財(cái)政部國庫司副主任楊瑞金：公共債務(wù)管理與債券市場的發(fā)展

債券市場投資策略論壇專題

公共債務(wù)管理問題事關(guān)一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政穩(wěn)定。世界各國都高度重視。2001年，IMF、世界銀行制定發(fā)布《公共債務(wù)管理指南》（以下簡稱《指南》），作為指導(dǎo)各國開展公共債務(wù)管理的基本規(guī)范。2013年，IMF、世界銀行啟動(dòng)了《指南》的修訂工作，財(cái)政部國庫司代表中國參與修訂，提出了多項(xiàng)修訂建議并被采納。2014年，新版《指南》修訂完成并重新公布。新版《指南》指出，公共債務(wù)管理的主要目標(biāo)是，在中長期時(shí)間內(nèi)，以盡可能低的成本及可承受的風(fēng)險(xiǎn)水平滿足政府融資需求和支付義務(wù)。債務(wù)管理應(yīng)當(dāng)立足于良好的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政金融政策，以確保公共債務(wù)水平和經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性。

政府債券是公共債務(wù)管理的重要工具，主要包括國債、地方債，具有財(cái)政與金融雙重功能，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長和金融發(fā)展具有重要作用。從財(cái)政收入角度看，政府債券是各級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能、平衡財(cái)政收支、按照有借有還的信用原則籌集財(cái)政資金的一種方式，是政府債務(wù)管理的重要組成部分。從金融角度看，國債是公認(rèn)的“金邊債券”，地方債屬于基本沒有信用風(fēng)險(xiǎn)的“銀邊債券”，是金融市場的重要產(chǎn)品。特別是國債，提供金融市場基準(zhǔn)利率，是財(cái)政政策與貨幣政策的重要結(jié)合點(diǎn)。

2014年政府債務(wù)管理工作簡要回顧

作為政府債券發(fā)行管理部門，多年來，財(cái)政部密切跟蹤金融市場情況，以合理成本進(jìn)行籌資，并深化國債、地方債發(fā)行管理市場化改革，確保政府債務(wù)的可持續(xù)性發(fā)展。經(jīng)過多年建設(shè)，目前國債、地方債市場已經(jīng)得到一定發(fā)展，特別是國債市場，已經(jīng)成為中央財(cái)政進(jìn)行國債籌資、各類投資者進(jìn)行國債投資、金融機(jī)構(gòu)開展資產(chǎn)負(fù)債管理以及中央銀行實(shí)施公開市場操作和調(diào)控貨幣供給的重要場所。

2014年，面對(duì)復(fù)雜多變的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，財(cái)政部按照深化財(cái)稅體制改革有關(guān)要求，統(tǒng)籌考慮國債和地方債發(fā)行節(jié)奏，合理安排國債發(fā)行計(jì)劃，圓滿完成了國債、地方債發(fā)行任務(wù)，并積極推進(jìn)政府債券發(fā)行管理改革創(chuàng)新，取得了明顯成效。

（一）圓滿完成國債、地方債發(fā)行任務(wù)

2014年，財(cái)政部發(fā)行國債約1.76萬億元，發(fā)行規(guī)模創(chuàng)歷史新高，為實(shí)施積極財(cái)政政策提供了有力的資金保障。其中發(fā)行儲(chǔ)蓄國債約3200億元，發(fā)行記賬式國債約1.44萬億元。

與此同時(shí)，財(cái)政部代地方政府發(fā)行地方債13期，發(fā)行面值2908億元；指導(dǎo)自發(fā)自還試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行地方債30期，發(fā)行面值1092億元，有力促進(jìn)了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）進(jìn)一步深化國債發(fā)行市場化改革

一是健全完善招標(biāo)發(fā)行體系。在多年實(shí)踐基礎(chǔ)上，不斷健全完善“1年期以下國債采用多重價(jià)格招標(biāo)、關(guān)鍵期限國債采用混合式招標(biāo)、超長期國債采用單一價(jià)格招標(biāo)”的發(fā)行體系，通過鼓勵(lì)充分競爭揭示國債真實(shí)價(jià)格，促進(jìn)市場健康發(fā)展。

