農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的利益相關(guān)者類型分析

摘要：我國土地流轉(zhuǎn)涉及到多方面的利益關(guān)系，這些利益相關(guān)者來自不同的群體，有不同的利益需求。文章運(yùn)用利益相關(guān)者理論，分析了不同利益相關(guān)者各自的利益焦點(diǎn)，將土地流轉(zhuǎn)中涉及到的9個(gè)利益相關(guān)者分為“核心”、“戰(zhàn)略”、“外圍”三種類型。

關(guān)鍵詞：利益相關(guān)者；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；分類框架

一、利益相關(guān)者的分類研究理論綜述

“利益相關(guān)者”最早由伊弋爾·安索夫（1965年）在《公司策略》一書中首次提出，到20世紀(jì)80年代，西方學(xué)者認(rèn)識到對企業(yè)利益相關(guān)者進(jìn)行分類的重要性，并進(jìn)行深入研究，被大家最為推崇的是多維細(xì)分法和米切爾評分法。多維細(xì)分法是從多個(gè)維度對企業(yè)利益相關(guān)者進(jìn)行分類，以找出不同利益相關(guān)者的差異。弗里曼（1984）從所有權(quán)、經(jīng)濟(jì)依賴性和社會利益三方面對利益相關(guān)者進(jìn)行分類。格蘭特（1991年）從威脅性、合作性把利益相關(guān)者分為支持型、邊緣型、反對型、混合型等。1997年美國學(xué)者米切爾和伍德從影響力、合法性、緊迫性三方面將企業(yè)利益相關(guān)者分為隱匿型、純權(quán)型、要求型、支配型、危險(xiǎn)型、依賴型、權(quán)威型和非利益相關(guān)者等8類，這種分類法因思路清晰、簡單易行，成為利益相關(guān)者分類的最常用方法。

20世紀(jì)90年代后國內(nèi)學(xué)者認(rèn)識到對利益相關(guān)者的界定和分類非常關(guān)鍵。萬建華（1998）、李心合（2001）從合作性和威脅性將其分成支持型、邊緣型、不支持型、混合型四種。陳宏輝（2004）從主動性、重要性和緊急性三個(gè)維度其細(xì)分為核心型、蟄伏型和邊緣型三類。

上述對利益相關(guān)者分類的研究加深了人們對利益相關(guān)者的認(rèn)識，反映出在實(shí)際運(yùn)用利益相關(guān)者理論時(shí)有了更高的要求，為我國土地流轉(zhuǎn)中利益相關(guān)者的分類提供了一定的參考。

二、土地流轉(zhuǎn)中的利益相關(guān)者分析

（一）土地流出方

土地流出方是具有農(nóng)村戶籍，擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶。20世紀(jì)80年代末開始，全國各地開展了一系列土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐。根據(jù)農(nóng)業(yè)部（2012）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)是土地流轉(zhuǎn)的主要方式，農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)形成的主要原因有兩個(gè)：一是由于土地收益低于非農(nóng)收入，勞動力外出打工或從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為避免土地的拋荒而委托給他人耕種；二是勞動力短缺，當(dāng)農(nóng)戶經(jīng)營的土地規(guī)模較大時(shí)，耕作過程中需要更多的勞動力，但農(nóng)戶由于年老體弱無法經(jīng)營，全部或部分土地對外出租。一般情況下，土地流轉(zhuǎn)的直接收益（租金）與農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的意愿成正比。但收益最大化并不是農(nóng)戶在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中行為選擇的唯一標(biāo)準(zhǔn)，還要考慮生存、就業(yè)等保障。農(nóng)戶是否參與土地流轉(zhuǎn)以及選擇怎樣的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，都是特定環(huán)境下做出的合理抉擇。

（二）土地流入主體

2005年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中規(guī)定土地流入主體：“可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個(gè)人”。此辦法明確了土地流入主體不只是承包農(nóng)戶，城鄉(xiāng)工商企業(yè)和個(gè)人也可以參與土地流轉(zhuǎn)。目前我國土地流入主體有農(nóng)戶（包括專業(yè)大戶）、工商企業(yè)（包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)）、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織以及城市居民等四大類主體，土地流入主體多元化發(fā)展趨勢明顯。但土地流入主體絕大部分為農(nóng)戶，2012年全國流向農(nóng)戶的土地面積占流轉(zhuǎn)面積的69.17%，這與國家政策中“保持農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)的主體”相適應(yīng)。

