淺析農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附屬物產(chǎn)權(quán)抵押

摘要：農(nóng)民融資擔(dān)保難一直是困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大難題，若想要盤活農(nóng)村大范圍的土地資源，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入抵押品范圍是有效方式。促進(jìn)土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)等方面具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章根據(jù)上杭縣農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附屬物產(chǎn)權(quán)抵押貸款的現(xiàn)狀，全面探討土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附屬物產(chǎn)權(quán)抵押面臨的各類問題，提出了一些可行的建議，以期指導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附屬物產(chǎn)權(quán)抵押貸款的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押；貸款擔(dān)保

農(nóng)村金融市場(chǎng)是一個(gè)龐大的市場(chǎng)，潛力無限，積極探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)區(qū)、林權(quán)、農(nóng)村住房作為抵押擔(dān)保物的借貸方式，有助于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附屬物產(chǎn)權(quán)上實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)向財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)換，這一方法在解決由于農(nóng)村規(guī)模種養(yǎng)大戶這些經(jīng)營(yíng)主體缺乏擔(dān)保物權(quán)而導(dǎo)致的貸款難題，撬動(dòng)財(cái)政支農(nóng)作用，具有有效性、實(shí)用性和深遠(yuǎn)的探索意義。為摸清上杭縣農(nóng)村抵押貸款現(xiàn)狀，通過鼓勵(lì)探索開展農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資等方式拓寬“三農(nóng)”融資渠道，促進(jìn)農(nóng)民增收，開展了一系列的調(diào)研。

一、基本情況

福建省龍巖市上杭縣總?cè)丝?0.81萬人，農(nóng)業(yè)人口40.61萬人，占79.9%，農(nóng)戶12.55萬戶，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力26.37萬人；全縣土地總面積2854平方公里，大致呈“八山一水一分田”的經(jīng)濟(jì)地理結(jié)構(gòu)，耕地面積42.24萬畝，其中水田面積38.1萬畝，旱地面積4.1萬畝，山林面積322.2萬畝。近年來，上杭縣高度重視農(nóng)村土地資源的保護(hù)和利用工作，通過開展災(zāi)后重建、整村推進(jìn)等造福工程及新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)工作，以推進(jìn)集中成片的土地整合、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和種養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此外，由于農(nóng)民重新修建和擴(kuò)建大批房屋，農(nóng)村房屋交易活動(dòng)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，農(nóng)村出現(xiàn)了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。耕地流轉(zhuǎn)工作不斷推進(jìn)，現(xiàn)流轉(zhuǎn)面積15.58萬畝，涉及農(nóng)戶5.43萬戶，其中流轉(zhuǎn)5年及以上的有0.95萬畝。規(guī)模種植的專業(yè)戶在50～100畝的有432戶、100～300畝的有110戶、300畝以上的有20戶。林地使用權(quán)登記發(fā)證面積277.74萬畝，占上杭縣應(yīng)登記發(fā)證面積318.44萬畝的87.2%；林木所有權(quán)與使用權(quán)登記發(fā)證面積279.12萬畝，占87.6%。2014年，“三農(nóng)”綜合保險(xiǎn)、水稻保險(xiǎn)、商品林保險(xiǎn)、煙葉保險(xiǎn)等涉農(nóng)保費(fèi)收繳2510.46萬元，保障金額達(dá)1702.4億元。全縣用農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附屬物產(chǎn)權(quán)抵押貸款的幾乎沒有。目前，在縣農(nóng)商行辦理了一筆300萬元間接用承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押貸款的例案，它是由汀江國有林場(chǎng)對(duì)林農(nóng)擔(dān)保，林農(nóng)將林權(quán)反擔(dān)保給汀江國有林場(chǎng)的方式。這些工作的開展，為上杭縣農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作中起到了基礎(chǔ)保障作用。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的重要意義

（一）盤活土地資源，發(fā)揮土地潛能

開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，有利于盤活農(nóng)村“沉睡”的土地資源、使得“沉睡”的土地資源變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的資產(chǎn)，有利于讓農(nóng)戶意識(shí)到不能只把土地作為一種基礎(chǔ)生存資源，它還是融資過程的重要要素，一方面提高了農(nóng)戶對(duì)土地的保護(hù)意識(shí)，另一方面，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中提供強(qiáng)大的資金支持，使土地的潛能得到充分釋放。

