管辦評分離順應(yīng)時(shí)代而為

教育部適時(shí)出臺《關(guān)于確定教育管辦評分離改革試點(diǎn)單位和試點(diǎn)任務(wù)的通知》（教政法廳函[2015]49號），標(biāo)志著我國教育管辦評分離改革正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。教育部教育發(fā)展研究中心主任張力說：“從管辦評的要義的角度看，認(rèn)為今后的工作重點(diǎn)應(yīng)放在三個(gè)層面：擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，改進(jìn)和加強(qiáng)教育評估監(jiān)測?！币怨苻k評分離為契機(jī)，不斷深化我國教育領(lǐng)域的綜合改革，進(jìn)一步改革人才培養(yǎng)模式，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化進(jìn)程，此舉可謂是教育改革的一個(gè)時(shí)代進(jìn)步。

“管辦評分離”政策適時(shí)出臺

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著全面推進(jìn)素質(zhì)教育，以考試為教學(xué)杠桿的評價(jià)體制改革逐漸受到關(guān)注。2004年《2003-2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》首次較為全面系統(tǒng)地提出加快考試評價(jià)制度改革，健全教育督導(dǎo)與評估體系等策略。評價(jià)作為衡量教育發(fā)展水平和指引教育發(fā)展方向的工具，地位越來越重要。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出“政校分開、管辦分離”，要求建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度、落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、深化辦學(xué)體制的改革思路。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測。”

今年5月，教育部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，明確了管辦評分離的行動(dòng)路線圖。10月份剛剛頒布的《關(guān)于確定教育管辦評分離改革試點(diǎn)單位和試點(diǎn)任務(wù)的通知》，確定北京市東城區(qū)教育委員會、上海市教育委員會、無錫市教育局、浙江省教育廳、青島市教育局、重慶市江津區(qū)人民政府、成都市教育局、克拉瑪依市教育局為全國教育管辦評分離改革綜合試點(diǎn)單位，烏蘭察布市教育局、沈陽市教育局、佛山市順德區(qū)教育局、西北大學(xué)為單項(xiàng)試點(diǎn)單位?！锻ㄖ分赋?，各試點(diǎn)單位要盡快全面啟動(dòng)試點(diǎn)工作，2016年9月前形成階段性成果。成立以主要負(fù)責(zé)人為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，保證試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。

對此，北京教育科學(xué)研究院助理研究員高兵說：目前關(guān)于“管辦評分離”政策的焦點(diǎn)是政府簡政放權(quán)，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，引入第三方評價(jià)等?？蓞⒁娤聢D。

“管”從教育放權(quán)開始

所謂教育放權(quán)，即教育管理部門把權(quán)力下放；簡而言之，就是中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)。2014年2月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會出臺了《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》，可以看作是中央對推進(jìn)“管辦評分離”最直接的回應(yīng)。教育部部長袁貴仁曾經(jīng)表示：教育部門放權(quán)有兩個(gè)，一個(gè)是使省級政府有更大的教育統(tǒng)籌權(quán)，一個(gè)是所有政府要向?qū)W校放權(quán)，特別是高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

那么放權(quán)之后，政府怎么管呢？教育部教育發(fā)展研究中心副主任楊銀付表示：過去對省級政府放權(quán)不夠、管得太多，在一些領(lǐng)域管理重心偏低。放權(quán)之后政府管理應(yīng)該從微觀向宏觀轉(zhuǎn)變，從直接向間接轉(zhuǎn)變，從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。比如，以標(biāo)準(zhǔn)提升代替過去“靠項(xiàng)目要支持”的工作模式，標(biāo)準(zhǔn)提升了，相關(guān)投入會更大；用規(guī)則來營造良好、公平的教育環(huán)境；用財(cái)政杠桿來縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)差距等。

