淺議行政訴訟管轄制度改革

【摘 要】為了解決行政案件審判難問題，行政訴訟法修正案草案增加規(guī)定：高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件；對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄。這一修改，對(duì)于行政審判擺脫地方干預(yù)，實(shí)現(xiàn)行政審判權(quán)的獨(dú)立具有重要意義，但仍存在一定的問題亟待解決。

【關(guān)鍵詞】行政訴訟；管轄；改革

一、行政訴訟管轄制度改革的必要性

行政訴訟管轄是人民法院受理第一審行政案件的權(quán)限和分工，作為一項(xiàng)行政訴訟程序制度，對(duì)行政案件的處理發(fā)揮著重要的作用。然而，現(xiàn)行司法體制的行政化和地方化的弊端深刻制約著行政審判的獨(dú)立性，具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

1、法院在外部關(guān)系上不獨(dú)立，這是司法權(quán)地方化的影響。我國(guó)法院系統(tǒng)是與行政區(qū)劃對(duì)應(yīng)設(shè)置的，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)合一，法院的人事任免和財(cái)政供給分別受同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的控制，在實(shí)質(zhì)性權(quán)力關(guān)系上還受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)。這樣，在現(xiàn)實(shí)中造成了地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義和執(zhí)行難的現(xiàn)象。行政訴訟是解決行政爭(zhēng)議的司法手段，作為被告的行政機(jī)關(guān)為了維持其行政決定，避免敗訴，往往通過上述機(jī)關(guān)利用工作指導(dǎo)、人事任免、經(jīng)濟(jì)控制等權(quán)力來貫徹自己的意志，對(duì)法院、法官施加壓力，從而干預(yù)審判權(quán)的獨(dú)立行使。2、法院在本系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系上不獨(dú)立，這是司法權(quán)行政化的影響。由于受到政治文化傳統(tǒng)的影響，我國(guó)的司法體制、司法運(yùn)行過程、法官制度都帶有明顯的行政化的色彩。各級(jí)法院之間決不是單純的審級(jí)關(guān)系，實(shí)際上也和行政機(jī)關(guān)一樣有行政級(jí)別，上下級(jí)之間存在著領(lǐng)導(dǎo)和服從的關(guān)系。上一級(jí)法院對(duì)下一級(jí)法院指導(dǎo)工作，甚至對(duì)個(gè)案進(jìn)行“提前介入”，而下一級(jí)法院因處于被領(lǐng)導(dǎo)地位而不能不接受來自上級(jí)的“指示”，主動(dòng)地向上一級(jí)法院請(qǐng)示匯報(bào)已成為通行做法。從法院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來講，從院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)到普通法官形成了一個(gè)等級(jí)體系，行政職位甚至成為衡量法官能力與水平高低的標(biāo)準(zhǔn)。法官對(duì)上級(jí)的依附性、遵從性為司法不公提供了溫床，使獨(dú)立審判成為空談。3、在法院內(nèi)部體制上，法官不獨(dú)立?，F(xiàn)行法律規(guī)定，行政案件審理實(shí)行合議制，必要時(shí)實(shí)行審委會(huì)制。這主要是考慮到行政案件一般比較復(fù)雜，實(shí)行“兩制”便于案件審理，同時(shí)貫徹民主集中制原則，以保證司法公正和防止司法腐敗。但實(shí)際情況是，實(shí)行“兩制”往往導(dǎo)致審理與裁決相分離。很顯然，這種以取消法官獨(dú)立審判、削弱司法責(zé)任為特點(diǎn)的體制，非但不能實(shí)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)的初衷，反而對(duì)司法公正起著負(fù)面作用?！胺ㄖ握Q生于法律機(jī)構(gòu)取得足夠獨(dú)立的權(quán)威對(duì)政府權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范約束的時(shí)候”。只有法律機(jī)構(gòu)有了充足的資源可以對(duì)政府權(quán)力加以制約時(shí)，法律才有望從政治中獨(dú)立出來，并在社會(huì)調(diào)控體系中獲得主導(dǎo)性地位，這樣的社會(huì)，才能被恰當(dāng)?shù)胤Q作“法治社會(huì)”，由此可見司法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立在法治化進(jìn)程中的重要意義。行政訴訟管轄制度改革也顯得尤為迫切。

