從協(xié)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展論我國(guó)養(yǎng)老金制度改革

摘要：隨著我國(guó)老年化社會(huì)的快速到來(lái)，我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老金制度內(nèi)生的問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)。文章通過(guò)對(duì)智利國(guó)家成熟的養(yǎng)老金制度進(jìn)行仔細(xì)研究，在了解我國(guó)老齡化社會(huì)暴露出的養(yǎng)老問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從協(xié)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角，提出我國(guó)養(yǎng)老金制度改革的建議：社保資金金融產(chǎn)品化、養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次化、養(yǎng)老賬戶(hù)個(gè)人化、政府職能適度化、養(yǎng)老范圍全覆蓋、養(yǎng)老差異化、推進(jìn)“四大支柱”養(yǎng)老體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：老齡化；養(yǎng)老金缺口；智利養(yǎng)老保險(xiǎn)；可持續(xù)發(fā)展

一、引言

近年來(lái)，越來(lái)越多學(xué)者都開(kāi)始關(guān)注中國(guó)養(yǎng)老金的虧空問(wèn)題。養(yǎng)老金的虧空這一現(xiàn)象，說(shuō)明已經(jīng)實(shí)施了多年的計(jì)劃生育制度在人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題上產(chǎn)生的巨大負(fù)效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。不論中國(guó)如何為其養(yǎng)老保險(xiǎn)體系籌資，政府的負(fù)擔(dān)總是越來(lái)越重的。中國(guó)的養(yǎng)老金制度在根本上存在哪些問(wèn)題與弊端？中國(guó)政府如何對(duì)現(xiàn)有的養(yǎng)老金制度作出調(diào)整，或者需要在哪些政策方面作出重大改革？本文將對(duì)上述問(wèn)題做一個(gè)基本分析。

二、我國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀

2014年7月，昆明被曝養(yǎng)老金存在巨額空賬運(yùn)行的現(xiàn)象。據(jù)資料顯示，昆明市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余72億元，而2013年昆明城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)支出69億元，實(shí)際上只夠一年的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。昆明市人社局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，昆明市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行，若做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，需要資金158億余元。昆明市并不是個(gè)例，上海、廣州等地早就被曝養(yǎng)老金空賬運(yùn)行現(xiàn)象。早在2012年末，資料顯示14省養(yǎng)老金缺口767億，個(gè)人賬戶(hù)空賬突破兩萬(wàn)億。此外，2013年，3800萬(wàn)人棄繳社保養(yǎng)老金，這些都將給人口老齡化日益嚴(yán)重的中國(guó)造成巨大壓力。

上述案例讓人不禁思考，中國(guó)的養(yǎng)老金空賬數(shù)額究竟有多大，如何對(duì)癥下藥來(lái)緩解空賬問(wèn)題。

因?yàn)橛?jì)劃生育政策的繼續(xù)實(shí)施和平均壽命的不斷延長(zhǎng)，我國(guó)人口老齡化的趨勢(shì)逐漸加快。據(jù)《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》的研究結(jié)論，中國(guó)的人口老齡化主要呈現(xiàn)以下與其他國(guó)家的不同特征：第一，老年人人口基數(shù)大。截止2004年年末，年齡大于60歲的人口數(shù)量達(dá)到1.43億，根據(jù)這個(gè)增長(zhǎng)速度，預(yù)計(jì)2026年將會(huì)有3億以上的老年人口，這一增長(zhǎng)趨勢(shì)預(yù)計(jì)到2051年結(jié)束，之后老年人口數(shù)量將一直維持在3億～4億的數(shù)量。第二，人口老年化的速度很快。根據(jù)世界衡量老年人口增長(zhǎng)速度的計(jì)算方法，考察65歲以上老年人占總?cè)丝诘谋壤淖兓瘯r(shí)間。從7%提升到14%的比例，我國(guó)27年就完成了，發(fā)達(dá)國(guó)家則用了45年以上。第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，人口“未富先老”。與50年前就開(kāi)始陸續(xù)進(jìn)入老齡社會(huì)的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)同時(shí)呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、收入差距大兩個(gè)特征。與發(fā)達(dá)國(guó)家65歲老人比例達(dá)到7%時(shí)的國(guó)家GDP相比，我國(guó)僅為發(fā)達(dá)國(guó)家的10%不到。發(fā)達(dá)國(guó)家的人口是先富后老，并且隨之建立起相對(duì)完善的社會(huì)保障制度，我國(guó)是未富先老，制度建設(shè)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增速稍顯遲緩，人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)的壓力很大。第四，人口老齡化與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。具有明顯的由東向西的區(qū)域梯次特征，即東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的老年化速度明顯高于西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口老齡化速度。

