。但是，由于燃油稅改革要取消公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)，因此收費(fèi)部門精簡(jiǎn)撤銷的速度可以作為政策執(zhí)行情況的重要依據(jù)。根據(jù)國(guó)辦發(fā)[2009]10號(hào)文，《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委交通運(yùn)輸部財(cái)政部逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)實(shí)施方案的通知》中注明：“從2009年起到2012年年底前，東、中部地區(qū)逐步取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，使全國(guó)政府還貸二級(jí)收費(fèi)公路里程和收費(fèi)站點(diǎn)總量減少約60%。西部地區(qū)是否取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，由?。▍^(qū)、市）人民政府自主決定。”從通知中不難看出，雖然燃油稅從2009年1月開始全國(guó)執(zhí)行，但是收費(fèi)站的精簡(jiǎn)卻要用接下來的4年逐步推進(jìn)，并給各地方政府一定的推進(jìn)時(shí)間，實(shí)際操作情況則是各地政府能拖則拖，應(yīng)對(duì)辦法層出不窮。

2015年5月26日，廣西新聞網(wǎng)報(bào)道：廣西將取消54條二級(jí)公路收費(fèi)點(diǎn)。作為西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和交通基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后地區(qū)，廣西于2009年曾提出，計(jì)劃用10年時(shí)間分三批取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。如今，廣西境內(nèi)仍有 50 多個(gè)二級(jí)公路收費(fèi)站在運(yùn)營(yíng)。

從2009年5月下發(fā)通知至2015年5月，整整6年仍有省市沒有完全取消收費(fèi)站，政策的執(zhí)行效率可見一斑。

在我們國(guó)家行政體系中，絕大部分行政機(jī)關(guān)及其工作人員都是屬于政策執(zhí)行主體范疇。燃油稅執(zhí)行的主體是地方政府，但前面對(duì)地方政府的分析表明，地方政府有反對(duì)改革的利益動(dòng)機(jī)，因此，地方政府的消極行為也是可以預(yù)料的了。盡管在中央與地方政府的關(guān)系中，中央政府居于主導(dǎo)地位，掌握主導(dǎo)的手段就是進(jìn)行二次財(cái)政分配，但所謂“上有政策，下有對(duì)策”，地方政府不會(huì)簡(jiǎn)單、機(jī)械地執(zhí)行中央政策，會(huì)從自己的利益最大化出發(fā)，采取相對(duì)應(yīng)的政策。如很多地方政府將已收回成本的公路和未收回成本的公路合并成立一個(gè)新路橋公司，由此該路橋公司核算時(shí)間內(nèi)貸款并沒有還清，則上述兩條公路都可以繼續(xù)收費(fèi)。所以中央政府所推行的政策在一定程度上會(huì)被地方政府的執(zhí)行抵消一部分的政策效應(yīng)而大打折扣。這也正說明了政策執(zhí)行過程中，會(huì)因?yàn)檎哂胁缓侠砗筒煌晟频牡胤?，?dǎo)致政策執(zhí)行的過程中出現(xiàn)問題。同時(shí)，考慮到燃油稅的政策在政府內(nèi)也存在矛盾和利益沖突，中央政府部門在后續(xù)監(jiān)管不力也在情理之中。

四、結(jié)論

燃油稅政策總體是一項(xiàng)利國(guó)利民的政策，符合我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)道路，然而在一項(xiàng)政策從制定到執(zhí)行，每個(gè)階段都有不同的集團(tuán)為了自己的利益最大化而進(jìn)行阻撓。誠(chéng)然，在政策的執(zhí)行中，會(huì)發(fā)現(xiàn)隨著國(guó)家的發(fā)展出現(xiàn)新的問題，需要不斷的反饋修改或者擬定新的政策進(jìn)行修補(bǔ)完善。

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