淺析行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付存在的問題及對(duì)策

摘要：行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度是建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的核心內(nèi)容，是公共財(cái)政體系重要組成部分，如何做好國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位資金管理具有重大意義。文章從國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)際操作的角度，分析了現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的不足和有待改進(jìn)的地方，并提出了如何以國(guó)庫(kù)集中支付制度為平臺(tái)，加強(qiáng)財(cái)政資金財(cái)務(wù)管理的對(duì)策建議，以期能夠提高財(cái)政資金使用透明度以及解決預(yù)算單位在國(guó)庫(kù)集中支付程序?qū)嶋H操作中存在的困難。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；國(guó)庫(kù)集中支付；預(yù)算

一、行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付的背景及意義

（一）行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付的背景

在執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度之前，財(cái)政資金全部分散存放在國(guó)庫(kù)、各股室專戶和預(yù)算單位的相關(guān)賬戶，這種多戶頭存放財(cái)政資金的管理模式，弊端很多，容易造成國(guó)庫(kù)資金不足，國(guó)庫(kù)部門忙于資金調(diào)度。在這種現(xiàn)狀下，需要有一種新的支付方式，歸壟資金，統(tǒng)一調(diào)配。在舊的支付體制下，財(cái)政資金層層下?lián)?，而預(yù)算單位往往是先把資金要到自己的賬戶上然后開展業(yè)務(wù)，大量資金分散在各預(yù)算單位賬戶上，財(cái)政支出透明度不高，流向不明，財(cái)政部門無法了解資金的運(yùn)行狀況，加大了擠占、挪用、截留財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)，在這種情況下，需要一種新的支付方式能監(jiān)督資金的使用，預(yù)算單位不能隨意使用資金，從而也在一定程度上起到預(yù)防和遏制腐敗的作用。與此同時(shí)，信息化建設(shè)迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)、各種財(cái)務(wù)軟件普遍使用日趨完善，為網(wǎng)絡(luò)化操作支付系統(tǒng)提供了必要的技術(shù)支持。同時(shí)國(guó)外已有成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)有借鑒意義，國(guó)家對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的要求越來越強(qiáng)烈。在這樣的背景下，“國(guó)庫(kù)集中支付制度”應(yīng)運(yùn)而生。

（二）行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付的重要意義

1. 在行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度下，財(cái)政總預(yù)算支出和單位支出實(shí)際上同時(shí)形成，真實(shí)反映了財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)，有利于財(cái)政部門對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形式做出及時(shí)、準(zhǔn)確的判斷。

2. 強(qiáng)化了預(yù)算約束，有利于財(cái)政部門及時(shí)、全面地了解財(cái)政資金的流向和流量情況，減少了撥款環(huán)節(jié)，實(shí)行收支直達(dá)，提高了資金支付效率。

3. 一定程度上預(yù)防和遏制了腐敗行為，通過加強(qiáng)對(duì)單位每項(xiàng)支出的審核，將預(yù)算單位所有資金的走向全部納入依法治理、規(guī)范治理的軌道，在提高資金使用透明度的同時(shí)，有效控制不合理和違規(guī)支出，在一定程度上預(yù)防了腐敗行為的發(fā)生，促進(jìn)了廉政建設(shè)。

二、行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問題和不足

國(guó)庫(kù)集中支付自2001年試點(diǎn)到2005年全面推廣以來，經(jīng)過了數(shù)十年的完善，效果明顯。不僅改變了資金撥付方式，硬化了預(yù)算管理，加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督，并且大大提高了財(cái)政資金宏觀調(diào)控能力以及財(cái)政資金使用的規(guī)范程度。但國(guó)庫(kù)集中支付在具體的操作過程中，仍存在一些問題。

（一）部門預(yù)算編制水平影響了國(guó)庫(kù)集中支付改革的進(jìn)一步深化

國(guó)庫(kù)集中支付制度的深化是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)進(jìn)行的，目前，預(yù)算單位預(yù)算編制還存在著編制水平不高，每年按“基數(shù)+增加”的套路簡(jiǎn)單相加得出預(yù)算數(shù)，預(yù)算約束力不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致在實(shí)際資金使用中出現(xiàn)費(fèi)用之間相互調(diào)劑，預(yù)算制定和執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)

（二）對(duì)預(yù)算單位用款的審核難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化，國(guó)庫(kù)集中支付難以規(guī)范操作，造成了國(guó)庫(kù)集中支付控制要素的缺失

支付中心在審核單位支出時(shí)，只能從業(yè)務(wù)摘要及預(yù)算單位的自行描述來判斷手續(xù)是否齊全，支出是否符合開支標(biāo)準(zhǔn)、有無預(yù)算指標(biāo)等進(jìn)行把握。而對(duì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性、支出的合理性很難把握。尤其對(duì)授權(quán)支付，往往“申請(qǐng)支付內(nèi)容”與“實(shí)際支付內(nèi)容”文不對(duì)題，從而導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際支付不一致。