三、我國(guó)養(yǎng)老金制度現(xiàn)有模式

面臨上述形勢(shì)，第一反應(yīng)當(dāng)然是寄希望于盡早建立起一個(gè)完善的養(yǎng)老社會(huì)保障體系。這一保障體系的建立，不僅可以解決廣大參保職工和離退休人員的養(yǎng)老問(wèn)題，同時(shí)也是我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。從經(jīng)濟(jì)理論上來(lái)看，它有利于改善居民的心理預(yù)期，減少儲(chǔ)蓄增加消費(fèi)，改善我國(guó)消費(fèi)不足的現(xiàn)狀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。不過(guò)，從現(xiàn)階段看來(lái)，中國(guó)的養(yǎng)老金制度改革還任重道遠(yuǎn)。

目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系由三個(gè)方面構(gòu)成：一是基本養(yǎng)老模式。社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)結(jié)合模式，其中費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌占20%，個(gè)人占8%。二是企業(yè)年金模式。這種模式要求企業(yè)根據(jù)自身能力，為企業(yè)職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。企業(yè)會(huì)為本企業(yè)的職工建立個(gè)人賬戶(hù)，并且基金實(shí)行連續(xù)的積累，實(shí)賬運(yùn)行。三是個(gè)人模式。個(gè)人模式主要是通過(guò)個(gè)人儲(chǔ)蓄或者購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)形成資金。

這三種模式把養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)在的再分配功能、儲(chǔ)蓄功能與保險(xiǎn)功能有機(jī)地結(jié)合在一起，形成了一個(gè)綜合養(yǎng)老體系。第一，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，克服了單位核算的弊端，體現(xiàn)出養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)共濟(jì)性。第二，現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)換，既考慮了當(dāng)前需要，也滿(mǎn)足遠(yuǎn)期需要，具有一定的制度彈性。第三，這種制度體系擴(kuò)大了養(yǎng)老覆蓋面，增強(qiáng)了養(yǎng)老保障能力，形成了基本模式、企業(yè)補(bǔ)充模式和個(gè)人儲(chǔ)蓄模式三者相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從理論上提高了我國(guó)養(yǎng)老保障水平。

如果一切按照上述的改革方向正常推進(jìn)，對(duì)于現(xiàn)在的狀況還是會(huì)有極大改善的。但實(shí)際上，在舊制度向新制度的過(guò)渡過(guò)程中，出現(xiàn)了不少問(wèn)題，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生了許多沒(méi)有預(yù)計(jì)到的矛盾。為了更清楚地找到這些問(wèn)題，下文將以“智利模式”為例，來(lái)詳細(xì)解讀“中國(guó)模式”。

