淺議行政訴訟管轄制度改革

【摘 要】為了解決行政案件審判難問題，行政訴訟法修正案草案增加規(guī)定：高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件；對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄。這一修改，對于行政審判擺脫地方干預(yù)，實現(xiàn)行政審判權(quán)的獨立具有重要意義，但仍存在一定的問題亟待解決。

【關(guān)鍵詞】行政訴訟；管轄；改革

一、行政訴訟管轄制度改革的必要性

行政訴訟管轄是人民法院受理第一審行政案件的權(quán)限和分工，作為一項行政訴訟程序制度，對行政案件的處理發(fā)揮著重要的作用。然而，現(xiàn)行司法體制的行政化和地方化的弊端深刻制約著行政審判的獨立性，具體表現(xiàn)為以下幾點：

1、法院在外部關(guān)系上不獨立，這是司法權(quán)地方化的影響。我國法院系統(tǒng)是與行政區(qū)劃對應(yīng)設(shè)置的，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)合一，法院的人事任免和財政供給分別受同級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的控制，在實質(zhì)性權(quán)力關(guān)系上還受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)。這樣，在現(xiàn)實中造成了地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義和執(zhí)行難的現(xiàn)象。行政訴訟是解決行政爭議的司法手段，作為被告的行政機關(guān)為了維持其行政決定，避免敗訴，往往通過上述機關(guān)利用工作指導(dǎo)、人事任免、經(jīng)濟(jì)控制等權(quán)力來貫徹自己的意志，對法院、法官施加壓力，從而干預(yù)審判權(quán)的獨立行使。2、法院在本系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系上不獨立，這是司法權(quán)行政化的影響。由于受到政治文化傳統(tǒng)的影響，我國的司法體制、司法運行過程、法官制度都帶有明顯的行政化的色彩。各級法院之間決不是單純的審級關(guān)系，實際上也和行政機關(guān)一樣有行政級別，上下級之間存在著領(lǐng)導(dǎo)和服從的關(guān)系。上一級法院對下一級法院指導(dǎo)工作，甚至對個案進(jìn)行“提前介入”，而下一級法院因處于被領(lǐng)導(dǎo)地位而不能不接受來自上級的“指示”，主動地向上一級法院請示匯報已成為通行做法。從法院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來講，從院長、副院長、庭長到普通法官形成了一個等級體系，行政職位甚至成為衡量法官能力與水平高低的標(biāo)準(zhǔn)。法官對上級的依附性、遵從性為司法不公提供了溫床，使獨立審判成為空談。3、在法院內(nèi)部體制上，法官不獨立?，F(xiàn)行法律規(guī)定，行政案件審理實行合議制，必要時實行審委會制。這主要是考慮到行政案件一般比較復(fù)雜，實行“兩制”便于案件審理，同時貫徹民主集中制原則，以保證司法公正和防止司法腐敗。但實際情況是，實行“兩制”往往導(dǎo)致審理與裁決相分離。很顯然，這種以取消法官獨立審判、削弱司法責(zé)任為特點的體制，非但不能實現(xiàn)其制度設(shè)計的初衷，反而對司法公正起著負(fù)面作用?！胺ㄖ握Q生于法律機構(gòu)取得足夠獨立的權(quán)威對政府權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范約束的時候”。只有法律機構(gòu)有了充足的資源可以對政府權(quán)力加以制約時，法律才有望從政治中獨立出來，并在社會調(diào)控體系中獲得主導(dǎo)性地位，這樣的社會，才能被恰當(dāng)?shù)胤Q作“法治社會”，由此可見司法機構(gòu)的獨立在法治化進(jìn)程中的重要意義。行政訴訟管轄制度改革也顯得尤為迫切。

二、行政訴訟管轄制度改革面臨的困境

《行政訴訟法修正案（草案）》的說明建議增加規(guī)定：一是高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件；二是對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄。從上述說明可以看出，立法機關(guān)將通過有限的跨區(qū)域管轄和提級管轄制度來實現(xiàn)行政訴訟管轄制度的變革。這一改革既具有積極意義，但也存在一些現(xiàn)實問題。