（二）創(chuàng)新工作機(jī)制，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，有利于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)加快對(duì)耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的頒發(fā)進(jìn)度、保護(hù)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化和推動(dòng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等方面的農(nóng)村體制機(jī)制的建設(shè)和創(chuàng)新，并不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的組織化，從而推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)耕地向集約化和規(guī)模化方向發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。

（三）探索融資渠道，拓寬信貸模式

有助于創(chuàng)新涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展農(nóng)村金融產(chǎn)品、提供農(nóng)業(yè)服務(wù)的方式，加快構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代金融體制，“而引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變單一信貸模式，即以小額信用貸款和聯(lián)保貸款為主，這有賴于兩權(quán)”抵押貸款的提出，這在解決貸款中的抵押?jiǎn)栴}，引資過程具有重要作用。

（四）解決擔(dān)保問題，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

由于經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中成本較高，資金短缺，因此迫切需要信貸資金支持，利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信貸的方式，有利于經(jīng)營(yíng)主體順利進(jìn)行生產(chǎn)種植活動(dòng)，便于土地集中利用，有利于對(duì)已拋荒土地重新使用，并且提高了土地利用率。

三、存在的問題

（一）相關(guān)法律制度不健全

耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款與現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定沖突，沒有相關(guān)法律規(guī)定通過家庭承包取得的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押。我國《擔(dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押”。而《土地承包法》規(guī)定的是：“通過家庭承包取得的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。若對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，也只是通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農(nóng)村土地，在發(fā)包方同意之后，并依法登記取得耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證書的，方可設(shè)立抵押。

（二）缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制構(gòu)建

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向商業(yè)化方向發(fā)展過程中，需要由中介機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)方法機(jī)制進(jìn)行保護(hù)，農(nóng)業(yè)容易受到自然災(zāi)害的影響，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制尚未發(fā)揮有效作用，在遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害或市場(chǎng)因素變化的影響時(shí)，若借款主題無法及時(shí)還本付息時(shí)，銀行通常將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一抵押物進(jìn)行流轉(zhuǎn)以此收回資金，然而，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中，常因?yàn)槭袌?chǎng)體制不健全，交易主體、客體等缺乏機(jī)制保障使得經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)出現(xiàn)問題。

（三）對(duì)土地評(píng)估缺乏專業(yè)性

目前上杭縣沒有機(jī)構(gòu)和人員對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，政府部門也沒有針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估制定標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的因素主要包括：土地承包經(jīng)營(yíng)的時(shí)間、土地經(jīng)營(yíng)效益、自然狀況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等，由于影響因素主客觀原因，評(píng)估機(jī)構(gòu)很難對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值進(jìn)行有效分析，據(jù)此評(píng)估的價(jià)值與實(shí)際的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值存在較大差距。

（四）抵押登記成本較高

農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的成本（包括利息、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵評(píng)估費(fèi)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)）由于涉及環(huán)節(jié)較多，收費(fèi)增多，手續(xù)也比較繁瑣。銀行、農(nóng)戶普遍反映遠(yuǎn)不及農(nóng)戶信用貸款、保證貸款低廉便捷。如果無相關(guān)優(yōu)惠政策，加上農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)水平較低無法支付高額貸款成本，從而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款缺少實(shí)用性，影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的推廣應(yīng)用。

（五）抵押貸款辦理程序繁瑣

金融部門設(shè)立了防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)措施，以此保護(hù)自身利益取得，并最大程度地降低金融風(fēng)險(xiǎn)，而抵押貸款需要土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)人提出貸款申請(qǐng)，提供相關(guān)資料如：土地承包合同、村集體允許抵押證明、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估等材料，手續(xù)繁雜。再加上農(nóng)民普遍存在文化素質(zhì)較低的情況，在實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款還是存在許多問題，部分經(jīng)營(yíng)主體更愿意選擇利息較高的商業(yè)貸款或民間融資等便捷的方式進(jìn)行資金籌集，從而影響了農(nóng)戶參與該項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性。