（三）國(guó)庫(kù)集中支付額度申請(qǐng)程序復(fù)雜

國(guó)庫(kù)集中支付額度一般按季申請(qǐng)，個(gè)人認(rèn)為，國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)“額度”的控制不合理。國(guó)庫(kù)集中支付按季申請(qǐng)，但預(yù)算單位資金的使用往往不是年度內(nèi)平均發(fā)生，有的業(yè)務(wù)甚至是在年初就使用超過50%，在這種情況下，造成季度額度的不足，在具體的支付操作中，只能是“拆東墻補(bǔ)西墻”，在其他尚未使用的經(jīng)費(fèi)中開支，造成了財(cái)務(wù)核算的混亂。

（四）國(guó)庫(kù)集中支付資金的審核流程有待簡(jiǎn)化

國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)施依賴于預(yù)算，行政事業(yè)單位的預(yù)算工作一般在上年的9月開始開展，12月就能完成“二上二下”任務(wù)，確定預(yù)算資金金額。那么在當(dāng)年的1月1日，國(guó)庫(kù)集中支付就應(yīng)該能開始啟用。而實(shí)際操作是要在2月初資金才能到位。對(duì)于財(cái)政資金全額保障的預(yù)算單位來說，年底無結(jié)余，為了保證新一年年初正常工作的開展，往往會(huì)將上一年的授權(quán)支付額度想方設(shè)法大量提取備用金，造成大量資金處于失去監(jiān)控的狀態(tài)。

（五）支付方式有待完善

隨著公務(wù)卡制度大力推行，原有的國(guó)庫(kù)集中支付的兩種方式已不適應(yīng)當(dāng)下要求，授權(quán)支付比例偏高。財(cái)政直接支付與授權(quán)支付是國(guó)庫(kù)集中支付現(xiàn)行的兩種方式。財(cái)政直接支付是指預(yù)算單位按照部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定的資金用途，提出支付申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政國(guó)庫(kù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)審核后開出支付令，送代理銀行，通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中的財(cái)政零余額賬戶，直接將財(cái)政性資金支付到收款人或收款單位。財(cái)政授權(quán)支付是指預(yù)算單位按照部門預(yù)算和用款計(jì)劃確定資金用途，根據(jù)財(cái)政部門授權(quán)，自行開具支付令送代理銀行，通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中的單位零余額賬戶，將財(cái)政性資金支付到收款人或用款單位賬戶。從定義上可以看出，授權(quán)支付的自由度更大，簡(jiǎn)單地講就是方便提現(xiàn)。應(yīng)該減少授權(quán)支付的額度，加強(qiáng)資金的監(jiān)管。

（六）會(huì)計(jì)核算管理有待加強(qiáng)

一是行政事業(yè)單位基本存款賬戶與國(guó)庫(kù)集中支付資金混合使用。當(dāng)前一般預(yù)算單位都設(shè)有基本賬戶，用于單位其他資金的收付，可以提現(xiàn)。國(guó)庫(kù)集中支付單位零余額賬戶也可以提現(xiàn)，造成了財(cái)務(wù)資金核算的混亂，不利于資金的有效管理。二是有些預(yù)算單位對(duì)項(xiàng)目支出的核算不區(qū)分不同的專項(xiàng)資金，只按專項(xiàng)項(xiàng)目歸集各項(xiàng)費(fèi)用，不利于單位各項(xiàng)費(fèi)用的整體控制管理。三是基本支出與項(xiàng)目支出界定不清，時(shí)常打“擦邊球”，用項(xiàng)目支出來彌補(bǔ)基本支出的不足，用于維持日常公用支出，沒有真正做到?？顚Ｓ?。

三、改進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付的對(duì)策建議

綜上所述，在行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度下，財(cái)政部門能及時(shí)、全面地了解財(cái)政資金的流向和流量情況，減少了撥款環(huán)節(jié)，一定程度上預(yù)防和遏制了腐敗、浪費(fèi)行為，但在實(shí)際操作中仍有“空子”可鉆，使一部分資金在監(jiān)管之外。同時(shí)在實(shí)際操作中的個(gè)別繁鎖流程不利于國(guó)庫(kù)集中支付資金使效率的提高，針對(duì)以上問題的對(duì)策建議如下。

（一）簡(jiǎn)化國(guó)庫(kù)集中支付的審核流程

依托網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)管，減少人工審批程序。隨著預(yù)算制度的不斷完善，已實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付制度與部門預(yù)算體系的“無縫對(duì)接”，在上一年預(yù)算完成后，國(guó)庫(kù)集中支付可以上網(wǎng)使用，減少再次審批、申請(qǐng)額度的環(huán)節(jié)。國(guó)庫(kù)集中支付的特點(diǎn)就是“國(guó)庫(kù)支付”，實(shí)現(xiàn)了單位用款與資金劃撥相分離，真實(shí)反映了財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)，財(cái)政總預(yù)算支出與單位支出是同時(shí)進(jìn)行的，所以在此基礎(chǔ)上再設(shè)置一個(gè)“用款額度申請(qǐng)”程序，個(gè)人認(rèn)為可以省去，以提高工作效率。

