中國土地制度下的土地財政負(fù)效應(yīng)

【摘 要】中國的土地制度，是中國社會、經(jīng)濟和政治的根源。而土地問題，是我國革命的關(guān)鍵。他能否得到一個適當(dāng)?shù)慕鉀Q，就是我國革命的試金石。如果對當(dāng)下中國的社會現(xiàn)實稍微有所了解，我們就會發(fā)現(xiàn)，今天中國所發(fā)生的種種矛盾和社會沖突，人們所進行的許多爭論，都與土地問題有著直接或間接的關(guān)聯(lián)。因此，我們有必要了解古今中外的土地制度并以史為鑒探討我國當(dāng)前的土地制度有何利弊，需要做出怎樣的調(diào)整才能有利于國家和社會的長期發(fā)展。本文將闡述根據(jù)結(jié)論探討當(dāng)代中國土地制度下的改革土地財政負(fù)效應(yīng)。

【關(guān)鍵詞】土地制度；土地財政；政府；負(fù)效應(yīng)

首先，土地制度穩(wěn)定與國家政治穩(wěn)定的相輔相成。談及“變革”，一般需要依賴與一定的初始制度。如果沒有既存的初始制度，是不可能無中生有的實施“變革”或者“變法”的。因此，只有當(dāng)人類定居下來，才可能產(chǎn)生穩(wěn)定的土地制度。也就是說在四處游牧居無定所的部落很難存在相應(yīng)的土地制度，更不用說將制度延續(xù)下去。只有當(dāng)“國家”誕生，才會有證實或者具體的規(guī)章制度，也才會產(chǎn)生正式穩(wěn)定的土地制度。這一點即使在后來的大禹時代和商代有了相應(yīng)的具體化土地制度，也因其民族的遷徙特征很難穩(wěn)固而證實。

其次，過分依賴土地財政危及社會穩(wěn)定。漢王朝歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過“王莽改制（有學(xué)者將它和土地兼并聯(lián)系在一起）”，其改制直接損害了農(nóng)夫的利益。他推行的“王田制”把土地稅由漢朝的三十稅一變成十稅一，從而將國家的田賦收入增加了兩倍，理所當(dāng)然“王田制”失敗了。他的改革不僅沒能挽救西漢末年的社會危機，反而使各種矛盾進一步激化，導(dǎo)致了赤木綠林為主的大起義。

最后，農(nóng)地細碎化經(jīng)營難以擺脫小農(nóng)經(jīng)濟的困境?；氐疆?dāng)前我國的“經(jīng)營土地”，我們發(fā)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營土地制度在曾經(jīng)為農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來巨大的動力和成效下隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的推進也開始暴露出弊端—農(nóng)地細碎化，他成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的障礙。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格管制，產(chǎn)權(quán)很難轉(zhuǎn)換，農(nóng)民沒有退出集體經(jīng)濟的權(quán)力，也沒有完整的自主經(jīng)營權(quán)，在土地該休耕的時候卻面臨法律規(guī)定的“任何單位集體或個人無法連續(xù)兩年棄耕拋荒”的壓力。而農(nóng)地細碎化導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)營無法發(fā)展也給政府過分依賴土地財政創(chuàng)造了條件。

一、經(jīng)營城市創(chuàng)造土地財政收入所暴露出的問題

在快速工業(yè)化、城市化的過程中，中國利用政府低價征收農(nóng)民土地，政府獨家出讓土地制度，獲得工業(yè)化和城市化進程中產(chǎn)生的巨額增值收益。但是這種模式日益暴露出其弊端不僅加大了中共經(jīng)濟運行的風(fēng)險，也導(dǎo)致官民沖突危及社會穩(wěn)定的政治風(fēng)險。這些問題主要表現(xiàn)在：

