新預算法對人民銀行財務工作的影響

【摘 要】新預算法于2015年1月1日起正式實施，標志著新一輪財稅體制改革在預算領域率先破冰，此次修改預算法對人民銀行財務工作將產生深遠影響。

【關鍵詞】新預算法；人民銀行；會計財務；影響

一、新預算法的突破點

1.全過程、全口徑預算首次從法律層面上予以確立

新預算法明確規(guī)定“預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調整，依據(jù)本法規(guī)定執(zhí)行”、“政府的全部收入和支出都應當納入預算”、“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算?！比^程、全口徑預算首次從法律層面上予以確立，讓不同性質的資金在各個預算環(huán)節(jié)都能夠得到有效地監(jiān)督管理，加強統(tǒng)籌協(xié)調，建立全面完整的、規(guī)范高效的預算體系，保障預算的全面性。

2.節(jié)儉和透明將全面推進財務預算公開

新預算法要求各級預算單位應貫徹統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，嚴控機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出。同時，明確將“預算公開”入法，形成了剛性的法律約束。預算公開可以最大限度地擠壓“亂花錢、亂報賬”的空間，確保財政資金使用規(guī)范、安全、有效。

3.跨年度預算平衡機制促使預算編制更加科學合理

新預算法提出了建立跨年度預算平衡機制，2014年9月印發(fā)的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）也進一步提出要研究編制三年滾動財政規(guī)劃?？缒甓阮A算平衡機制并非替代年度預算制度，而是強化年度預算的約束力?？缒甓阮A算平衡機制意味著預算計劃做出的是超過一年的預算收支安排，預先為部門提供各個年度支出預算必須遵守的預算限額，通過嚴格執(zhí)行預算計劃，從而改變傳統(tǒng)的年度預算控制方式。

4.新增的績效評價內容將成為財務預算管理的常態(tài)

2000年，我國正式推行中央部門預算改革，預算支出績效評價工作也隨之發(fā)展起來。2005年，財政部印發(fā)中央部門預算支出績效考評管理辦法，2006年起開展預算支出績效評價試點。2011年，財政部提出全面推進預算績效管理。新預算法在預算執(zhí)行和決算單元中單列出要對預算支出情況開展績效評價且要作為決算重點審查內容，必將使績效管理成為財務預算管理中預防腐敗的一項重要內容。

二、當前人民銀行財務工作中的主要不足

1.預算編制缺乏科學性

財務預算的編制工作是個系統(tǒng)工程，要從全局出發(fā)，對財務預算的內容進行全面的統(tǒng)籌規(guī)劃和估計。目前人民銀行在預算編制過程中主要存在的問題：一是思想觀念上對財務預算編制的重要性認識不夠，認為財務預算工作是上級行要求會計財務部門完成的一項工作任務，是純財務行為，相關業(yè)務部門很少參與，配合度也不夠，會計財務部門很難根據(jù)其他業(yè)務部門各自相關業(yè)務開展情況、年度計劃等因素，全面考慮各項費用預算，財務預算編制工作最后全部落在會計財務部門。二是由于預算編制人員對單位各項業(yè)務活動了解有限、預算編制時間緊張，編制的預算內容不能全面反映各個部門的工作內容。三是“公用經費支出”中的業(yè)務類支出和公務性活動支出由于受地域差異、履職能力和突發(fā)因素的影響，往往會造成測算偏離，分配不均的問題。預算編制缺乏科學性，難以發(fā)揮財務預算的控制作用，在預算執(zhí)行過程中不可避免會出現(xiàn)“跑、冒、偏、漏”現(xiàn)象，財務預算管理缺乏有效的操作性和前瞻性。

2.預算批復滯后形成“空窗期”

財務預算指標每年在5-6月下達，而預算年度是1月1日-12月31日，1-4月的財務費用開支往往難以把握，易出現(xiàn)預算支出前后不均衡、年底集中報賬等現(xiàn)象，背離了預算管理均衡性的初衷和要求。

3.預算剛性約束導致財務信息失真

新預算法第七十二條規(guī)定：“各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執(zhí)行，嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調劑，確需調劑使用的，按照國務院財政部門的規(guī)定辦理”。而人民銀行受制于財務指標的約束，為了保證正常業(yè)務開展，在不突破預算指標總量控制的前提下，在不同項目或不同賬戶之間相互調劑使用。甚至由于工資改革受到體制機制的制約，導致工資計劃與人員經費不匹配，出現(xiàn)人員經費擠占公用經費和行政事業(yè)類支出的情況，實際需求與預算批復之間的較大差距，造成財務信息失真，財務信息不能真實、完整地記錄和反映各項業(yè)務活動情況和財務支出狀況。

4.存量資金管理不規(guī)范

（1）業(yè)務專項資金的管理。為維護人民銀行各項業(yè)務和系統(tǒng)的平穩(wěn)運行，人民銀行總行每年會核撥各類業(yè)務專項資金，例如支付系統(tǒng)運維補貼專項資金、征信系統(tǒng)查詢補助、外匯業(yè)務管理專項資金等。在實際工作中，業(yè)務專項資金的管理仍然存在以下問題：一是沒有設立專門的暫收二級科目管理，無法清楚、明晰地反映每一筆專項資金的使用情況；二是列支與業(yè)務專項資金無關的支出或者直接用于沖減其他費用，沒有實現(xiàn)“?？顚Ｓ谩钡哪康摹＃?）其他存量資金的管理。其他存量資金是指列入“暫收”、“暫付”科目下的款項，存在的主要問題是年末結轉余額較大，沒有作為結余資金統(tǒng)籌管理，用于補充預算支出，在二級科目中長期存在。

