多源流視角下規(guī)范監(jiān)管專車業(yè)務的原因分析

【摘 要】本文運用約翰·W·金登的多源流分析模型，對近年來興起的專車業(yè)務的問題流、政策流、政治流進行了全面分析，得出結論規(guī)范專車的政策的開啟是問題流、政策流、政治流共同作用的結果。

【關鍵詞】專車業(yè)務；多源流理論；政策分析

一、問題提出（或問題由來）

近兩年來，滴滴打車、一號專車、易到用車等互聯(lián)網手機打車軟件的大肆興起引發(fā)了社會公眾的廣泛關注。據市場研究機構數(shù)據顯示，截至2014年9月，中國打車APP 累計賬戶規(guī)模達1.54億。據滴滴打車官方數(shù)據顯示，滴滴專車業(yè)務目前已覆蓋北京、上海、廣州、深圳等16個大型城市，日訂單已突破15萬單。2015年2月，滴滴打車和快的打車宣布合并，合并后估值或將達到60億美元，也是最快進人中國前十位的互聯(lián)網公司。

然而，在各種手機應用軟件在擁有上億手機用戶的同時，也存在著一定的弊端。首先是對傳統(tǒng)的出租車業(yè)務形成了市場擠壓。其次是無營運證的私家車進入市場，擾亂了正常出租運營的市場秩序。并且，打車軟件的興起一定程度上造成了正常打車困難、拒載等行為。更重要的是，大量私家車執(zhí)行專車任務對乘客的安全存在一定隱患。因此，各地方政府出臺了一系列相應政策致力于監(jiān)管、規(guī)范專車行為。2013年4月，武漢市交通局客管處通過其官方網站發(fā)布《緊急通知》，要求各出租車企業(yè)對使用加價打車軟件的駕駛員進行監(jiān)管，督促他們嚴格執(zhí)行物價部門核定的收費標準。同年5月，南京、深圳、北京、上海等城市先后發(fā)表聲明，表示要規(guī)范打車軟件，杜絕加價服務行為。

二、分析框架或理論模型

多源流分析框架是由美國著名的公共政策學家約翰·W·金登建立的。多源流分析理論把政策過程看成是由決策者和過程的三個源流組成的，即問題源流、政策源流和政治源流。這三個源流之間彼此獨立發(fā)生，發(fā)展和運作都不依賴于其他源流，直到在某一個關鍵時間點上的偶然性事件發(fā)生，它們匯合到一起，公共問題就會被提上政策議程。這個關鍵的時間點也許是一個焦點事件，或者是政治領袖對某個問題的關注，也或者是新聞媒體的連續(xù)報道，這些都有可能將某個日常問題觸發(fā)成一個政策問題，也可以稱之為“政策之窗”。

三、分析與論證

1.問題流分析

問題源流圍繞引起決策者關注的問題而進行活動的過程。什么問題會被決策者關注，問題是如何被政府官員認知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。

隨著手機打車軟件的應用，大量無營運證的私家車進入市場，擾亂了正常出租運營的市場秩序。由于市場的供不應求，盡管易到、滴滴、快的等互聯(lián)網專車公司在對外解釋運營模式時，都給出以互聯(lián)網公司作為信息服務平臺，汽車租賃公司提供車輛，第三方勞務派遣公司提供駕駛員的“三方合作模式”，但大量私家車仍然混跡于各大專車平臺之中。然而，私家車并不具有運營資格。依照《中華人民共和國道路運輸管理條例》的有關規(guī)定，未取得運營資格卻擅自從事非法運營的車輛，與黑車的性質無差，是應當被取締的。這也就表明了采用私家車的專車平臺并沒有法律的保護傘。交通部部長楊傳堂在2015年兩會期間曾表示，永遠不允許私家車當專車。隨著專車軟件的深入人心，如何規(guī)范專車準入及運營的問題源流正在日趨成熟。

2.政策流分析

政策源流主要是關注于備選方案或政策建議。問題引起重視后還需要能吸引人的備選方案和政策建議，但這些不是一次性就能完成的，而是一個不斷提出方案、討論、修改，再提出的反復過程。政府官員、專家學者就問題的解決方案提出自己的主張，希望自己的政策得到重視。在這個過程中，有些政策建議能夠得到采納，有些卻會被拋棄。

工信部電信研究院專家何霞表示，姑且不論交通部門的現(xiàn)有法規(guī)是否適應互聯(lián)網化的市場現(xiàn)狀，在新法規(guī)出臺之前，相關管理部門必定是按照已經出臺的法規(guī)進行監(jiān)管。目前，移動出行領域尚存諸多問題，而專車服務遭“棒殺”，私家車進入專車平臺只是導火索，其背后涉及的汽車、租車管理制度才是最本質的問題。在新技術和新應用普及的當下，不適應市場發(fā)展的法規(guī)是需要調整和改革的。