二是全面實(shí)施國債續(xù)發(fā)行。續(xù)發(fā)行機(jī)制有助于減少“債券碎片”，形成規(guī)范有序的國債到期結(jié)構(gòu)，提高國債二級(jí)市場的流動(dòng)性。2014年，財(cái)政部不斷完善國債續(xù)發(fā)行機(jī)制，繼續(xù)采取年內(nèi)短周期續(xù)發(fā)行為主的模式，目前已實(shí)現(xiàn)3年期和5年期新發(fā)1次、續(xù)發(fā)1次，7年期和10年期新發(fā)1次、續(xù)發(fā)2次的穩(wěn)定續(xù)發(fā)行機(jī)制。

三是穩(wěn)步開展國債預(yù)發(fā)行。國債預(yù)發(fā)行有助于加強(qiáng)國債一、二級(jí)市場價(jià)格的銜接，提高國債定價(jià)基準(zhǔn)作用和市場效率。2014年，財(cái)政部會(huì)同人民銀行、證監(jiān)會(huì)積極推進(jìn)預(yù)發(fā)行試點(diǎn)工作，將預(yù)發(fā)行試點(diǎn)券種從7年期國債擴(kuò)大至全部關(guān)鍵期限國債，并配合銀行間債券市場正式啟動(dòng)了國債預(yù)發(fā)行試點(diǎn)。

四是積極推進(jìn)國債期貨交易業(yè)務(wù)。國債期貨有利于促進(jìn)完善國債的市場化定價(jià)機(jī)制，為金融機(jī)構(gòu)提供更多的避險(xiǎn)工具和資產(chǎn)配置方式。近年來，財(cái)政部積極配合有關(guān)部門研究推進(jìn)國債期貨交易業(yè)務(wù)。2014年，開始啟動(dòng)實(shí)施國債充抵期貨保證金業(yè)務(wù)，有力促進(jìn)了國債期貨交易業(yè)務(wù)的開展。

五是發(fā)布關(guān)鍵期限國債收益率曲線。為貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線”精神，2014年11月2日，財(cái)政部在門戶網(wǎng)站首次發(fā)布了由中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司編制并提供的中國關(guān)鍵期限國債收益率曲線。這一舉措有利于加大國債收益率曲線的應(yīng)用宣傳力度，增強(qiáng)其社會(huì)影響力，對(duì)于發(fā)揮國債收益率的金融市場定價(jià)基準(zhǔn)作用，促進(jìn)國債市場持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展具有重要意義。

六是按市場化原則組建新一屆（2015—2017年）國債承銷團(tuán)。適應(yīng)國債承銷資格行政審批事項(xiàng)取消后的新形勢，按照公開、公平、競爭的原則和存量考核、增量競爭的方式，確定了38家儲(chǔ)蓄國債承銷團(tuán)成員、50家記賬式國債承銷團(tuán)成員，組建起了新一屆國債承銷團(tuán)。

（三）穩(wěn)步推進(jìn)地方債發(fā)行管理改革

開展地方債自發(fā)自還，是落實(shí)十八屆三中全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”、“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”等要求的重要舉措。2014年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島10個(gè)省份試點(diǎn)地方債自發(fā)自還。財(cái)政部在認(rèn)真開展前期研究、深入實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究制定了地方債自發(fā)自還相關(guān)制度，并對(duì)10個(gè)省份發(fā)債工作進(jìn)行了全程指導(dǎo)。

一是初步建立地方債自發(fā)自還制度體系。在廣泛征求各方面意見基礎(chǔ)上，研究制定了《2014年地方債自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》、《2014年地方債自發(fā)自還試點(diǎn)信息披露工作的指導(dǎo)意見》、《2014年地方債自發(fā)自還試點(diǎn)信用評(píng)級(jí)工作的指導(dǎo)意見》等一系列制度辦法，規(guī)范地方債自發(fā)自還試點(diǎn)相關(guān)工作。