（二）加強(qiáng)“授權(quán)支付方式”下資金的監(jiān)管問題

隨著公務(wù)卡制度的大力推行，授權(quán)支付中一部分比例需使用公務(wù)卡支付，公務(wù)卡制度的實(shí)施，減少了現(xiàn)金支付，使得每筆公務(wù)卡消費(fèi)都會(huì)留下“痕跡”，更有利于廉政建設(shè)，一定程度上防止的“套現(xiàn)”行為。原來的授權(quán)支付額度應(yīng)減少，授權(quán)支付額度僅僅用于少量現(xiàn)金的零星開支。應(yīng)將授權(quán)支付中的“公務(wù)卡支付”部門納入直接支付，由國(guó)庫(kù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)審核后直接將報(bào)賬款支付到收款單位或個(gè)人。

如圖1所示，“公務(wù)卡制度”是授權(quán)支付監(jiān)管的重要舉措。在現(xiàn)行的公務(wù)卡制度下，公務(wù)卡除了可以用于公務(wù)消費(fèi)，還可以作為普通銀行卡使用。公務(wù)卡的一個(gè)最重要作用就是讓每筆公務(wù)消費(fèi)都留下“痕跡”，在什么時(shí)間、什么地點(diǎn)發(fā)生都有詳細(xì)記錄。那么將個(gè)人消費(fèi)也暴露出來不合適。改進(jìn)的建議是公務(wù)卡只能用于公務(wù)消費(fèi)。將公務(wù)卡由授權(quán)支出方式轉(zhuǎn)為直接支付，以直接支付的方式管理。這樣不僅讓公務(wù)卡消費(fèi)更加透明，還能簡(jiǎn)化預(yù)算單位出納人員的工作，免去了授權(quán)支付“跑銀行”這一環(huán)節(jié)，將公務(wù)卡的支付方式與直接支付的方式接軌。在這樣的支付方式下，預(yù)算單位所有的資金除開少量的現(xiàn)金支付，其他支付全部在網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，資金的去向一目了然。資金的內(nèi)容要與去向相符，防止了上述的“申請(qǐng)支付內(nèi)容”與“實(shí)際支付內(nèi)容”不符的問題。

（三）強(qiáng)化部門預(yù)算管理工作，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算

部門預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)，預(yù)算編制是否科學(xué)精細(xì)將影響預(yù)算的執(zhí)行。只有精細(xì)化部門預(yù)算，才能保證行政事業(yè)單位用款計(jì)劃的準(zhǔn)確、國(guó)庫(kù)集中支付制度順利的進(jìn)行?？茖W(xué)的編制部門預(yù)算，對(duì)部門經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行充分的調(diào)查研究，并結(jié)合預(yù)算單位當(dāng)年的財(cái)力狀況和實(shí)際事業(yè)發(fā)展的需要對(duì)支出額度、方向和用途等做出具本核定。使預(yù)算單位收支指標(biāo)更加切合實(shí)際情況，從而保證實(shí)際支出能按照預(yù)算編制執(zhí)行。在執(zhí)行預(yù)算時(shí)以預(yù)算指標(biāo)為控制額，實(shí)現(xiàn)資金源頭上的把關(guān)，使“買醬油的錢不能用來打醋”嚴(yán)禁隨意超越預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍和調(diào)整預(yù)算等行為發(fā)生。

（四）細(xì)分、完善預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算制度

國(guó)庫(kù)集中支付的改革，要求財(cái)務(wù)人員重新認(rèn)識(shí)財(cái)務(wù)管理工作，在硬件、軟件上，要配備與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)相適應(yīng)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，及相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理軟件，設(shè)置合理的會(huì)計(jì)科目，嚴(yán)格區(qū)分預(yù)算單位資金來源，劃清基本支出與項(xiàng)目支出的界線，劃清項(xiàng)目之間的界限，做好其他資金收支的登記工作，避免其他資金與財(cái)政資金的混淆使用。動(dòng)態(tài)掌握各項(xiàng)資金使用情況，為下一年的預(yù)算工作提供可靠的決策依據(jù)。

（五）進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍，將監(jiān)督機(jī)制全員化、社會(huì)化

政府采購(gòu)的范圍越大，資金使用的隨意性就越小，財(cái)政直接支付的額度就越高，國(guó)庫(kù)集中支出的效果就越明顯，要以深化國(guó)庫(kù)集中支付改革為契機(jī)，依托網(wǎng)絡(luò)信息的迅速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、預(yù)算單位與代理銀行的微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，獲得信息資源共享，隨著政府采購(gòu)、公務(wù)卡的普及，真正將財(cái)政資金的去向置于“陽光”之下。

綜上所述，國(guó)庫(kù)集中支出的推進(jìn)實(shí)施，有效提高了資金使用效率，加大了對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管，但在具本的支付操作中，仍存在一定風(fēng)險(xiǎn)。通過對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付操作流程的優(yōu)化，支付過程中直接支付、政府采購(gòu)范圍的擴(kuò)大，會(huì)計(jì)科目核算的細(xì)分等舉措，財(cái)政資金使用透明度更高，從國(guó)庫(kù)集中支出具體支付操作的層面有效防止了資金使用的隨意性，遏制了“套現(xiàn)”、腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。

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（作者單位：湖南省公安廳機(jī)場(chǎng)公安局）