淺析事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策

摘要：行政事業(yè)單位資金來源主要為財政資金，如何通過內(nèi)部控制增強(qiáng)財政資金績效管理，確保財政資金分配和使用科學(xué)有效，提高財政資金使用效益，如何通過內(nèi)部控制以非稅收入彌補(bǔ)財政資金不足，充分發(fā)揮行政事業(yè)單位作為國家政策直接執(zhí)行者服務(wù)社會的作用，是一個需要不斷實踐和完善的過程。目前內(nèi)部控制在我國行政和事業(yè)單位中尚未受到應(yīng)有的重視，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制作用也沒有充分發(fā)揮出來，行政事業(yè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置及內(nèi)審職能作用的發(fā)揮不盡如人意。文章對現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的一些問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)控措施

行政事業(yè)單位隨著財政制度的不斷完善，內(nèi)部控制作為一種監(jiān)督手段，也廣泛的應(yīng)用在財政對行政事業(yè)單位的管理中。我國現(xiàn)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》是財政部根據(jù)《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定制定的，是單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)。該系統(tǒng)由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財務(wù)和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施，是單位應(yīng)對風(fēng)險的自我約束和規(guī)范的過程。本文結(jié)合審計中提出的問題淺析現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的一些問題及相應(yīng)措施。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題和不足

（一）內(nèi)控制度不完善、監(jiān)督不到位

當(dāng)前，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)控情況呈現(xiàn)整體內(nèi)控意識不強(qiáng)、監(jiān)督機(jī)制弱化、內(nèi)部控制失效的狀況。有的行政事業(yè)單位根本不重視內(nèi)部控制，對相關(guān)制度、準(zhǔn)則、要求也只是束之高閣、不聞不問，認(rèn)為財政的錢如何花是財務(wù)的事，與內(nèi)部控制無關(guān)；有的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不全面，有一些單項的內(nèi)控制度，簡單地將財政部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，沒有施行全面的內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位各種內(nèi)控缺失的情況也隨之出現(xiàn)，如固定資產(chǎn)管理混亂、預(yù)算執(zhí)行隨意、收支業(yè)務(wù)審核不嚴(yán)、合同條款粗放等，加大了行政事業(yè)單位的運(yùn)行成本，甚至出現(xiàn)了違法違規(guī)現(xiàn)象。

（二）預(yù)算粗放、缺少約束力

行政事業(yè)單位隨著財政制度的改革，預(yù)算管理作為財政管理的一個方式，發(fā)揮著越來越重要的作用。預(yù)算管理作為財政管理的一個重要方式，旨在完善預(yù)算管理，實現(xiàn)有效監(jiān)督，推動行政事業(yè)單位健康發(fā)展。但在實際管理當(dāng)中預(yù)算管理與行政事業(yè)單位的實際情況不協(xié)調(diào)的問題也越來越嚴(yán)重，同時也嚴(yán)重制約著行政事業(yè)單位的發(fā)展，主要矛盾有以下幾點(diǎn)：1.預(yù)算編制教條化，編制依據(jù)主要是單位類別、人員數(shù)量、以前年度同類型預(yù)算，與預(yù)算單位實際情況相差較遠(yuǎn)。2.預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，預(yù)算調(diào)整人為因素較重，調(diào)整隨意性較大。3.預(yù)算資金不到位或到位時間較晚，造成年終花錢和掛賬較多。4.應(yīng)納入預(yù)算管理的資金未全部納入預(yù)算管理。

（三）會計基礎(chǔ)工作薄弱、財務(wù)管理待加強(qiáng)

在財務(wù)管理、會計基礎(chǔ)工作等方面的不足之處主要有以下幾方面。

1. 會計基礎(chǔ)工作薄弱。會計基礎(chǔ)工作中收集到的信息是會計核算的最基礎(chǔ)資料，因此，會計基礎(chǔ)工作質(zhì)量高低直接影響著會計工作的質(zhì)量高低，但行政事業(yè)單位在財務(wù)管理中，會計基礎(chǔ)工作一直以來都是各類審計提出問題較多的一個部分，提出的主要問題有原始憑證不合規(guī)、支出報銷審批手續(xù)不全、大額現(xiàn)金支付等。

