關(guān)于完善單位內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)的若干思考

摘要：實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善、落實(shí)大學(xué)章程精神和堅(jiān)持依法治校，要求大學(xué)應(yīng)當(dāng)具有健全完備的規(guī)章制度體系。而當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部的規(guī)章制度存在著缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、缺乏規(guī)章制度建設(shè)專業(yè)知識(shí)、規(guī)章制度內(nèi)容結(jié)構(gòu)不完整、規(guī)章制度缺乏穩(wěn)定性等問(wèn)題。建議通過(guò)將規(guī)章制度管理部門(mén)與制定部門(mén)相分離，在各職能部門(mén)設(shè)立規(guī)章制度建設(shè)專員，制定完善的制度建設(shè)規(guī)程等方式加強(qiáng)大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：規(guī)章制度；治理結(jié)構(gòu)；大學(xué)

大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度是學(xué)校為完善自身內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，為實(shí)現(xiàn)育人、科研等各項(xiàng)教育管理目標(biāo)，依照相關(guān)法律法規(guī)和政策所建立的一套適用于本學(xué)校的各類規(guī)范性文件的總稱。全面系統(tǒng)、規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、合法有效的內(nèi)部規(guī)章，是大學(xué)科學(xué)運(yùn)行、穩(wěn)健發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，是提高內(nèi)部管理效率，保障良好校園秩序的前提。

一、完善大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)的必要性

隨著我國(guó)高等教育改革不斷向前推進(jìn)，大學(xué)內(nèi)部改革的壓力也越來(lái)越大，改革推進(jìn)的好與壞，關(guān)系著大學(xué)的未來(lái)，關(guān)系著高等教育的未來(lái)。順應(yīng)改革需要，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)大學(xué)章程精神，做到依法治校、科學(xué)管理，最終實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，是每一所大學(xué)期盼盡早達(dá)成的責(zé)任與使命。而實(shí)現(xiàn)這些離不開(kāi)大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的建設(shè)與完善。

（一）完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的需要

治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心，在很大程度上決定一所大學(xué)的格局、高度和潛力。建設(shè)具有中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度是我國(guó)大學(xué)的發(fā)展方向，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，大學(xué)首先要厘清內(nèi)部各項(xiàng)權(quán)力的范圍和邊界。具體講就是要處理好大學(xué)中黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，校長(zhǎng)的行政權(quán)，教授的治學(xué)權(quán)和廣大教職員工的民主參與權(quán)。而這些權(quán)力關(guān)系的明確離不開(kāi)一個(gè)個(gè)具體的規(guī)章制度。所以，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，不是停留在口頭上，而是需要具體的規(guī)章制度來(lái)落實(shí)。

（二）落實(shí)大學(xué)章程的需要

推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)是我國(guó)開(kāi)展高等教育改革，建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要舉措。大學(xué)章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)，實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則，是大學(xué)內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度的核心和統(tǒng)領(lǐng)。然而，僅有大學(xué)章程還不夠，還需要具體的《管理辦法》、《實(shí)施細(xì)則》等規(guī)范性文件將大學(xué)章程所建立的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制落實(shí)到學(xué)校的每一項(xiàng)工作中去。這樣大學(xué)章程在實(shí)現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)等方面的作用才能得以實(shí)現(xiàn)。

（三）實(shí)現(xiàn)依法治校的需要

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。法治是確保國(guó)家各項(xiàng)改革成功的保障。對(duì)于大學(xué)而言，在高等教育綜合改革的大形勢(shì)下，大學(xué)自身的改革發(fā)展需要依法而為、依法推進(jìn)。而大學(xué)內(nèi)部的規(guī)章制度正是國(guó)家法律法規(guī)體系在高校的延伸和補(bǔ)充。因而，堅(jiān)持完善以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)章制度建設(shè)，通過(guò)科學(xué)、完善的規(guī)章制度推動(dòng)大學(xué)的改革發(fā)展，是大學(xué)實(shí)現(xiàn)依法治校的重要體現(xiàn)。

二、當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）缺乏學(xué)校層面上的統(tǒng)籌規(guī)劃

當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部的規(guī)章制度在制定方面缺乏必要的統(tǒng)籌規(guī)劃，該制定什么，不該制定什么；先制定什么，后制定什么，沒(méi)有統(tǒng)一的安排。導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部的規(guī)章缺乏體系性，顯得零散雜亂，也容易出現(xiàn)規(guī)章之間管理范圍的交叉、重疊；也容易出現(xiàn)無(wú)人管理、無(wú)規(guī)矩可循的“制度盲區(qū)”，“管理盲區(qū)”等問(wèn)題。

（二）規(guī)章制定人員缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)

多數(shù)學(xué)校內(nèi)部的規(guī)章制度都是由各個(gè)職能部門(mén)的工作人員負(fù)責(zé)草擬。雖然草擬人員在其所從事的工作領(lǐng)域中具有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)。但是，草擬規(guī)章制度同樣需要具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技巧，如果不了解其中的規(guī)范，制定的規(guī)章很可能起不到預(yù)期的管理效果，甚至還可能出現(xiàn)制定的規(guī)章在程序上或內(nèi)容上存在違法情形，最終導(dǎo)致規(guī)章無(wú)效或存在較大法律風(fēng)險(xiǎn)等情況。