二、行政訴訟管轄制度改革面臨的困境

《行政訴訟法修正案（草案）》的說明建議增加規(guī)定：一是高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件；二是對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)人民法院管轄。從上述說明可以看出，立法機(jī)關(guān)將通過有限的跨區(qū)域管轄和提級(jí)管轄制度來實(shí)現(xiàn)行政訴訟管轄制度的變革。這一改革既具有積極意義，但也存在一些現(xiàn)實(shí)問題。

1、相對(duì)集中管轄造成了新的行政干預(yù)。相對(duì)集中管轄試點(diǎn)的實(shí)踐表明，隨著集中指定管轄案件的增多，平級(jí)政府之間互相幫忙逐漸成為趨勢(shì)，被告所在地黨委、行政機(jī)關(guān)通過集中管轄地黨委、行政機(jī)關(guān)向集中管轄地的法院施加影響，左右集中管轄的案件的裁判，有些當(dāng)?shù)攸h委、行政機(jī)關(guān)直接指令本地法院到集中管轄地法院施加影響。如果行政機(jī)關(guān)都通過相互幫忙打招呼來對(duì)抗跨地區(qū)的集中管轄，就難以真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)和促進(jìn)基層法院行政審判公正的目的。如果這樣，再通過行政訴訟法的修改推進(jìn)這一制度也將難以具有真正的積極意義。

2、跨地域集中管轄必然增加當(dāng)事人和基層法院的訴訟成本。由于管轄法院由高級(jí)法院制定，很有可能離當(dāng)事人的住所地有一定距離，當(dāng)事人將為此花費(fèi)本來無須支出的交通費(fèi)、食宿費(fèi)，還有時(shí)間、精力等成本必然會(huì)增加許多。同時(shí)，對(duì)基層法院而言，訴訟文書的送達(dá)、宣判乃至于執(zhí)行等司法活動(dòng)也將存在困難。尤其是山區(qū)等一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，更會(huì)加劇當(dāng)事人和法院的訴訟困難，不符合訴訟便利原則。

3、跨地域集中管轄導(dǎo)致受案法院工作量過大使審判力量不均衡。一般而言，本來各個(gè)基層法院在自己的轄區(qū)內(nèi)各自管轄自己的案件，但由高級(jí)法院指定由某些法院集中管轄后，就使得整個(gè)轄區(qū)內(nèi)的行政案件都集中到個(gè)別法院身上，一方面，客觀上取消了大部分基層法院依照《行政訴訟法》“基層人民法院管轄第一審行政案件”的規(guī)定所擁有的行政審判權(quán)，導(dǎo)致大部分基層法院行政審判職能萎縮。刑事、民事和行政審判，是我國(guó)法院的基本審判職能。然而，實(shí)施相對(duì)集中管轄，已經(jīng)或?qū)?dǎo)致部分基層法院行政審判隊(duì)伍、審判能力的萎縮和消失，行政審判功能喪失，致使法院地位$社會(huì)影響力下降；另一方面，被確定為跨地域集中管轄的法院由于審判壓力過大、難以應(yīng)對(duì)而產(chǎn)生畏難情緒，甚至出現(xiàn)不愿受理案件的情況。

4、跨區(qū)域的集中管轄規(guī)定屬于任意性條款?！案呒?jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”僅僅是個(gè)任意性規(guī)定，賦予了高級(jí)法院對(duì)是否實(shí)施相對(duì)集中管轄制度一種自由裁量權(quán)，即高級(jí)法院既可以實(shí)施這一制度，也可以不實(shí)施。在實(shí)踐中，有可能會(huì)發(fā)生高級(jí)法院為和政府部門保持良好關(guān)系，不采取“確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的措施，而如果這樣也并不違法，從而導(dǎo)致該條款規(guī)定在實(shí)際上的被虛置。更重要的是，自由裁量性質(zhì)的條款有可能導(dǎo)致各地執(zhí)行不一，有的地方可以執(zhí)行，有的地方可以不執(zhí)行，將會(huì)導(dǎo)致公民的權(quán)利難以得到有效、平等的保護(hù)，同時(shí)也導(dǎo)致法律在不同的地區(qū)的執(zhí)行效果大相徑庭，這將不利于法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