四、對(duì)策及建議

（一）提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性和積極性

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)物權(quán)進(jìn)行資本化和商業(yè)化進(jìn)行轉(zhuǎn)化的方式，對(duì)打破農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中融資和資金不足等問題起到了關(guān)鍵作用。當(dāng)前，上杭縣正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)加速向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的階段，土地流轉(zhuǎn)的基本條件已經(jīng)具備，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地流轉(zhuǎn)需求正逐步加大，資金需求也不斷增加。要充分認(rèn)識(shí)引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要意義，正確把握上杭縣推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體要求和工作措施，進(jìn)一步增強(qiáng)工作的主動(dòng)性，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)。

（二）加快立法，破除農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押障礙

推廣農(nóng)村耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，首先要加快立法建設(shè)，不斷完善農(nóng)村土地法律框架，從法律上明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)抵押擔(dān)保的范圍和種類、權(quán)利和義務(wù)。通過法制保障農(nóng)民土地承包權(quán)益，賦予農(nóng)民完整適用的權(quán)利保護(hù)自己合法的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確農(nóng)村耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押范疇。重視農(nóng)戶對(duì)土地的占有、使用、收益、處分等權(quán)益在相關(guān)法律法規(guī)和政策中的制定，建議將耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)作為抵押。健全和完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書制度，通過登記，實(shí)現(xiàn)將權(quán)力完整并真正賦予到農(nóng)戶手中，落實(shí)到土地上去，提高政府公信力和法律權(quán)威性，為農(nóng)地的相關(guān)金融制度建立和金融業(yè)務(wù)的開展奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

（三）開拓創(chuàng)新，建立健全評(píng)估抵押登記體系

深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌規(guī)劃并解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的市場(chǎng)體制機(jī)制問題，發(fā)揮農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)抵押作用，推動(dòng)農(nóng)村融資進(jìn)程。明確負(fù)責(zé)耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)證抵押登記的管理部門，建立專業(yè)評(píng)估機(jī)制、設(shè)立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立評(píng)估、資產(chǎn)管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)法律和業(yè)務(wù)準(zhǔn)則保障機(jī)制，為金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行合理的土地評(píng)估和服務(wù)。耕地管理部門或農(nóng)業(yè)行政管理部門可以設(shè)立土地流轉(zhuǎn)評(píng)估和登記中心，培養(yǎng)和接收專業(yè)的評(píng)估人員，保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估的真實(shí)性和有效性，并為其提供具有法律效力的證書文件，為金融機(jī)構(gòu)開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供便捷高效的平臺(tái)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)防范，設(shè)立專項(xiàng)貸款損失補(bǔ)償機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)防范和控制是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的主要難點(diǎn)之一。在穩(wěn)步探索的同時(shí)要注意把握風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)，著力做好土地流轉(zhuǎn)信息的采集整理、農(nóng)業(yè)政策法規(guī)的咨詢業(yè)務(wù)、流轉(zhuǎn)合同的備案審查等，采取有效措施防范風(fēng)險(xiǎn)，保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的順利開展，從社會(huì)總體來看，應(yīng)建立多重風(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)償機(jī)制，包括政策法規(guī)保障、政府貼息、基金補(bǔ)償?shù)?，政府?duì)那些確實(shí)因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)規(guī)避不足而導(dǎo)致的損失進(jìn)行嚴(yán)格的審查之后進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，金融機(jī)構(gòu)本身也應(yīng)該建立符合自身利益的損失補(bǔ)償機(jī)制，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)生違約、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)上出現(xiàn)問題時(shí)，可以實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)可能出現(xiàn)的不良貸款和損失。

（五）穩(wěn)步探索，開展經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)

要積極創(chuàng)新、勇于實(shí)踐，與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，著力解決上杭縣土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體在開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通等環(huán)節(jié)中資金不足的問題，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶、種養(yǎng)能手等向農(nóng)戶承租土地開展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣约柏?cái)政、工商、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等單位部門的溝通配合，支持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障體系建設(shè)，規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序，并要實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，堅(jiān)持不改變農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)、不改變社區(qū)居民的土地承包權(quán)、不改變土地的農(nóng)業(yè)用途。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)采取先簡(jiǎn)單后復(fù)雜，探索與實(shí)踐并行，從試點(diǎn)開始，再擴(kuò)大，最后推廣的方式進(jìn)行試點(diǎn)。同時(shí)，要對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款開展“回頭看”活動(dòng)，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、查找不足，進(jìn)一步修訂完善試點(diǎn)工作方案，并適時(shí)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，逐步向全縣推廣。

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（作者單位：福建省龍巖市上杭縣農(nóng)辦）