（三）村委會

村委會在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中往往作為農(nóng)戶的代理人和上一級政府組織的委托人，代表農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)其利益主張，代表上一級政府組織貫徹黨的方針政策。在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育并不成熟的背景下，越來越多的農(nóng)戶將土地委托給村委會進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。村委會對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的流入方和流出方是否能積極組織、監(jiān)督和評價(jià)約束，取決于其自身利益能否實(shí)現(xiàn)最大化。若獲取的利益低于預(yù)期，則會影響其工作積極性和農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息傳遞的有效性。目前我國大多數(shù)地區(qū)對村委會缺乏實(shí)質(zhì)監(jiān)督，村委會很容易在追求自己利益最大化時(shí)選擇繞過村民會議，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式和收益分配不經(jīng)過農(nóng)戶同意而做出決策，有的地方還出現(xiàn)強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地用于非糧化和非農(nóng)化，截留挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金等情況。

（四）中介組織

土地的細(xì)碎化限制了農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，散戶之間的土地自發(fā)性流轉(zhuǎn)無法實(shí)現(xiàn)土地大規(guī)模、高效率地聚集，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)必須依靠中介組織的專業(yè)化服務(wù)，目前我國缺少為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的各種中介組織。土地流轉(zhuǎn)中的各項(xiàng)服務(wù)工作主要由村委會代辦，因而有時(shí)會缺少中介機(jī)構(gòu)應(yīng)有的專業(yè)、公平、公開、公正和效率。土地資源質(zhì)量與價(jià)格的評估，需要較強(qiáng)的專業(yè)知識，但目前農(nóng)村土地還沒有開展定級估價(jià)工作，因此缺乏科學(xué)合理的土地價(jià)格體系，不能為交易者雙方提供完善的價(jià)格信息。雖然不少地方政府在組建土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織方面做了許多探索（如2007年紹興建立了縣、鎮(zhèn)、村三級土地信托服務(wù)組織），但大部分地區(qū)依然缺乏規(guī)范、專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，導(dǎo)致土地供需雙方信息交流阻塞，土地流轉(zhuǎn)范圍受到限制。本課題組在安徽阜陽的田間調(diào)查顯示，只有38%的農(nóng)戶知道土地可以任意流轉(zhuǎn)，有14%和6%的農(nóng)戶以為土地只被允許在本村內(nèi)和本村民小組內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

（五）地方政府

各利益相關(guān)者站在自身角度，對土地流轉(zhuǎn)的利益分配提出不同要求，希望能夠獲得更多的收益，從而引發(fā)利益沖突。地方政府所制定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是經(jīng)濟(jì)利益分配的有力保證。地方政府肩負(fù)引導(dǎo)和支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的責(zé)任，為參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各方主體提供交易平臺，所提供的科技支持和社會化服務(wù)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，同時(shí)提供土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督與調(diào)解糾紛的職能。但實(shí)際上一些地方政府為追求政績或其他利益，往往會制定各種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方案，甚至采取強(qiáng)迫方式，擅自改變土地用途，以獲得更多的土地財(cái)政收入。

（六）中央政府

中央政府制定了關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策后，要保證制度正常運(yùn)行及個(gè)人在制度框架內(nèi)獲得自己應(yīng)有的權(quán)益。中央政府要求地方政府在保證耕地?cái)?shù)量不低于18億畝的基礎(chǔ)上促進(jìn)耕地規(guī)?；?jīng)營、實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，但由于市場失靈以及法律的不完備，中央政府必須要對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管客體包括地方政府、土地流出方、土地流入方及農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)以及村委會。

（七）土地流出方親屬

土地流出方親屬是影響土地流轉(zhuǎn)方向、效率的一支重要力量，也是常被研究者忽略的部分。課題組在對農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息獲取的問卷調(diào)查中了解到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息主要以親戚朋友和政府部門為主，其它渠道為輔。在土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)時(shí)常常由地方政府和村委會為供需雙方提供交易平臺和信息，由于在此過程中常出現(xiàn)隱藏信息的問題，損害農(nóng)戶利益，農(nóng)戶對政府和村委會多持不信任態(tài)度。農(nóng)戶信任的是由血緣、姻親關(guān)系形成的親屬。土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶的最大一筆財(cái)產(chǎn)，在確定是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、以什么價(jià)格流轉(zhuǎn)之前，農(nóng)戶都會找親屬商議，多數(shù)情況下，如有親屬愿意耕種，農(nóng)戶一般都會同意把土地轉(zhuǎn)給親屬耕種。這是因?yàn)樵谵r(nóng)村，特別是偏遠(yuǎn)的地方，政府提供的公共服務(wù)數(shù)量少，社會化程度低，農(nóng)戶遇到困難，多由親屬互助，農(nóng)戶更注重維護(hù)親屬關(guān)系?；谘?、姻親形成的親情關(guān)系能夠有效減少土地流轉(zhuǎn)中的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)土社會中的“自己人”關(guān)系使得土地流轉(zhuǎn)雙方也都能夠獲得一種安全感。