四、智利養(yǎng)老金制度分析及對(duì)我國(guó)的啟示

下文就“智利模式”與“中國(guó)模式”做一個(gè)對(duì)比，分析它對(duì)我國(guó)養(yǎng)老制度帶來(lái)的啟示。

1. 改革后的智利養(yǎng)老金制度最初建立了獨(dú)立的個(gè)人養(yǎng)老金帳戶(hù)，所繳養(yǎng)老金費(fèi)用完全由個(gè)人承擔(dān)，個(gè)人只繳納工資的10%，費(fèi)率不算高，所以保障水平也不會(huì)很高。但在2006年，智利出臺(tái)了團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金計(jì)劃，逐步取消最低養(yǎng)老金的安排。這種安排覆蓋了全部國(guó)民，低收入者和老年群體的資金有了現(xiàn)實(shí)的保障，而且政府還注資成立了智利養(yǎng)老金儲(chǔ)備基金，以防止出現(xiàn)人口老齡化和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶給養(yǎng)老金體系的支付風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的養(yǎng)老金制度。個(gè)人賬戶(hù)由個(gè)人按工資8%繳納，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)由企業(yè)按工資的20%繳納，政府只為公務(wù)員全額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。這樣企業(yè)職工退休金個(gè)人承擔(dān)一部分，企業(yè)承擔(dān)一部分，提高了企業(yè)職工的養(yǎng)老保障水平，也體現(xiàn)了社會(huì)保障互助互濟(jì)，責(zé)任共擔(dān)的基本原則，但政府為公務(wù)員養(yǎng)老金全額承擔(dān)責(zé)任，對(duì)企業(yè)職工沒(méi)有承擔(dān)責(zé)任。

2. 改革后的智利養(yǎng)老金實(shí)行完全獨(dú)立的個(gè)人賬戶(hù)，個(gè)人對(duì)自己的養(yǎng)老金賬戶(hù)有知情權(quán)，完全所有權(quán)，可以選擇收益率較高的基金公司管理自己的養(yǎng)老金賬戶(hù)，政府不能動(dòng)用個(gè)人的養(yǎng)老金賬戶(hù)資金。

我國(guó)企業(yè)職工的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)只記賬，個(gè)人對(duì)其個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)沒(méi)有完全所有權(quán)，也沒(méi)有知情權(quán)，政府可以借用個(gè)人賬戶(hù)資金以彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)養(yǎng)老金支付的不足，個(gè)人對(duì)其個(gè)人賬戶(hù)資金還剩多少是不知情的。

3. 監(jiān)管力度不一樣。智利對(duì)養(yǎng)老金的監(jiān)管很?chē)?yán)，設(shè)有社會(huì)保障總局負(fù)責(zé)監(jiān)管舊制度的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，設(shè)有養(yǎng)老基金管理總局負(fù)責(zé)監(jiān)管新制度中的私人養(yǎng)老基金投資機(jī)構(gòu)。

我國(guó)養(yǎng)老金制度統(tǒng)籌水平低，監(jiān)管不嚴(yán)。政府作為養(yǎng)老基金托管人自管自監(jiān)，貪污、挪用養(yǎng)老金事件時(shí)有發(fā)生，養(yǎng)老金投資范圍的限制以及較低的收益率導(dǎo)致養(yǎng)老金賬戶(hù)“空賬”的大量存在。

4. 養(yǎng)老金投資范圍不同。智利作為資本主義國(guó)家，資本市場(chǎng)較發(fā)達(dá)，所以養(yǎng)老基金投資方式靈活，范圍較廣，股票、債券、金融衍生產(chǎn)品都有所涉及，不僅可投資國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，而且可以投資國(guó)外市場(chǎng)，投資收益率較高。

中國(guó)資本市場(chǎng)起步晚、發(fā)展不完善，養(yǎng)老基金目前僅限投資于國(guó)債和銀行存款，收益率較低，扣除通貨膨脹的影響，收益可能為負(fù)。

5. 智利養(yǎng)老金完全由私人基金公司運(yùn)營(yíng)管理，因?yàn)槌墒斓馁Y本市場(chǎng)，靈活的投資比例，廣泛的投資范圍，以及對(duì)私營(yíng)基金管理機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管和較高的收益率使得將養(yǎng)老基金交給私人基金管理機(jī)構(gòu)管理成為可能。

而在中國(guó)，養(yǎng)老金由政府養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)管理，由于投資范圍有限，以及政治目的的影響，使其偏離保值增值的其他利益行使投資權(quán)，從而導(dǎo)致收益率常年低于通脹水平，貶值嚴(yán)重。

6. 統(tǒng)籌層次不一樣。智利個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)是可以隨勞動(dòng)力的流動(dòng)而轉(zhuǎn)移接續(xù)的，我國(guó)目前統(tǒng)籌層次低，跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。

7. 智利除了政府的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)外，還有商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，90%的退休雇員選擇購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)公司的終身年金。