2. 會計核算不規(guī)范。會計核算是將收集到的會計基礎(chǔ)信息轉(zhuǎn)化為會計語言，真實反映行政事業(yè)單位財務(wù)狀況的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，會計核算不規(guī)范，將會使得行政事業(yè)單位財務(wù)信息與實際財務(wù)狀況出現(xiàn)偏頗，無法為單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的開展及決策提供會計保障，不便于會計信息使用者的理解和使用。在實際工作中會計核算不規(guī)范的情況時有出現(xiàn)，更有一些行政事業(yè)單位為了躲避財政預(yù)算管理，將部分收支在往來款中列支，有意造成會計核算不規(guī)范。

3. 資產(chǎn)管理流于形式。行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理中由于管理人員觀念落后、部門間工作協(xié)調(diào)不到位等原因造成行政事業(yè)單位資產(chǎn)增加減少程序不合規(guī)、手續(xù)不齊全，賬實不相符等情況實有發(fā)生，無法真實地反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)情況，也不利于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理。

4. 債權(quán)債務(wù)長期掛賬。由于行政事業(yè)單位管理人員對債權(quán)債務(wù)的工作不夠重視，加上行政事業(yè)單位會計制度中不要求按期計提壞賬準(zhǔn)備等原因，造成行政事業(yè)單位債權(quán)債務(wù)長期掛賬情況較為突出，形成了行政事業(yè)單位的損失，嚴(yán)重的甚至擠占單位正常財政資金。

5. 合同條款擬定粗放，執(zhí)行過程較為隨意。行政事業(yè)單位的合同管理主要集中在經(jīng)營收支這一塊上，由于經(jīng)營收支不是行政事業(yè)單位的主業(yè)，從思想源頭上對經(jīng)營合同不夠重視，合同簽訂前的分析準(zhǔn)備工作不夠全面，合同條款擬定較為粗放，在后期的合同執(zhí)行過程中容易給對方空子可鉆，形成對方違約成本較低的情況。同時，行政事業(yè)單位合同執(zhí)行相關(guān)人員在合同執(zhí)行過程中隨意性也較大，認(rèn)為只要不影響大的方面就行，不需要嚴(yán)格按合同來做，這也在一定程度上減少了合同經(jīng)營收益。

二、事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制應(yīng)采取的措施

（一）健全內(nèi)部控制風(fēng)險管控機(jī)制

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)，要從本單位實際情況出發(fā)，根據(jù)單位業(yè)務(wù)管理的特點(diǎn)和要求，從以下三方面做好內(nèi)部控制的制度建設(shè)。

1. 建立風(fēng)險評估機(jī)制。行政事業(yè)單位成立由單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的風(fēng)險評估小組，將單位內(nèi)部全部經(jīng)濟(jì)活動納入評估范圍，從單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行風(fēng)險評估。單位層面重點(diǎn)關(guān)注是否確立內(nèi)控職能部門；是否建立單位內(nèi)部各部門的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制；是否有內(nèi)部管理制度，執(zhí)行是否有效；是否按國家統(tǒng)一的會計制度對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項進(jìn)行賬務(wù)處理，編制財務(wù)會計報告。業(yè)務(wù)層面重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等是否嚴(yán)格管理、程序合規(guī)、控制有效。

2. 嚴(yán)格風(fēng)險控制。根據(jù)本單位實際情況實行歸口管理，強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)活動的預(yù)算約束和流程控制，嚴(yán)格遵守相關(guān)制度、規(guī)范，進(jìn)行日常管理和定期清查機(jī)制，密切關(guān)注單位經(jīng)濟(jì)活動中的風(fēng)險變化情況，及時按程序進(jìn)行調(diào)整，降低單位財務(wù)風(fēng)險。

3. 做好風(fēng)險監(jiān)督與評價。組織專門的人員根據(jù)單位的實際情況，針對單位內(nèi)部控制活動的有效性進(jìn)行獨(dú)立的內(nèi)部控制監(jiān)督與自我評價，提出監(jiān)督與評價意見，供單位決策層參考使用，從而促進(jìn)內(nèi)部控制的有效開展。