包括新華社、人民日報等在內的官方媒體表示希望把專車服務納入到法治的軌道上來。有專家建議，對于專車行業(yè)，監(jiān)管部門可以接入互聯(lián)網專車服務信息后臺，這樣便于車輛信息審核，從源頭上杜絕不法車輛的加入。

交通運輸部于2014年11月27日、2015年1月8日兩度表明態(tài)度，對專車服務將堅持“以人為本、鼓勵創(chuàng)新、趨利避害、規(guī)范管理”的原則，鼓勵和包容市場創(chuàng)新。交通部新聞發(fā)言人表示，“移動互聯(lián)網預約用車服務對于滿足市場高品質、多樣化、差異性需求，推動市場資源配置，緩解出行難等問題，具有一定的積極作用。”政府正努力把“簡政放權”激發(fā)經濟活力的承諾落實到實處，順應技術革命和生產力的發(fā)展方向，充分發(fā)揮市場的調節(jié)作用，鼓勵創(chuàng)新，而不是為了保護暫時的局部利益而對“專車服務”圍追堵截。政府應調整自己的管理形式與新的商業(yè)模式的相適應。專車的風靡，或可成為撬動傳統(tǒng)出租車管理體系改革的杠桿，倒逼傳統(tǒng)出租車行業(yè)改革，激活行業(yè)向競爭有序方向發(fā)展。

3.政治源流分析

政治源流涉及政治因素對問題解決方案的影響過程。它包括國民情緒、公眾輿論、利益集團、政府更迭等方面的考慮。適合國民情緒、順應公共輿論、符合政府一貫主張的潛在議程項目更容易被推上議程的顯著位置。

現(xiàn)階段專車業(yè)務的興起對出租車行業(yè)有一定沖擊。專車業(yè)務事實上搶走了出租車較多市場份額導致出租車的客流量下降，司機心生不滿，誘發(fā)了各地罷運事件，如2015年元旦沈陽數(shù)千臺出租車集體罷運、1月8日南京出租車停運事件等，不僅影響公眾出行，還造成社會不穩(wěn)定。出租車司機要求政府嚴厲打擊運用打車軟件爭奪業(yè)務的“專車”，以保證出租車市場的市場份額。

對于廣大民眾的切身利益來說，出行的安全保障不可或缺。專車公司對車源的控制并不嚴格，租賃公司的車與私家車所提供的保險和承擔的法律責任各不相同。依照我國法律的規(guī)定，專車無資格購買客運保險。如若私家車參與專車運營發(fā)生交通意外時，即便是購買了乘客附加險，經查實，如果是以營運為目的，那么乘客所遭遇的傷亡，保險公司也有權拒賠，最后只能向肇事方和租賃公司進行索賠。因此，不規(guī)范的專車行為在很大程度上并不能給予消費者安全上的絕對保障。因此推動規(guī)范專車行為的政策出臺勢在必行。

4.政策之窗的開啟

“政策之窗是政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會。”當問題流、政策流、政治流匯合到一起，政策之窗就打開了。一般而言，政策之窗并不經常打開，并且打開的時間不長，只有獲得了較好機會并及時抓住機會的問題才能最終進入議程。

打車專車軟件風靡的情況下，根據我國情況，中央或上級政府部門對問題的批示和關注程度往往對政策之窗的打開與否有重要影響。被稱為專車新規(guī)的《網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法》即將公布，其中國家將對各種專車平臺的資質、服務器、支付協(xié)議等做出詳細規(guī)定，并且在專車行為上進行詳細規(guī)范，將專車納入合理管控范圍。此《辦法》的出臺，將專車、快車列入出租汽車管理法規(guī)框架體系內，會使得提供“專車”的平臺企業(yè)、車輛和駕駛員都需要申請準入許可并且會鼓勵并規(guī)范出租汽車和汽車租賃服務模式創(chuàng)新，杜絕侵害乘客利益和影響市場公平競爭秩序的非法營運，營造開放、公平、有序的市場環(huán)境。各類專車軟件公司應當遵循運輸市場規(guī)則，承擔應盡責任，禁止私家車接入平臺參與經營，讓使用專車服務的乘客更加安心、放心出行。

四、結論

通過運用“多源流”理論框架對專車規(guī)范的分析能夠看出問題流、政策流和政治流在公共政策形成過程中的重要作用，而最終專車規(guī)范政策的出臺最終突破是問題源流、政策源流和政治源流多個源流匯合于政策之窗的結果。金登的多源流理論較合理地解釋了我國政策議程設置實踐中的問題，對公共政策制訂的科學化有積極的借鑒意義。

參考文獻：

[1] 保羅.薩巴蒂爾.政策過程理論， 彭宗超， 鐘開斌等譯， 生活·讀書·新知三聯(lián)店，2003年，第97頁

[2] 約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策.北京：中國人民大學出版社， 2004年

[3] 蘭秋蓬.多源流視角下校車制度形成的原因分析.北方經濟》，2012年第4期

[4] 鄭梅云.Uber遭罰專車市場再起波瀾新業(yè)態(tài)亟待政策護航.通信信息報，2015年5月6日第A03 版