對綠色財政的幾點認識

【摘 要】中國財政不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，面對諸多的問題，解決的惟一方法就是進行全面的改革。中國開創(chuàng)文明社會的建設(shè)需要綠色財政，以及綠色財政下的綠色稅收。本文闡述以綠色稅收改革為重點的綠色財政改革，以及以法制為保障的財政改革項目的實施。

【關(guān)鍵詞】綠色財政；綠色稅收；改革；分析

中國財政改革已提到了日程。中國政府面臨抉擇：理念的轉(zhuǎn)變、制度的改革、政策的修正，這一改革將決定中國經(jīng)濟在今后30年的進程。全面的、結(jié)構(gòu)性的改革是經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是中國國情的需要。完善的財政改革是以稅收為主體的改革，健康的財政體制取決于政府行政職能的轉(zhuǎn)變，這將觸及中國財政改革的靈魂。

一、財政體制現(xiàn)狀兩點認識

1.中央與地方支出比例

根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》計算：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護、交通設(shè)施和社區(qū)服務(wù)共占三分之一的政府總支出，地方政府承擔(dān)了90%的上述支出項目。教育（地方政府占94%）和醫(yī)療衛(wèi)生（地方政府占95%）都是增長較快的公共支出項目。

2.稅收收入

根據(jù)2012年《中國統(tǒng)計年鑒》計算：一般稅收收入在中國達到GDP的19%。加上支付社會保障的工薪稅收入，這個數(shù)值將達到23%（不含土地出讓收入）。這些稅收比重高于發(fā)展中國國家17%的平均水平，而且是中國在1994年財稅改革前10%稅收比重的兩倍。

二、存在問題

現(xiàn)行財政體制給中國經(jīng)濟發(fā)展帶來了阻礙作用：效率、公平和環(huán)境問題。

1.事權(quán)與支出劃分不明確

（1）現(xiàn)有的法律法規(guī)對各級政府多數(shù)支出責(zé)任只是作了原則性的規(guī)定，這直接導(dǎo)致在具體界定支出責(zé)任存在模糊地帶。

（2）各級政府職能劃分不清楚。

（3）不同級別政府的影響力所致，上級政府出政策，下級政府買單。

2.稅制結(jié)構(gòu)不合理

（1）非稅收入占比過高

2008年到2010年，剔除征地補償和土地平整準備的費用后土地出讓的凈利潤大致為該值的56%，即約3.8%的GDP（世界銀行和發(fā)展研究中心，2014，187-262頁）。

（2）地方稅收不穩(wěn)定

①個人所得稅應(yīng)當成為中國稅收收入的主要來源之一，個人所得稅的稅基擴大得很快。個人所得稅作為地方政府的主體稅種一直沒有改變。從長期來看，從中央政府履行收入分配職能和客觀調(diào)控職能的角度來看，這劃分具有很大的不合理性。在未來新既得利益形成之后，再進行調(diào)整的痛苦指數(shù)會進一步加大。

②地方稅稅基分別為商品、資本和勞動力，均具有流動性，與地方稅的稅源特征相悖。地方稅制為暫行條例，稅制陳舊，不適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展。

③地方政府沒有稅權(quán)。地方政府沒有確定稅基和稅率的權(quán)力，屬于地方留存的稅收收入不足以支付地方的公共需要。隨著“營改增”的完成，地方政府的收入更加不確定。

三、改革方向

1.中央與地方關(guān)系法制化

當前憲法對中央與地方關(guān)系的規(guī)定集中在第三條：其一，中央在央地關(guān)系中居于主導(dǎo)地位；其二，央地關(guān)系的調(diào)整要顧及地方的主動性和積極性。在這一規(guī)定中幾乎沒有任何實踐操作意義，沒有將中央與地方的職權(quán)劃分做詳細的列舉。應(yīng)當在憲法中寫入明確的、具有充分的法律規(guī)范價值的央地關(guān)系條款，為中央與地方關(guān)系法制化給予最高的原則性指導(dǎo)。

低層次法律規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)當具有明確的上位法依據(jù)，否則將歸于無效。

2.合理劃分中央和地方的收入與支出責(zé)任

（1）中央與地方稅收劃分應(yīng)遵循的原則

南斯拉夫在解體之前，中央財政所擁有的財政收入已不到全國收入的20%，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展程度差異巨大，當隱性民族矛盾顯性并激化時，中央政府已無力解決和平息，致使國家最終瓦解。

王紹光（1997）認為，財政分權(quán)應(yīng)有底線，在當今世界上，一國中央政府的財政收入或支出應(yīng)低于財政總收入和總支出的50%或GDP的10%，此二者構(gòu)成分權(quán)的底線。

中央與地方各自專享稅種，不設(shè)共享稅。

（2）合理支出責(zé)任

政府支出主要為社會公共服務(wù)和社會保障提供資金，用以提升城市宜居性。

①建立“國家農(nóng)業(yè)發(fā)展基金”