（八）新聞媒體

新聞媒體能夠成為土地流轉(zhuǎn)中的利益相關(guān)者是由其本質(zhì)屬性決定的。新聞媒體是社會的觀察者和監(jiān)督者，其主要功能之一是向公眾宣傳土地流轉(zhuǎn)的方針與政策、傳遞土地流轉(zhuǎn)的信息；同時(shí)把土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種問題提煉報(bào)道出來，以便政府能采取措施解決問題?！叭r(nóng)”問題是政府工作的重點(diǎn)，具備很強(qiáng)的新聞報(bào)道價(jià)值，自然會引起媒體的關(guān)注，新聞價(jià)值最大化是各種媒體追求的目標(biāo)。新聞媒體可以對土地流轉(zhuǎn)中的各主體起到輿論監(jiān)督的作用。

（九）金融、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營中的一個(gè)重要難題是缺少資金。在我國資本市場尚不發(fā)達(dá)以及土地抵押困難的條件下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)的資金融通方面存在授信擔(dān)保困難、申請手續(xù)繁雜、隱性交易費(fèi)用高等問題。農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營具有成本投入大、投資回期長的特點(diǎn)，因此農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體在完成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后急需金融機(jī)構(gòu)的資金支持。由于農(nóng)業(yè)本身固有的報(bào)酬遞減規(guī)律，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營存在自然和市場的“雙重風(fēng)險(xiǎn)”，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體很難有效分散或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等扶持政策有強(qiáng)烈需求。

三、土地流轉(zhuǎn)中利益相關(guān)者的分類框架

借鑒中外學(xué)者特別是米切爾對利益相關(guān)者分類的研究成果，根據(jù)利益性質(zhì)、關(guān)系程度、影響力三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，將土地流轉(zhuǎn)中的利益相關(guān)者分為核心、戰(zhàn)略和外圍三個(gè)類型，各類的結(jié)構(gòu)關(guān)系如圖1所示。

外圍利益相關(guān)者：新聞媒體、金融機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的親屬土地流轉(zhuǎn)核心利益相關(guān)者，是指那些在土地流轉(zhuǎn)中擁有直接的經(jīng)濟(jì)、法律和道德利益的個(gè)人和群體，土地流轉(zhuǎn)過程中必須將他們的利益放在首位，核心利益相關(guān)者包括流出土地的農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營主體、村委會、中介組織。在核心利益相關(guān)者之外的戰(zhàn)略利益相關(guān)者，是指那些在特定的時(shí)間和空間內(nèi)能給土地流轉(zhuǎn)帶來機(jī)會和威脅的利益相關(guān)者，包括中央政府、地方政府。戰(zhàn)略層利益相關(guān)者，并不簡單等于次要利益相關(guān)者，只是因?yàn)樗麄儾⒉粫r(shí)時(shí)刻刻與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營管理過程密切相關(guān)，但他們同樣有著潛在的巨大影響力。戰(zhàn)略層利益相關(guān)者之外是外圍層，包括新聞媒體、金融機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的親屬。戰(zhàn)略層：中央政府、地方政府。核心利益相關(guān)者：流出土地的農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營主體、村委會、中介組織。

以上利益相關(guān)者的分類是就土地流轉(zhuǎn)的普遍情況而言，具體到某一土地流轉(zhuǎn)案例，其個(gè)案的特殊性決定了可能并不涉及到所有的利益相關(guān)者，只是包含了若干有關(guān)的利益相關(guān)者。在某些特定情況下，利益相關(guān)者之間也可能相互轉(zhuǎn)化，一些核心利益相關(guān)者可能降級為戰(zhàn)略或外圍利益相關(guān)者，因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的利益相關(guān)者分類是一個(gè)動態(tài)的變化過程。政府應(yīng)科學(xué)地把握利益關(guān)系變化，有效識別土地流轉(zhuǎn)中的利益各方及其所屬類別，以制定合理的土地流轉(zhuǎn)政策。

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*本文系安徽省領(lǐng)導(dǎo)圈定課題“有序推進(jìn)我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題研究”（編號：SLDQDKT13-009FCD）、阜陽市社科規(guī)劃課題“安徽省農(nóng)民工市民化的對策研究”（編號：Fsk2013051）的階段性成果。

（作者單位：江蘇省無錫城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院）