（二）加強(qiáng)全面預(yù)算管理

預(yù)算是行政事業(yè)單位一年收支的計劃，具有全局性觀念，要管好行政事業(yè)單位的預(yù)算控制業(yè)務(wù)就要將單位的全部經(jīng)濟(jì)活動納入預(yù)算管理。現(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理周期主要有預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價和決算三個階段，為了能夠強(qiáng)化預(yù)算分配與調(diào)控，規(guī)范預(yù)算收支活動，實現(xiàn)預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，確保行政事業(yè)單位資金有效安全運(yùn)行，提高行政事業(yè)單位資金使用效益，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)以全面預(yù)算、統(tǒng)籌安排、控制為主、績效考評、優(yōu)化配置、確保重點(diǎn)為原則，從預(yù)算編制環(huán)節(jié)、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)、預(yù)算評價環(huán)節(jié)進(jìn)行全面管理。

1. 預(yù)算編制?，F(xiàn)行政事業(yè)單位預(yù)算編制按照全面性原則包含基本支出、項目支出、非稅收入三個部分，采用“二上二下”的形式進(jìn)行編制批復(fù)。編制工作中應(yīng)按動態(tài)管理的要求，及時更新行政事業(yè)單位在財政庫中的基礎(chǔ)信息，運(yùn)用科學(xué)的預(yù)算編制方法，依據(jù)基礎(chǔ)信息精細(xì)編制，使基本支出預(yù)算與行政事業(yè)單位實際情況相符合，保證行政事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。項目支出預(yù)算編制中，行政事業(yè)單位根據(jù)其發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，結(jié)合財政部門預(yù)算安排和資金來源情況，分析行政事業(yè)單位可用財政資源，嚴(yán)格篩選論證項目，向財政提出哪些項目應(yīng)當(dāng)終止、哪些項目應(yīng)當(dāng)縮減、哪些項目應(yīng)當(dāng)保持、哪些項目應(yīng)當(dāng)增長的意見，確保項目預(yù)算資金用在刀刃上。非稅收入是行政事業(yè)單位除財政資金之外的其他收入，為保證預(yù)算管理的全面性，非稅收入應(yīng)全部納入預(yù)算管理。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)可預(yù)見的經(jīng)濟(jì)性、政策性、管理性等因素，對本單位非稅收入情況進(jìn)行初步判斷，根據(jù)本單位實際需要，積極穩(wěn)妥的編制非稅收入預(yù)算。

2. 預(yù)算執(zhí)行。在執(zhí)行預(yù)算過程中行政事業(yè)單位應(yīng)本著勤儉節(jié)約、精打細(xì)算的原則，統(tǒng)籌安排使用好各類資金，確保全年發(fā)展計劃的實施，維護(hù)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算金額、用途執(zhí)行，嚴(yán)禁將預(yù)算資金挪做他用。如確實需要調(diào)整原支出結(jié)構(gòu)的，應(yīng)按規(guī)定程序辦理預(yù)算變更手續(xù)，杜絕人為隨意調(diào)整預(yù)算情況的出現(xiàn)。同時，在預(yù)算的執(zhí)行過程中，財政及相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)行政事業(yè)單位的預(yù)算時間、項目進(jìn)度及時撥付預(yù)算資金，行政事業(yè)單位也應(yīng)對相關(guān)支出及時進(jìn)行支付，避免由于撥款和支付不及時造成的年終花錢和掛賬較多等情況的出現(xiàn)。

3. 預(yù)算評價。行政事業(yè)單位在預(yù)算年度結(jié)束后進(jìn)行年度預(yù)算的執(zhí)行審核和決算工作，按規(guī)定上報財政部門審核匯總，同時接受本單位績效評價機(jī)構(gòu)和財政的績效評價，預(yù)算執(zhí)行及績效評價情況將作為一下年度預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機(jī)制，加強(qiáng)決算分析和績效評價工作，強(qiáng)化決算分析和績效考評結(jié)果運(yùn)用，促進(jìn)預(yù)算管理工作的提高。

（三）規(guī)范會計核算與財務(wù)管理

針對存在問題和審計規(guī)范要求提出以下措施。

1. 夯實會計基礎(chǔ)工作。本著真實性、合法性、合理性、完整性、正確性、及時性的原則，嚴(yán)格審核經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生時取得的相關(guān)發(fā)票、單據(jù)、批準(zhǔn)文件、經(jīng)濟(jì)合同等原始憑證。嚴(yán)格支出報銷程序，確實發(fā)揮各崗位審核監(jiān)督職能，杜絕違規(guī)支付，支付報銷手續(xù)不全等情況的出現(xiàn)。嚴(yán)格現(xiàn)金管理相關(guān)規(guī)定，避免不合規(guī)大額現(xiàn)金支付情況的出現(xiàn)，定時進(jìn)行現(xiàn)金盤點(diǎn)，保證現(xiàn)金安全。嚴(yán)格遵守銀行賬戶管理相關(guān)規(guī)定，以《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》相關(guān)要求為指導(dǎo)，做好會計基礎(chǔ)工作，確保會計基礎(chǔ)信息真實準(zhǔn)確。