1、相對集中管轄造成了新的行政干預(yù)。相對集中管轄試點的實踐表明，隨著集中指定管轄案件的增多，平級政府之間互相幫忙逐漸成為趨勢，被告所在地黨委、行政機關(guān)通過集中管轄地黨委、行政機關(guān)向集中管轄地的法院施加影響，左右集中管轄的案件的裁判，有些當(dāng)?shù)攸h委、行政機關(guān)直接指令本地法院到集中管轄地法院施加影響。如果行政機關(guān)都通過相互幫忙打招呼來對抗跨地區(qū)的集中管轄，就難以真正實現(xiàn)維護(hù)和促進(jìn)基層法院行政審判公正的目的。如果這樣，再通過行政訴訟法的修改推進(jìn)這一制度也將難以具有真正的積極意義。

2、跨地域集中管轄必然增加當(dāng)事人和基層法院的訴訟成本。由于管轄法院由高級法院制定，很有可能離當(dāng)事人的住所地有一定距離，當(dāng)事人將為此花費本來無須支出的交通費、食宿費，還有時間、精力等成本必然會增加許多。同時，對基層法院而言，訴訟文書的送達(dá)、宣判乃至于執(zhí)行等司法活動也將存在困難。尤其是山區(qū)等一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，更會加劇當(dāng)事人和法院的訴訟困難，不符合訴訟便利原則。

3、跨地域集中管轄導(dǎo)致受案法院工作量過大使審判力量不均衡。一般而言，本來各個基層法院在自己的轄區(qū)內(nèi)各自管轄自己的案件，但由高級法院指定由某些法院集中管轄后，就使得整個轄區(qū)內(nèi)的行政案件都集中到個別法院身上，一方面，客觀上取消了大部分基層法院依照《行政訴訟法》“基層人民法院管轄第一審行政案件”的規(guī)定所擁有的行政審判權(quán)，導(dǎo)致大部分基層法院行政審判職能萎縮。刑事、民事和行政審判，是我國法院的基本審判職能。然而，實施相對集中管轄，已經(jīng)或?qū)?dǎo)致部分基層法院行政審判隊伍、審判能力的萎縮和消失，行政審判功能喪失，致使法院地位$社會影響力下降；另一方面，被確定為跨地域集中管轄的法院由于審判壓力過大、難以應(yīng)對而產(chǎn)生畏難情緒，甚至出現(xiàn)不愿受理案件的情況。

4、跨區(qū)域的集中管轄規(guī)定屬于任意性條款?！案呒壢嗣穹ㄔ嚎梢源_定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”僅僅是個任意性規(guī)定，賦予了高級法院對是否實施相對集中管轄制度一種自由裁量權(quán)，即高級法院既可以實施這一制度，也可以不實施。在實踐中，有可能會發(fā)生高級法院為和政府部門保持良好關(guān)系，不采取“確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的措施，而如果這樣也并不違法，從而導(dǎo)致該條款規(guī)定在實際上的被虛置。更重要的是，自由裁量性質(zhì)的條款有可能導(dǎo)致各地執(zhí)行不一，有的地方可以執(zhí)行，有的地方可以不執(zhí)行，將會導(dǎo)致公民的權(quán)利難以得到有效、平等的保護(hù)，同時也導(dǎo)致法律在不同的地區(qū)的執(zhí)行效果大相徑庭，這將不利于法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