全國約有1500個縣是農(nóng)業(yè)縣，它們覆蓋了約6億農(nóng)村人口，約占全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量的80%。從地區(qū)分工看，農(nóng)業(yè)縣的優(yōu)勢是農(nóng)業(yè)，國家也需要農(nóng)業(yè)。這說明，他們是解決中國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)縣雖然擁有巨大的人口優(yōu)勢和農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，但卻只能獲得新增財力的約10%，財政極其困難，因此，憑其自身財力是無法提供即使是最低標準的基本公共服務(wù)的。

用國家農(nóng)業(yè)發(fā)展基金來解決欠發(fā)達地區(qū)財政問題是一種創(chuàng)新。一是由于它將農(nóng)業(yè)縣的業(yè)績和撥款掛鉤，有利于建立農(nóng)業(yè)縣的農(nóng)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向。二是與平均主義的增加農(nóng)業(yè)縣撥款相比更能體現(xiàn)效率原則。三是誰都知道“吃飯問題”的意義，因而建立國家農(nóng)業(yè)發(fā)展基金在政治上可行。隨著基金的逐年增長，就能成為調(diào)整農(nóng)業(yè)縣財政關(guān)系的主導(dǎo)政策工具。

②主導(dǎo)醫(yī)療市場再分配

奧肯（中譯本，1987）所說，“市場無權(quán)決定生死”。為此，政府應(yīng)當干預(yù)醫(yī)療部門，切斷必需的醫(yī)療服務(wù)與個人支付能力之間的關(guān)系，保障居民醫(yī)療服務(wù)的平等可及權(quán)。

在推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度后，農(nóng)民是否有事實上的看病權(quán)？看似合理、優(yōu)惠的政策走到縣級的時候已經(jīng)走了樣，“憑相關(guān)證明到參合地報銷”也沒有實際效果。

公共衛(wèi)生職責(zé)在中央，財力由中央與省級分擔(dān)，以中央為主。比如中央占80%，省級占20%，規(guī)定一個具體的比例和列舉。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)間財政性醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費，具體到每個縣多少元，每個人多少元。

③實現(xiàn)教育支出數(shù)字化

中國實行以縣為主的基礎(chǔ)教育財政體制，教育管理體制分散、責(zé)任主體的重心低，所以一個省份內(nèi)部財政支出分權(quán)程度越高，次省級政府的收入和支出所占比例越大，教育經(jīng)費就越有保障，從而財政教育支出比例越高。（中國財政經(jīng)濟理論前沿（5），第284頁。）

在實行縣級基礎(chǔ)教育后，農(nóng)村的孩子涌進了縣級學(xué)校。小學(xué)、初中沒有學(xué)校住宿安排，他們寄居在人家中，或是租房陪讀，個體家庭處于分居中。一個現(xiàn)象是地荒了，學(xué)習(xí)也荒了。

基于教育的財政支出應(yīng)當公開透明，教學(xué)設(shè)施、學(xué)生宿舍建造等應(yīng)當在事前做好準備，具體標準、各個項目的支出實現(xiàn)數(shù)字化。對農(nóng)村學(xué)生給予生活補貼、具體到每個學(xué)生每天多少補助經(jīng)費要詳細列明。

3.建立綠色財政

（1）土地出讓歸國家管制

①土地出讓權(quán)應(yīng)歸于中央政府。自古以來，土地是江山的象征。失去了土地便失去了家園。土地的歸屬權(quán)和出讓權(quán)應(yīng)當歸國家所有，出讓收入由國家統(tǒng)一支配。過去10年，土地出讓價格一路飛漲，數(shù)字的背后隱藏著的代價卻未見道明。

②農(nóng)業(yè)用地不可以轉(zhuǎn)換為城市用地。“吃飯問題”的意義人人都知道，工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展迫使現(xiàn)代人忘記了挨餓。因為有人造食品、有轉(zhuǎn)基因食品，是否將來還會有工業(yè)食品？農(nóng)村包圍城市才有了新中國，吃飯永遠是第一問題。

③土地出讓的對象僅限于本地居民。本地居民可以得到出讓土地，而且出讓土地的數(shù)量應(yīng)該有一個限度，避免土地被壟斷。

（2）給地方政府稅權(quán)

分稅制財政管理體制要求地方政府不只是擁有自己的稅種，還要有一定的稅權(quán)。地方稅權(quán)主要由稅收立法權(quán)、稅收政策制定權(quán)和稅收征管權(quán)構(gòu)成。一些主要稅種的稅收立法權(quán)和稅收政策制定權(quán)仍然要集中在中央，不得下方?？紤]到一些影響較小的稅種可以適當向地方分權(quán)：如可以考慮把這些稅種的稅目稅率調(diào)整、稅收減免、稅法解釋以及征收管理等權(quán)限下放給地方政府。另外，經(jīng)過人大立法授權(quán)，地方政府可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況開征具有地方特色的稅種，有利于建立科學(xué)合理的地方稅體系。通過改革使得地方不僅擁有征收管理權(quán)，還具有一定程度的稅收立法權(quán)和政策制定權(quán)。

Bahi（2014）指出：未來我們也許會交更多的稅，目前中國地方政府和中央政府之間的平衡應(yīng)當做出改變，稅收將更加透明。但同時，地區(qū)差異也有可能會進一步擴大。另外，關(guān)于地方政府是否能夠自行設(shè)定稅率的問題，還需要看改革的具體措施。