1.地方政府成為用地違法的主體

一方面，為了發(fā)展經(jīng)濟，讓招商引資項目盡快落實，快速推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變城市面貌，創(chuàng)造地方政府GDP政府通過征地完成土地非農(nóng)化。在征地的過程中政府擔(dān)當(dāng)者決策者、制定者、組織者、實施者和裁決者；另一方面，地方政府建設(shè)主要依靠土地出讓和土地抵押融資。地方政府也有多占多征多出讓的激勵，因此造成大量違法違規(guī)用地的事件。

2.“饑餓”供地直接推高房價

我們都知道房價和地價之間有著千絲萬縷的關(guān)系，且不說究竟是房價更能推動地價還是地價更能推動房價，房價的上揚必然有一部分因素是政府的“有形之手”導(dǎo)致的。比如在2008年經(jīng)濟危機爆發(fā)時，中國政府為了“救市”或者說“救”開發(fā)商而調(diào)低利率，使得中國市場上出現(xiàn)了大量的空置房。也就是說，地方政府通過推高房地產(chǎn)價格，從而將手中的土地儲備估值推高，可以轉(zhuǎn)手抵押獲得更多的貸款，或者拍賣獲得更多的土地出讓收入。高房價高地價的共同作用產(chǎn)生的房地產(chǎn)泡沫最終將會影響整個國家的經(jīng)濟運行。

3.土地財政透支未來發(fā)展

首先，“賣地財政”使得財政收入變得不穩(wěn)定和不可持續(xù)，它實質(zhì)上是今天政府一年花掉未來政府幾十年的收入透支未來幾十年的財政資源；其次，政府的這種手段推高了房價和地價，侵蝕了大多數(shù)城鎮(zhèn)購房居民的利益。另外，中央財政部門通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還給地方的財政稅收數(shù)額很大。我們可以發(fā)現(xiàn)中央如此的財政返還都無法滿足地方政府的支出，說明地方政府機構(gòu)臃腫，支付在人力資源上的支出市財政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)，這使得本應(yīng)該把提供公共產(chǎn)品及服務(wù)作為政府的主要職能失去了方向，必然會引起民憤。

二、解決之策

事實上，在瞬息萬變的經(jīng)濟環(huán)境下，我們的政府、國家應(yīng)該想出一個符合我國基本國情的萬全之策來解決中國現(xiàn)在的土地制度，但根據(jù)歷史、根據(jù)民生現(xiàn)狀，以下是我的幾點建議：

1.地方政府更新觀念

土地作為一種特殊的商品、利益的根源，它將使得政府、農(nóng)民、開發(fā)商之間形成一種博弈。不過分的依賴土地就要求政府盡量減少對土地的非公共行征收，探索新的財政來源。事實上，我認(rèn)為地方政府若是減少“土地經(jīng)營”，對農(nóng)民來說無疑是一件好事，農(nóng)民可以利用土地創(chuàng)收收益。若是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民變得富有，政府想要通過一些政策攬收財源也不是一件難事。因此，政府可以通過改革稅制使其避免過度依賴“土地財政”，是地方政府無法合法侵犯居民的土地產(chǎn)權(quán)。

2.完善配套的相關(guān)行政法規(guī)

土地制度與國家各項政治制度息息相關(guān)，要確保穩(wěn)定的土地制度，不僅要從其本身找出缺陷，還要注意相關(guān)行政制度的不完善。精簡政府機構(gòu)、明確中央與地方政府職能，哪些行政行為用中央政府決定，哪些歸由地方政府負(fù)責(zé)。這樣就可以避免中央返還給地方大量的財政但地方政府還是不能滿足支出再去進行土地征收攬收土地財政的行為。

3.推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)

縱觀國外土地改革，其中有一項是推動土地流轉(zhuǎn)。即允許土地自由流動，從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，這也是宋朝當(dāng)時的王安石變法中的土地兼并，王安石變法大大地促進了宋朝生產(chǎn)力的發(fā)展，促進當(dāng)時先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的發(fā)展，我們必須從中吸取經(jīng)驗促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以緩解不必要的政府土地經(jīng)營。

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