從地方探索實(shí)驗(yàn)層面來看，濰坊市坊子區(qū)、上海市浦東新區(qū)等地進(jìn)行的一些探索，為“管辦評分離”試點(diǎn)工作的展開積累了許多有益經(jīng)驗(yàn)。以上海市浦東新區(qū)為例，早在2005年就開始進(jìn)行了初步探索。當(dāng)時(shí)，浦東新區(qū)基礎(chǔ)教育學(xué)生46.7萬人，中小學(xué)幼兒園632所，若算上分校、分園，學(xué)?？倲?shù)超過1000所，且校際差異較大，既有全國、全上海市頂尖的重點(diǎn)學(xué)校，又有典型的農(nóng)村學(xué)校?！翱陀^的現(xiàn)實(shí)，倒逼我們浦東只能選擇放棄精細(xì)化管理，選擇‘小政府、大社會’的管理模式，試圖構(gòu)建一個(gè)政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)和社會專業(yè)評價(jià)的教育管辦評分離之路。”浦東新區(qū)教育局基教處劉文杰介紹說，改革之初，浦東新區(qū)對管辦評中各方的角色進(jìn)行了簡單梳理，把區(qū)域事業(yè)規(guī)劃、資源配置、公共財(cái)政投入、政策設(shè)計(jì)、質(zhì)量監(jiān)控、服務(wù)平臺建設(shè)等屬于政府職能的，劃歸政府；把教職工聘任、課程開發(fā)、教育教學(xué)組織、自我評價(jià)等屬于學(xué)校職能的，讓給學(xué)校；把知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及社會對教育的評估等屬于社會職能的，還給社會；把可供多元選擇的教育服務(wù)、多元多層次國際教育、民辦教育等市場職能的，劃轉(zhuǎn)給市場。

學(xué)校應(yīng)以特色與活力贏得尊重

推進(jìn)教育管辦評分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，離不開一線校長的清醒認(rèn)知和大力推動(dòng)。來自“2015年中國長三角校長高峰論壇”的一項(xiàng)現(xiàn)場調(diào)查顯示：有三分之二的校長認(rèn)為，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)主體地位、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，最主要的障礙是政府的政府管理教育越位、缺位、錯(cuò)位。不少校長認(rèn)為，管辦評分離之后，教育的核心落在學(xué)校辦學(xué)。不但要依法辦學(xué)明晰權(quán)責(zé)，更要以特色和活力贏得尊重肯定。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：“適應(yīng)中國國情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系?！边@為學(xué)校依法自主辦學(xué)指明了方向。對此，教育部副部長劉利民指出：一是教育行政部門應(yīng)制訂加強(qiáng)中小學(xué)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的指導(dǎo)意見，指導(dǎo)本地區(qū)家庭、學(xué)校和社區(qū)開展合作協(xié)商；二是制訂家長委員會章程，明晰家委會權(quán)利義務(wù)和合作協(xié)商的內(nèi)容。鼓勵(lì)學(xué)校開展家長、社區(qū)參與學(xué)校管理方法途徑和合作方式研究；三是組織交流推廣各地各校依法治理、民主管理、自主辦學(xué)、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

在鼓勵(lì)學(xué)校自主辦學(xué)方面，山東省濰坊市坊子區(qū)走在了各地的前列。坊子區(qū)也因此榮獲2012年“第三屆地方教育制度創(chuàng)新獎(jiǎng)”。作為一個(gè)教育基礎(chǔ)薄弱的縣區(qū)，在硬件設(shè)施不完善的情況下，濰坊市坊子區(qū)積極探索改革，簡政放權(quán)，將辦學(xué)自主權(quán)交給學(xué)校，真正建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校管理制度，難能可貴。主要措施有：實(shí)行校長公開競聘上崗，校長在區(qū)教育局核定的副校長職數(shù)內(nèi)，按規(guī)定程序提名副校長，須達(dá)到全體教職工85%以上滿意率方可通過，并在區(qū)教育局備案，組成學(xué)校班子；學(xué)校班子在區(qū)教育局核定的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和中層干部職數(shù)內(nèi)，按規(guī)定程序自主設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，由副校長聘任中層干部；以七馬路小學(xué)和韓爾莊小學(xué)為自主辦學(xué)試點(diǎn)學(xué)校，區(qū)教育局按照學(xué)校編制、班額、生源等情況核定學(xué)校崗位數(shù)量，將崗位指標(biāo)下達(dá)至學(xué)校，學(xué)校結(jié)合實(shí)際明確各崗位的條件、任務(wù)、合理使用；學(xué)校與聘任教師實(shí)行合同制管理，全區(qū)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配使用；區(qū)教育局協(xié)同區(qū)財(cái)政局，及時(shí)、足額撥付學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，學(xué)校按照部門預(yù)算要求實(shí)行綜合預(yù)算管理，并按照“變事前審批為事后監(jiān)管”的原則，不再對學(xué)校預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)開支的具體事項(xiàng)進(jìn)行事前審批；將班級管理團(tuán)隊(duì)激勵(lì)機(jī)制經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款部分納入學(xué)?？冃ЧべY總量，學(xué)校按照“一校一方案”的原則自主制定獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資分配方案，自主分配。