三、行政訴訟管轄制度改革路徑探析

1、設(shè)立與行政區(qū)劃相分離的專門行政法院。即在最高人民法院之下設(shè)置作為專門人民法院的地方行政法院。地方行政法院不按行政區(qū)域設(shè)置，幾個區(qū)縣設(shè)一個初級行政法院，幾個地市設(shè)一個中級行政法院，幾個省、自治區(qū)、直轄市設(shè)一個髙級行政法院（或為最髙人民法院的分院），最高人民法院為實際的最高行政法院。高級行政法院的法官由全國人大常委會任命，初、中級行政法院的法官由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會任命，各級行政法院的經(jīng)費均由國家預(yù)算和省級預(yù)算單列。這個方案的優(yōu)勢在于：第一，行政法院不從屬于所在地方，人、財、物基本脫離地方控制，可較大程度擺脫地方當(dāng)局干預(yù)；第二，整個系統(tǒng)仍在人民法院體系內(nèi)，性質(zhì)上屬于專門人民法院，故無須修改現(xiàn)行憲法；第三，可為今后的整個司法體制改革探路。但這一方案屬于成本最昂貴的改革，涉及司法體制的重大變革，近期內(nèi)難以實現(xiàn)。2、取消基層法院對行政案件的管轄權(quán)。將第一審行政案件一般由基層人民法院管轄改為由中級人民法院管轄；基層人民法院不設(shè)行政審判庭，不審理行政案件。這一方案的優(yōu)勢如下：第一，區(qū)縣級法院審理涉及所在區(qū)縣級政府及其部門的案件特別難以擺脫地方干預(yù)，難以公正。第二，中級法院管轄第一審行政案件，可減少一個審級，一審可擺脫縣級地方干預(yù)，二審直接到省高院，可擺脫地、市級干預(yù)。第三，基層法院行政案件太少，既不利于節(jié)約司法資源，也不利于審判人員積累行政審判經(jīng)驗。3、中級法院設(shè)立行政巡回法庭。取消基層人民法院對行政案件的一審管轄權(quán)，這必然會導(dǎo)致當(dāng)事人尤其是原告的訴訟負(fù)擔(dān)的加重。針對該缺陷，可以設(shè)立巡回人民法庭來補救。首先，巡回法庭的性質(zhì)是人民法院的派出機構(gòu)，負(fù)責(zé)審理原來由各個基層法院管轄的第一審行政案件，對巡回法院所作出的裁判不服的上訴案件由所屬法院的上級法院即高級法院管轄；其次，巡回法庭的具體設(shè)置依照地域、人口分布等情況劃分若干區(qū)域。設(shè)置巡回法庭在充分發(fā)揮“便于當(dāng)事人訴訟”原則的同時，還能夠最大限度的利用行政審判資源。4、利用指定管轄來實現(xiàn)跨地域管轄制度。這一方案即將跨區(qū)域的集中管轄規(guī)定作為一項剛性制度在《行政訴訟法》中確立下來，而不是一項任意性制度；二是在確立這一制度時，應(yīng)當(dāng)盡量考慮減少當(dāng)事人的訴訟成本和法院的司法成本；三是也要考慮法院行政審判力量的均衡，避免個別法院行政審判任務(wù)過重，壓力過大。

四、結(jié)語

行政訴訟管轄問題既影響行政案件的公正審判，又制約著行政訴訟制度的發(fā)展。本次《行政訴訟法》的修改，是我國法治進(jìn)程的一大進(jìn)步，其中關(guān)于管轄制度的修改一定程度上擺脫了地方政府對行政審判的干預(yù)，對解決我國當(dāng)前行政訴訟的困境起到了積極的作用。但只有繼續(xù)探索司法體制改革，才能夠從根本上解決這一困境。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬懷德.《行政訴訟法》存在的問題及修改建議[J].法學(xué)論壇.2012（5）。

[2]李紅楓.行政訴訟管轄制度現(xiàn)狀及對策分析[J].行政法學(xué)研究.2003（1）

[3]黃學(xué)賢，楊紅.論行政訴訟管轄困境之形成及其突破[J].法學(xué)評論.2013（6）

[4]江必新.中國行政審判體制改革研究[J].行政法學(xué)研究.2013（4）

[5]江必新，梁鳳云.《行政訴訟法理論與實務(wù)》[M].北京大學(xué)出版社.2009年

新疆財經(jīng)大學(xué)2014年調(diào)研項目《烏魯木齊市停車收費問題的法律研究》階段性成果