4.制定綠色稅制

（1）完善所得稅立法

①實行企業(yè)所得稅和個人所得稅的一體化改革，逐步消除稅制對股息的重復(fù)征稅，是企業(yè)所得稅改革的國際趨勢。

②避免累進性太高傷害到中高收入者的公平觀。稅率累進速度過快，中等收入者可能會承擔(dān)更大的稅負，這時稅收的替代效應(yīng)就會大于稅收的收入效應(yīng)，使得稅源受到傷害。在收入相同的條件下，提高稅收的邊際效應(yīng)會加大中等收入者的累進度，但在高收入者中，累進度不會有太大的變化。

③對納稅項目實行反列舉法。這樣只需要在稅法上規(guī)定哪些項目不征稅，不管出現(xiàn)什么樣的新的收入方式，只要不是稅法規(guī)定不需納稅的項目，都納入了征稅范圍。

（2）實現(xiàn)房產(chǎn)稅的環(huán)保理念

對涉及房地產(chǎn)的相關(guān)稅費進行全面清理和規(guī)范，取消各種不合理、不合法的稅費。按照受益者付費的原則保留一部分有償服務(wù)。

實際經(jīng)驗證明，房產(chǎn)稅并沒有調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的功能，可以引導(dǎo)正確房屋建筑環(huán)保理念，房產(chǎn)稅條例應(yīng)當明確對高層樓房提高稅率。

（3）煙草稅以懲戒為主要目的

第一，煙草稅劃歸中央稅。改變中央財政對煙草稅收的依賴性，打擊煙草行業(yè)，維護國民健康。煙草行業(yè)產(chǎn)生的一系列醫(yī)療成本、生命損失、生產(chǎn)力損失等社會成本是無法估量的，煙葉收入不足以彌補這些無形的支出。

第二，提高稅率、使得卷煙價格提高，直到大部分煙民不能接受的價格。稅率為100%～200%的幅度完全可以考慮。

第三，禁煙可以寫進憲法，以法律保護國民的生存環(huán)境。

（4）優(yōu)化社會保障稅

德國的社會保障稅以現(xiàn)收現(xiàn)付為特征，按承保項目分項設(shè)置，稅收負擔(dān)一般由雇主和雇員共同承擔(dān)。社會保障稅體系由養(yǎng)老保險、健康保險、失業(yè)保險、意外保險和老年人的關(guān)懷保險五個獨立的部分構(gòu)成。公務(wù)員的保險由國家購買，其他雇員有義務(wù)為自己的將來繳納保險稅。

根據(jù)國際經(jīng)驗，社會保障稅由稅務(wù)機關(guān)負責(zé)統(tǒng)一征收。應(yīng)采取源泉扣繳與自行申報納稅相結(jié)合的方法，由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收。在分稅制下，社會保障稅應(yīng)該定為地方稅，以促使形成地區(qū)間政府業(yè)績的比較，調(diào)動地方政府對社會保障工作的積極性，中央對地方社會保障業(yè)績行使問責(zé)權(quán)。稅收收入?？顚Ｓ?，用于各項社會保障項目，不得用于其他方面的預(yù)算支出。

（5）保護傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)

《農(nóng)業(yè)稅法》應(yīng)該重新提到日程，但是不是為了財政收入，而是為了保護傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)。

①稅率設(shè)計

稅率設(shè)計應(yīng)包括高稅率和低稅率兩級。農(nóng)業(yè)行業(yè)免稅政策僅適用于本國有機農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，對于轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)從高適用稅率。特別是在種子環(huán)節(jié)，稅率應(yīng)該有特殊的設(shè)計。進口轉(zhuǎn)基因種子適用高稅率，本國健康種子適用免稅政策。

②出口和進口

第一，應(yīng)當保護本國農(nóng)業(yè)，本國農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不得以任何形態(tài)出口，在國內(nèi)銷售的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品適用優(yōu)惠政策，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品以任何形態(tài)出口追究法律責(zé)任。

第二，對于轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)產(chǎn)品制定稅收政策，應(yīng)當限制其在中國土地上的種植，直到消失。禁止轉(zhuǎn)基因食品的進口，視同走私毒品懲辦。

③優(yōu)惠政策

政策規(guī)定中應(yīng)制訂出有利于人民生命安全的農(nóng)產(chǎn)品享受優(yōu)惠政策，農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)以保證生命安全為導(dǎo)向，稅收政策的制定應(yīng)當鼓勵健康食品，打擊對人類有害的食品。

④保護耕地

糧食危機是保護耕地的紅線。允許土地私有化，但是不可以買賣土地，凡是耕地只能由所有者耕種。出租等行為應(yīng)該提高稅率，并且起到利益損失的效果。

⑤禁止捕撈

基于保護生命的理念，從禁止捕撈出發(fā)，應(yīng)該歸于保護環(huán)境稅，或者稱為生命稅。因捕撈而納稅形成的捕撈成本大于所得利益時，才能起到禁止捕撈的作用。憲法立法，保護生命。

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