我國(guó)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展較晚，有能力參保的人較少，已經(jīng)參保的人數(shù)更少。企業(yè)年金發(fā)展受限于企業(yè)規(guī)模和管理水平，發(fā)育遲緩。“三大支柱”僅僅靠“第一支柱”維系已不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。

五、基于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金制度改革的建議

根據(jù)上文的分析，明確了問(wèn)題與弊端所在，再借鑒“智利模式”，為我國(guó)養(yǎng)老金制度改革提出應(yīng)對(duì)策略。

1. 拓寬資金的來(lái)源渠道。充分利用資本市場(chǎng)，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)，發(fā)行社保債券，進(jìn)入資本市場(chǎng)籌資等措施，做大社?；?。

2. 發(fā)展企業(yè)年金計(jì)劃，即增加補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。強(qiáng)化居民養(yǎng)老個(gè)人意思，培養(yǎng)企業(yè)和個(gè)人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任感和緊迫感。形成多頭并進(jìn)，形成多層次保障基礎(chǔ)，降低養(yǎng)老金替代規(guī)模，促進(jìn)個(gè)人賬戶(hù)實(shí)際運(yùn)行。

3. 放寬養(yǎng)老基金投資渠道，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。我國(guó)養(yǎng)老金主要投資于銀行存款和國(guó)債，收益率較低，扣除通脹的影響，收益率可能為負(fù)。所以應(yīng)逐步放開(kāi)資本市場(chǎng)，制定養(yǎng)老基金投資于資本市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)的比例，提高養(yǎng)老基金收益率。

4. 做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，保證個(gè)人賬戶(hù)產(chǎn)權(quán)明晰，避免出現(xiàn)個(gè)人賬戶(hù)“空賬”運(yùn)行的狀況。個(gè)人賬戶(hù)全部由政府機(jī)構(gòu)代管的現(xiàn)象要予以改善。事實(shí)上由于退休人員逐漸增多，用正在工作的一代人繳納的養(yǎng)老金支付現(xiàn)在退休人員的退休金。隨著老齡化加劇，退休人員逐年增多，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)不足，個(gè)人賬戶(hù)資金被挪用，空賬規(guī)模將擴(kuò)大。所以我國(guó)應(yīng)立法，明確個(gè)人賬戶(hù)產(chǎn)權(quán)歸職工個(gè)人所有，任何單位和個(gè)人不得擅自挪用，職工個(gè)人有權(quán)選擇合法的養(yǎng)老金投資方式，為養(yǎng)老金進(jìn)一步改革和完善奠定基礎(chǔ)。

5. 發(fā)行特別債券籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本。由于我國(guó)1997年才建立全國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，所以個(gè)人賬戶(hù)積累不足一定程度上是制度轉(zhuǎn)變?cè)斐傻慕Y(jié)果，政府應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，通過(guò)發(fā)行特別債券籌集資金補(bǔ)充1997年前退休人員的個(gè)人賬戶(hù)資金，保證他們退休后養(yǎng)老金可正常領(lǐng)取。

6. 廢除養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制，建立公平的養(yǎng)老金繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支付標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該廢除養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制，公務(wù)員和事業(yè)單位職工以及普通職工一樣按相同標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)和支取。財(cái)政只為少部分事業(yè)單位提供社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金支持，大大減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老金的虧空。

7. 全面推進(jìn)“四大支柱”養(yǎng)老制度體系建設(shè)。創(chuàng)新型養(yǎng)老制度制度體系應(yīng)覆蓋貧困人口的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)基本養(yǎng)老、企業(yè)年金、商業(yè)壽險(xiǎn)、家庭保障。

8. 形成城鄉(xiāng)區(qū)別的養(yǎng)老保障模式。在我國(guó)現(xiàn)有的普惠性模式、繳費(fèi)型模式和企業(yè)年金模式中，城市和鄉(xiāng)村人群的獲益差別明顯。所以應(yīng)針對(duì)城鄉(xiāng)特征，提出有差別的養(yǎng)老保障模式。

9. 建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老金電子信息平臺(tái)，彈性規(guī)定退休年限。允許養(yǎng)老金賬戶(hù)在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)，提高養(yǎng)老金賬戶(hù)的統(tǒng)籌水平。

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（作者單位：武漢紡織大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）