二是認(rèn)真指導(dǎo)地方財(cái)政部門規(guī)范透明開展試點(diǎn)工作。指導(dǎo)地方財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)債券市場研究，合理制定發(fā)債計(jì)劃；按照公平、公開、公正原則組建本地區(qū)政府債券承銷團(tuán)；規(guī)范開展信用評(píng)級(jí)和信息披露；采用市場化招標(biāo)方式確定票面利率及各承銷團(tuán)成員承銷額。要求地方財(cái)政部門邀請(qǐng)當(dāng)?shù)乇O(jiān)察、審計(jì)等部門派出部門觀察員和財(cái)政部門派出的內(nèi)部監(jiān)督員共同監(jiān)督招標(biāo)現(xiàn)場。

總體來看，2014年地方債自發(fā)自還試點(diǎn)工作進(jìn)展平穩(wěn)有序，各方面反應(yīng)良好。地方債自發(fā)自還試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了地方政府在地方債融資方面的責(zé)權(quán)利相匹配，有利于推動(dòng)建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效降低了地方政府融資成本，“倒逼”了地方政府預(yù)算信息公開透明，推動(dòng)了地方債市場健康發(fā)展。

未來政府債券管理重點(diǎn)工作及展望

（一）深化國債發(fā)行市場化改革

貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“發(fā)展并規(guī)范債券市場”、“健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線”等要求，以及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的總體部署，2015年，財(cái)政部將進(jìn)一步深化國債管理制度改革，著力健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線，推動(dòng)國債市場健康發(fā)展。

一是研究開展記賬式國債發(fā)行券款對(duì)付（DVP）。券款對(duì)付具有高效率、低風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，被國際結(jié)算組織在世界范圍內(nèi)推薦使用。目前，我國記賬式國債發(fā)行操作為“先交錢、后交券”，存在1個(gè)工作日的時(shí)間間隔，且招標(biāo)日與上市日一般間隔5個(gè)工作日，這樣會(huì)使國債承銷團(tuán)成員面臨國債價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。在記賬式國債發(fā)行結(jié)算中使用DVP，將實(shí)現(xiàn)繳款與債權(quán)確認(rèn)的同步完成，有利于大幅提高結(jié)算效率，切實(shí)保障國債認(rèn)購人權(quán)益。2014年，財(cái)政部在前期研究基礎(chǔ)上，形成了實(shí)施DVP的初步思路，下一步，將抓緊制定相關(guān)改革方案，擇機(jī)實(shí)施改革。

二是研究推進(jìn)關(guān)鍵期限國債票面利率標(biāo)準(zhǔn)化工作。國債要素標(biāo)準(zhǔn)化是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法。近年來，財(cái)政部積極推進(jìn)國債要素標(biāo)準(zhǔn)化工作，已完成了國債期限、發(fā)行方式、付息頻率的標(biāo)準(zhǔn)化，有力地促進(jìn)了國債市場的發(fā)展。但目前票面利率標(biāo)準(zhǔn)化尚未實(shí)現(xiàn)，仍存在票面利率基本變動(dòng)單位（0.01%）過小、票面利率較零散等問題。票面利率標(biāo)準(zhǔn)化有利于進(jìn)一步提高國債市場運(yùn)行效率，夯實(shí)國債收益率曲線的市場基礎(chǔ)，增強(qiáng)國債收益率曲線的定價(jià)指導(dǎo)作用。2014年，財(cái)政部對(duì)發(fā)達(dá)國家有關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了深入研究，結(jié)合我國實(shí)際，形成了相關(guān)工作基本思路，下一步，將研究制定我國國債票面利率標(biāo)準(zhǔn)化方案，適時(shí)開始實(shí)施。