獨(dú)立性評價(jià)是保障

教育評價(jià)在中國整個(gè)教育制度建設(shè)中是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)在中國教育評價(jià)主要是通過考試測評，而考試測評又更多地側(cè)重在學(xué)業(yè)知識的考評上，它很難去全面評價(jià)學(xué)生和學(xué)校，更難全面評價(jià)地方教育部門?！敖逃卫眢w系管辦評一家，尤其評價(jià)完全是政府說了算，是造成人們對教育不滿的主要原因。管理是你、舉辦是你、評價(jià)還是你，好是你說，不好也是你說，完全沒有話語權(quán)的大眾怎么會沒有逆反心理？”國家督學(xué)、貴州省教育廳副廳長李奇勇表示。

然而，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對“評價(jià)”還存在著一些疑問和爭議：誰有資格評價(jià)？如何在當(dāng)前誠信體系還不健全的環(huán)境下保障評價(jià)的獨(dú)立性？如果除政府和學(xué)校以外的評價(jià)都應(yīng)視為第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)，那么“督導(dǎo)”究竟是政府管理行為，還是評價(jià)行為？第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)對誰負(fù)責(zé)？第三方機(jī)構(gòu)是僅評價(jià)學(xué)校辦學(xué)效果，還是既評價(jià)學(xué)校辦學(xué)效果，又評價(jià)政府治理效果？

國家教育發(fā)展研究中心教育體制改革研究室主任王烽認(rèn)為，“政府管理部門不是專業(yè)機(jī)構(gòu)，但可以利用專業(yè)化評價(jià)檢測結(jié)果，實(shí)施管理，調(diào)整政策。政府不宜自己出去搞評價(jià)，評價(jià)也不應(yīng)進(jìn)入政府的權(quán)力清單?！蓖醴樘嵝颜f，“我們的教育評價(jià)應(yīng)當(dāng)給學(xué)校預(yù)留足夠的自主發(fā)展空間。一般而言，好的學(xué)校沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，好的學(xué)校各具特色，好的學(xué)校需要個(gè)性發(fā)展。所以，政府出臺的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)是高的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如果一個(gè)高的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，大家都追求的話，所有學(xué)校就很有可能都辦成一個(gè)模樣。”

從第三方專業(yè)教育評估層面來看，上海市教育評估院、重慶市教育評估院、江蘇省教育評估院等，均不同程度地接受各級教育行政部門、各類教育機(jī)構(gòu)和其他單位的委托，開展相關(guān)評估及服務(wù)工作。以上海浦東新區(qū)為例，2005年時(shí)，教育類的社會組織、專業(yè)化組織僅9家，而今達(dá)到47家。浦東新區(qū)政府以購買服務(wù)、通過持續(xù)給項(xiàng)目等方式培育教育評估、教育培訓(xùn)服務(wù)等專業(yè)化的社會中介組織。截至目前，浦東新區(qū)額外投入財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)5850萬元，實(shí)施了65個(gè)委托管理項(xiàng)目。浦東新區(qū)教育局基教處劉文杰介紹說：“在推進(jìn)第三方教育評估方面，我們有一套完整的招投標(biāo)制度，教育局和第三方委托機(jī)構(gòu)之間是一種協(xié)議關(guān)系、契約關(guān)系，第三方評估機(jī)構(gòu)依據(jù)協(xié)議對學(xué)校開展初態(tài)評估、中期評估、終結(jié)性評估，然后進(jìn)行前后比較，通過觀測被評估學(xué)校在同類學(xué)校中是否有明顯進(jìn)步，來反映我們額外的委托管理經(jīng)費(fèi)的實(shí)際效益。”