2. 規(guī)范會計核算。行政事業(yè)單位應(yīng)以《行政事業(yè)單位會計制度》為依據(jù)，準(zhǔn)確應(yīng)用會計科目，根據(jù)實際發(fā)生的業(yè)務(wù)，對應(yīng)預(yù)算批復(fù)資金來源，按照制度規(guī)定的會計處理方法進(jìn)行確認(rèn)核算。避免會計核算不規(guī)范造成信息失真，人為調(diào)整使用會計核算單位科目，躲避預(yù)算管理的情況出現(xiàn)，保證會計核算真實可靠、內(nèi)容完整。采用財政部門統(tǒng)一會計報表格式要求進(jìn)行決算報表報送，方便會計信息使用者理解和使用。

3. 嚴(yán)格資產(chǎn)管理。將行政事業(yè)單位全部資產(chǎn)納入資產(chǎn)管理，對資產(chǎn)實施歸口管理，明確賬務(wù)管理部門、實物管理部門、資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人，嚴(yán)格接觸限制條件和審批程序，從資產(chǎn)審批、購置、使用、處置四個方面做好資產(chǎn)管理工作。行政事業(yè)單位由于實行全面預(yù)算管理，資產(chǎn)管理中的四方面需要遵循財政相關(guān)程序，實行“財政部門-主管部門-行政事業(yè)單位”三個層次的管理。審批、處置根據(jù)資產(chǎn)金額大小的不同，由財政部門或主管部門批準(zhǔn)執(zhí)行；購置根據(jù)資產(chǎn)類型進(jìn)行政府采購，避免資產(chǎn)增加減少程序不合規(guī)、手續(xù)不齊全等情況的出現(xiàn)。在資產(chǎn)使用中建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，做好資產(chǎn)的統(tǒng)計、報告、分析工作，實現(xiàn)對資產(chǎn)的動態(tài)管理。定期進(jìn)行資產(chǎn)對賬、清查、盤點(diǎn)，確保賬實相符。

4. 定期進(jìn)行債權(quán)債務(wù)的清理。行政事業(yè)單位的債權(quán)債務(wù)也是財務(wù)管理中重要的一部分，需要定期進(jìn)行債權(quán)債務(wù)的清理，最大程度的避免財務(wù)風(fēng)險。首先，對債權(quán)債務(wù)定期進(jìn)行詢證對賬。其次，對債權(quán)債務(wù)進(jìn)行分類處理，個人借支的各類備用金以一定的時間為期限，按時催收或以報銷交易所沖銷借支款項，避免長期占用單位資金；單位間的債權(quán)債務(wù)根據(jù)實際情況定期進(jìn)行催收、支付，避免長期掛賬，增加財務(wù)風(fēng)險。最后，梳理債權(quán)債務(wù)的掛賬時間，做好債權(quán)債務(wù)的備查登記，對掛賬時間較長，多次催收、支付無果，希望不大的債權(quán)債務(wù)按程序進(jìn)行核銷。

5. 加強(qiáng)合同管理。行政事業(yè)單位在合同訂立前應(yīng)根據(jù)合同訂立目標(biāo)，充分考慮分析現(xiàn)有因素，可能出現(xiàn)的情況，組織相關(guān)職能部門人員進(jìn)行合同談判，明確合同標(biāo)的、合同履行方式、雙方責(zé)任義務(wù)、糾紛解決方式等。合同執(zhí)行過程中，嚴(yán)格按合同條款履行，同時對合同履行情況進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)可能因履行合同出現(xiàn)的風(fēng)險，要及時與對方進(jìn)行協(xié)商，對原合同進(jìn)行補(bǔ)充、變更或解除，降低單位風(fēng)險。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉寧.淺議事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題與對策[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，2008（02）.

[2]金宇.對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施的建議[J].科學(xué)之友，2008（12）.

[3]安永紅.論如何加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制[J].山西科技，2010（09）.

（作者單位：昆明公路管理總段）