三是進(jìn)一步完善國債發(fā)行機(jī)制。完善國債續(xù)發(fā)行機(jī)制，形成穩(wěn)定、規(guī)范的關(guān)鍵期限國債續(xù)發(fā)行模式，減少債券碎片，提高二級(jí)市場流動(dòng)性和國債收益率曲線深度。完善國債預(yù)發(fā)行機(jī)制，推動(dòng)銀行間債券市場制定預(yù)發(fā)行交易細(xì)則并正式開展國債預(yù)發(fā)行交易；指導(dǎo)交易所債券市場完善預(yù)發(fā)行機(jī)制，促進(jìn)一、二級(jí)市場銜接，豐富投資者利率管理工具。

四是推動(dòng)國債二級(jí)市場發(fā)展。近年來，財(cái)政部會(huì)同人民銀行積極開展國債做市支持機(jī)制研究，提出了國債做市支持機(jī)制的基本原則和初步方案，下一步，將研究推出有關(guān)措施，支持完善國債做市制度，增強(qiáng)國債定價(jià)的準(zhǔn)確性，提高國債市場運(yùn)行效率。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)地方債發(fā)行機(jī)制改革

為貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中對(duì)地方政府性債務(wù)管理的有關(guān)要求，2015年，財(cái)政部將進(jìn)一步推進(jìn)地方債發(fā)行機(jī)制改革，促進(jìn)建立以政府債券為主的地方政府舉債融資機(jī)制。

一是積極推進(jìn)地方政府一般債券自發(fā)自還試點(diǎn)工作。在總結(jié)近年來地方債發(fā)行機(jī)制改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善一般債券自發(fā)自還相關(guān)制度，并進(jìn)一步擴(kuò)大一般債券自發(fā)自還試點(diǎn)省份范圍。

二是平穩(wěn)啟動(dòng)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作。專項(xiàng)債券是我國債券市場的新品種。目前，財(cái)政部正在進(jìn)行深入研究，下一步，將制定專項(xiàng)債券發(fā)行兌付制度，對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行方式、信息披露、信用評(píng)級(jí)、債券登記托管和上市、還本付息等方面提出指導(dǎo)性意見，指導(dǎo)地方規(guī)范有序開展專項(xiàng)債券發(fā)行工作；同時(shí)，做好各項(xiàng)技術(shù)準(zhǔn)備和配套工作，保障發(fā)行工作平穩(wěn)啟動(dòng)。

三是逐步完善地方債發(fā)行定價(jià)機(jī)制。財(cái)政部將繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方債發(fā)行工作的指導(dǎo)，增強(qiáng)地方政府、地方債承銷商等對(duì)債券市場化定價(jià)的理解，減少非市場化因素對(duì)地方債發(fā)行定價(jià)的影響，真正發(fā)揮市場在地方債定價(jià)中的決定性作用。

四是繼續(xù)加強(qiáng)地方債信用評(píng)級(jí)和信息披露工作。引導(dǎo)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)完善地方政府信用評(píng)級(jí)體系，提升信用評(píng)級(jí)的獨(dú)立性和公信力，提高地方債信用評(píng)級(jí)的市場化水平。按照深入推進(jìn)預(yù)決算公開等有關(guān)要求，結(jié)合地方債發(fā)行需要，逐步豐富地方債發(fā)行信息披露內(nèi)容，提高信息披露質(zhì)量，真正對(duì)地方財(cái)政信息公開形成“倒逼”，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者權(quán)益。

五是統(tǒng)籌國債、地方債發(fā)行工作，推動(dòng)地方債市場發(fā)展。統(tǒng)籌國債與地方債，以及地方各省份專項(xiàng)債券之間的發(fā)行工作，把握協(xié)調(diào)債券發(fā)行節(jié)奏，合理引導(dǎo)投資者預(yù)期。不斷豐富地方債品種和期限結(jié)構(gòu)，完善地方債市場基礎(chǔ)設(shè)施，提高地方債市場流動(dòng)性，引導(dǎo)各類市場主體積極參與地方債市場，促進(jìn)地方債市場不斷健康發(fā)展。

責(zé)任編輯：夏宇寧 孫惠玲