三、行政訴訟管轄制度改革路徑探析

1、設(shè)立與行政區(qū)劃相分離的專門行政法院。即在最高人民法院之下設(shè)置作為專門人民法院的地方行政法院。地方行政法院不按行政區(qū)域設(shè)置，幾個(gè)區(qū)縣設(shè)一個(gè)初級(jí)行政法院，幾個(gè)地市設(shè)一個(gè)中級(jí)行政法院，幾個(gè)省、自治區(qū)、直轄市設(shè)一個(gè)髙級(jí)行政法院（或?yàn)樽铙{人民法院的分院），最高人民法院為實(shí)際的最高行政法院。高級(jí)行政法院的法官由全國(guó)人大常委會(huì)任命，初、中級(jí)行政法院的法官由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)任命，各級(jí)行政法院的經(jīng)費(fèi)均由國(guó)家預(yù)算和省級(jí)預(yù)算單列。這個(gè)方案的優(yōu)勢(shì)在于：第一，行政法院不從屬于所在地方，人、財(cái)、物基本脫離地方控制，可較大程度擺脫地方當(dāng)局干預(yù)；第二，整個(gè)系統(tǒng)仍在人民法院體系內(nèi)，性質(zhì)上屬于專門人民法院，故無須修改現(xiàn)行憲法；第三，可為今后的整個(gè)司法體制改革探路。但這一方案屬于成本最昂貴的改革，涉及司法體制的重大變革，近期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。2、取消基層法院對(duì)行政案件的管轄權(quán)。將第一審行政案件一般由基層人民法院管轄改為由中級(jí)人民法院管轄；基層人民法院不設(shè)行政審判庭，不審理行政案件。這一方案的優(yōu)勢(shì)如下：第一，區(qū)縣級(jí)法院審理涉及所在區(qū)縣級(jí)政府及其部門的案件特別難以擺脫地方干預(yù)，難以公正。第二，中級(jí)法院管轄第一審行政案件，可減少一個(gè)審級(jí)，一審可擺脫縣級(jí)地方干預(yù)，二審直接到省高院，可擺脫地、市級(jí)干預(yù)。第三，基層法院行政案件太少，既不利于節(jié)約司法資源，也不利于審判人員積累行政審判經(jīng)驗(yàn)。3、中級(jí)法院設(shè)立行政巡回法庭。取消基層人民法院對(duì)行政案件的一審管轄權(quán)，這必然會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人尤其是原告的訴訟負(fù)擔(dān)的加重。針對(duì)該缺陷，可以設(shè)立巡回人民法庭來補(bǔ)救。首先，巡回法庭的性質(zhì)是人民法院的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審理原來由各個(gè)基層法院管轄的第一審行政案件，對(duì)巡回法院所作出的裁判不服的上訴案件由所屬法院的上級(jí)法院即高級(jí)法院管轄；其次，巡回法庭的具體設(shè)置依照地域、人口分布等情況劃分若干區(qū)域。設(shè)置巡回法庭在充分發(fā)揮“便于當(dāng)事人訴訟”原則的同時(shí)，還能夠最大限度的利用行政審判資源。4、利用指定管轄來實(shí)現(xiàn)跨地域管轄制度。這一方案即將跨區(qū)域的集中管轄規(guī)定作為一項(xiàng)剛性制度在《行政訴訟法》中確立下來，而不是一項(xiàng)任意性制度；二是在確立這一制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量考慮減少當(dāng)事人的訴訟成本和法院的司法成本；三是也要考慮法院行政審判力量的均衡，避免個(gè)別法院行政審判任務(wù)過重，壓力過大。

四、結(jié)語

行政訴訟管轄問題既影響行政案件的公正審判，又制約著行政訴訟制度的發(fā)展。本次《行政訴訟法》的修改，是我國(guó)法治進(jìn)程的一大進(jìn)步，其中關(guān)于管轄制度的修改一定程度上擺脫了地方政府對(duì)行政審判的干預(yù)，對(duì)解決我國(guó)當(dāng)前行政訴訟的困境起到了積極的作用。但只有繼續(xù)探索司法體制改革，才能夠從根本上解決這一困境。

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