三、新預算法背景下進一步完善人民銀行財務工作的建議

1.加強規(guī)章制度建設

本著從實際出發(fā)、統(tǒng)一性與靈活性相結合的原則，以新預算法為藍本，人民銀行應對《中國人民銀行財務制度》《中國人民銀行預算管理的規(guī)定》做出相應修改，形成一套較完善的現(xiàn)代預算制度，增強新預算法的可操作性、可執(zhí)行性，奠定堅實的制度基礎。一是按照收支全部納入預算的要求，刪除預算外專項支出的相關內容，與新預算法保持一致；二是明確預算公開和績效管理內容，包括應執(zhí)行的績效評價項目及對績效評價的審查等。

2.加快預算編制科學化建設步伐

一是提高各個部門參與度。將預算編制責任落實到各業(yè)務部門，提高職能部門對預算編制的重要性認識，增強責任意識。在編制年度預算時，職能部門根據(jù)工作目標任務制定預算計劃，詳細說明為完成目標任務擬采取的工作程序、方式方法、資金需求等。會計財務部門要充分發(fā)揮預算的控制手段和協(xié)調作用，對業(yè)務部門預算計劃開展綜合評估，建立有關項目運行價值信息的基礎數(shù)據(jù)庫，將資金需求與履職成效緊緊結合，提升資金分配的科學性和規(guī)范性。二是繼續(xù)推進預算定額標準建設和應用，對行政事業(yè)類項目按定額標準和業(yè)務量測算預算；對公用經費既要準確測算例如辦公費、水電費等共性科目，還要對差旅費、會議費等按照不同部門的性質和業(yè)務量的具體情況分別予以核定，才能使預算編制更加科學和準確。三是拉長預算編制周期。各預算單位自下而上編制預算的時間只有不到一個月的時間，在較短時間內，要做到從基層單位逐級編報匯總預算，預算的科學性和準確性必將大打折扣。在這個問題上，西方發(fā)達國家的做法是大幅度提前預算編制的啟動時間，拉長預算編制周期。以美國為例，從開始準備到編制完成開始執(zhí)行往往要24個月，其中大量的工作和時間都用在進行宏觀形勢的預測、年度工作計劃的制定以及業(yè)務管理部門和財政管理部門之間的反復充分的磋商。這樣下來，預算編制可以得到有關各方面的充分研究分析和醞釀，可以比較好地反映實際需求和財政支持的結合。這種做法很值得我們借鑒。

3.強化預算執(zhí)行管理，健全預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控

預算執(zhí)行管理是防止財務風險的關鍵環(huán)節(jié)。一是硬化預算約束，做好預算執(zhí)行工作，年度預算執(zhí)行中一般不制定新的增加收入或者支出的政策措施，嚴格按照批復的部門預算、用款計劃、項目進度、有關合同和規(guī)定程序辦理資金支付，涉及集中采購的要嚴格執(zhí)行集中采購規(guī)定。二是逐步開展預算執(zhí)行情況分析報告制度。預算執(zhí)行情況分析報告制度是對預算執(zhí)行情況的有效分析和預算執(zhí)行動態(tài)的有效把握，進一步加大對預算執(zhí)行情況的分析力度，準確把握財政支出走勢，分析重點支出情況，及時掌握預算執(zhí)行動態(tài)，研究分析預算執(zhí)行中存在的問題，特別是對結轉結余、暫付款和專項資金的分析，促進預算執(zhí)行順利完成，保證財政資金安全運行，提高資金使用效率。三是加強預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)督機制建設，在日常監(jiān)控的基礎上，突出監(jiān)控重點，加大對招待費、會議費、培訓費等相關款項支付使用的監(jiān)控，契合厲行節(jié)約的要求，構建嚴密的預算執(zhí)行監(jiān)控網絡。

4.強化績效評價和預算監(jiān)督

“花錢要問效，結果很重要”，人民銀行應按照全面考核經濟性、效率性和效用性的要求，著重強調投入成本和產生效益的合理匹配，通過及時反饋、追蹤考評等形式，獲取有關項目運行的價值信息，以增強對項目管理的責任感，并實行項目管理問責機制，促使進一步轉變項目管理理念，充分發(fā)揮項目支出管理職責，也是從源頭上預防和治理腐敗的重要舉措和制度保證。積極推行預算績效考評，建立由會計財務、內審和紀檢監(jiān)察部門參與的預算管理監(jiān)督機制，將績效目標貫穿預算監(jiān)督全過程，明確監(jiān)督對象和范圍，規(guī)范監(jiān)督程序和內容，實施責任追究制，避免預算行為的隨意性，提高資金使用效益，最大程度地保障人民銀行預算支出的合法合規(guī)性。

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作者簡介：

許瓊方（1987-），工作單位：中國人民銀行張掖市中心支行，職稱：初級經濟師。