（三）規(guī)章制度制定過(guò)程論證不充分

當(dāng)前很多部門(mén)的規(guī)章制度，受到部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)主觀影響比較大，受領(lǐng)導(dǎo)換屆、輪崗影響大，不同領(lǐng)導(dǎo)對(duì)同一項(xiàng)工作有不同的理解，也就出臺(tái)不同的的規(guī)章制度。同時(shí)，規(guī)章制度的制定缺乏廣泛的論證，往往只在部門(mén)內(nèi)部達(dá)成一致意見(jiàn)，對(duì)外征求意見(jiàn)流于形式，多數(shù)情況下得不到有針對(duì)性、負(fù)責(zé)任的修改意見(jiàn)。這使規(guī)章制度在制定之初就存在缺陷，從而導(dǎo)致規(guī)章制度自身的穩(wěn)定性大大降低，嚴(yán)重影響了規(guī)章制度各項(xiàng)規(guī)范功能的實(shí)施效果。

（四）規(guī)章制度的內(nèi)容結(jié)構(gòu)不完整

當(dāng)前學(xué)校職能部門(mén)為了開(kāi)展某項(xiàng)工作往往通過(guò)制定某項(xiàng)規(guī)章制度予以開(kāi)展，但是多數(shù)規(guī)章制度中缺乏相關(guān)罰則的規(guī)定，即如果相關(guān)人員沒(méi)有按照規(guī)章制度執(zhí)行，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，會(huì)受到什么處罰，這些內(nèi)容規(guī)章制度本身沒(méi)有涉及。這使得很多規(guī)章制度缺乏基本的強(qiáng)制力，對(duì)規(guī)范相關(guān)教職員工的行為上起不到實(shí)質(zhì)性的管理作用。

三、完善大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)的對(duì)策

根據(jù)當(dāng)前大學(xué)在規(guī)章制度建設(shè)方面存在的主要問(wèn)題，建議通過(guò)將規(guī)章制度管理部門(mén)與制定部門(mén)相分離，在各職能部門(mén)設(shè)立規(guī)章制度建設(shè)專員，制定完善的規(guī)章制度建設(shè)規(guī)程等方式來(lái)完善。

（一）將規(guī)章制度建設(shè)的統(tǒng)籌管理工作劃歸綜合性部門(mén)

大學(xué)內(nèi)部的規(guī)章制度需要有一個(gè)綜合性的部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理。一是有利于在內(nèi)部職責(zé)劃分上，避免各項(xiàng)規(guī)章制度的制定在權(quán)力邊界上出現(xiàn)重疊、交叉。如果一項(xiàng)事務(wù)涉及多個(gè)職能部門(mén)共同管理，那么這類規(guī)章制度就由一個(gè)部門(mén)作為牽頭部門(mén)，會(huì)同其他部門(mén)聯(lián)合制定相關(guān)規(guī)章制度，避免同一事項(xiàng)有多個(gè)文件管理，給實(shí)際工作帶來(lái)不便；二是有利于規(guī)范性文件的統(tǒng)一管理，對(duì)于學(xué)校規(guī)章制度的“廢、改、立”都有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，便于學(xué)校站在全局的、整體的高度去管理，去統(tǒng)籌規(guī)劃；三是規(guī)章制度有一個(gè)統(tǒng)一的發(fā)布機(jī)構(gòu)，有助于被管理者更加全面系統(tǒng)地了解學(xué)校內(nèi)部所有規(guī)章制度，既便于規(guī)章制度的宣傳推廣，又便于被管理者的遵照?qǐng)?zhí)行。

（二）各部門(mén)應(yīng)確定專人負(fù)責(zé)本單位規(guī)章制度建設(shè)

大學(xué)內(nèi)部是一個(gè)非常龐大復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及的管理內(nèi)容、專業(yè)知識(shí)非常多，要想通過(guò)設(shè)立一個(gè)部門(mén)來(lái)專門(mén)負(fù)責(zé)校內(nèi)各類規(guī)章制度的擬定工作有很大的難度。因此，目前最有效的方式是將各部門(mén)業(yè)務(wù)知識(shí)熟練，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，熟悉本領(lǐng)域工作的教職工確定為本部門(mén)規(guī)章制度建設(shè)專員。由他們負(fù)責(zé)本部門(mén)的制度建設(shè)工作。學(xué)校負(fù)責(zé)定期組織各部門(mén)的規(guī)章制度建設(shè)專員開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以不斷提高相關(guān)人員規(guī)章制度建設(shè)的專業(yè)能力。

（三）學(xué)校層面對(duì)規(guī)章制度建設(shè)程序制定統(tǒng)一規(guī)范

規(guī)范規(guī)章制度管理，學(xué)校層面應(yīng)專門(mén)出臺(tái)一份關(guān)于規(guī)章制度制定的規(guī)范性文件，在程序上，對(duì)學(xué)校規(guī)章制度的立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布、適用與解釋等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范管理；在內(nèi)容上，擬出臺(tái)的規(guī)章制度要得到充分的論證，規(guī)章制度的草擬部門(mén)要對(duì)擬出臺(tái)的規(guī)章制度有詳細(xì)地論證說(shuō)明，對(duì)于新立的規(guī)章制度，要說(shuō)明新規(guī)章制度制定的意義和作用；對(duì)于修改的要說(shuō)明具體修改了那些地方，為什么需要修改，修改后有什么樣的預(yù)期效果；對(duì)于廢止的要說(shuō)明為什么要廢止，是因?yàn)榕c上位法相沖突還是不符合當(dāng)前工作需要等，并廣泛有效地征求相關(guān)學(xué)生、教職員工群體的意見(jiàn)，必要時(shí)應(yīng)聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行咨詢，確保相關(guān)規(guī)章制度在必要性、可行性、合理性和合法性等方面符合要求。

參考文獻(xiàn)：

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*基金項(xiàng)目：2014年河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究研究項(xiàng)目（SZ141193）；2013年河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（HB13SH003）。

（作者單位：燕山大學(xué)政策法制辦公室）