社會(huì)治理背景下看人權(quán)理論與公務(wù)員訴權(quán)

我國(guó)目前正經(jīng)歷著傳統(tǒng)的由政府單方面主導(dǎo)的社會(huì)治理模式向政府引導(dǎo)，社會(huì)多元主體參與的社會(huì)治理新模式轉(zhuǎn)變的過程。在新的社會(huì)治理模式中，政府不僅不再是唯一的治理主體，而是作為治理的一方主體，積極科學(xué)地發(fā)揮引導(dǎo)作用，同時(shí)政府社會(huì)治理的內(nèi)容也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。這樣治理內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，使得公務(wù)員訴權(quán)問題也有了新的探討空間。

在2014年新修訂的《行政訴訟法》中，雖并沒有涉及公務(wù)員訴權(quán)的修改，但理論界長(zhǎng)久來從人權(quán)理論出發(fā)，對(duì)公務(wù)員訴權(quán)的正當(dāng)性和必要性做了大量論證，普遍主張支持和承認(rèn)公務(wù)員訴權(quán)。但考慮到公務(wù)員所代表的政府在社會(huì)模式中所起到作用和范圍的轉(zhuǎn)變，有必要重新審視人權(quán)理論對(duì)公務(wù)員訴權(quán)問題的認(rèn)識(shí)。至少目前人權(quán)理論對(duì)于公務(wù)員訴權(quán)的支持論證并不充分，有論證邏輯上的錯(cuò)誤。這使得當(dāng)前倉(cāng)促認(rèn)定公務(wù)員訴權(quán)，無助于公務(wù)員隊(duì)伍本身建設(shè)，更對(duì)社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變以及科學(xué)、有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)沒有幫助。

理論邏輯推理的剖析與批判

從人權(quán)理論分析公務(wù)員訴權(quán)，無疑是完成兩個(gè)方面的論證。第一是公務(wù)員享有人權(quán)，第二是公務(wù)員享有訴權(quán)這一核心人權(quán)。我國(guó)理論界的論證側(cè)重后者，而將前者視為當(dāng)然性的結(jié)論，認(rèn)為基于人權(quán)的發(fā)展，尤其是訴權(quán)作為一種核心人權(quán)的價(jià)值導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)給予公務(wù)員以訴權(quán)。

理論界支持公務(wù)員訴權(quán)的理由，基本表現(xiàn)為訴權(quán)作為核心人權(quán)和訴權(quán)可以保障公務(wù)員權(quán)利這兩點(diǎn)。前一個(gè)理由可以歸納為兩個(gè)演繹推理的邏輯表達(dá)公式，即公式A與公式B。公式A：大前提——公民享有人權(quán)；小前提——訴權(quán)是核心的人權(quán)；結(jié)論——公民享有訴權(quán)。公式B：大前提——公務(wù)員是公民；小前提——公民享有訴權(quán)；結(jié)論——公務(wù)員享有訴權(quán)。后一個(gè)理由也可以轉(zhuǎn)化為一個(gè)演繹推理的邏輯表達(dá)公式，即公式C。公式C：大前提——訴權(quán)可以保障權(quán)利；小前提——公務(wù)員權(quán)利需要保障；結(jié)論——訴權(quán)可以保障公務(wù)員權(quán)利。三個(gè)推理的公式初看并沒有什么問題，但細(xì)推這三個(gè)公式的推理，其中間分別有三種不同的錯(cuò)誤。這讓理論界的推理，實(shí)質(zhì)上并不能佐證公務(wù)員應(yīng)享有訴權(quán)的結(jié)論。

錯(cuò)誤一：公式A的小前提和結(jié)論推理錯(cuò)誤。

公式A中的小前提本身正確，但放置在推理的過程中便顯得不合適。在公式A的正確推理中，應(yīng)把小前提替換為“救濟(jì)權(quán)是核心的人權(quán)”，進(jìn)而得出“公民應(yīng)享有救濟(jì)權(quán)”的結(jié)論；或者保持小前提不變，將結(jié)論替換為“公民理應(yīng)享有人權(quán)”，而非“公民應(yīng)享有人權(quán)”。公式A的邏輯錯(cuò)誤并不存在在公式自身的內(nèi)部證成中，事實(shí)上存在于小前提的外部證成中，即證明訴權(quán)是核心人權(quán)的觀點(diǎn)中。而具體這一錯(cuò)誤又不表現(xiàn)為訴權(quán)是核心人權(quán)的結(jié)論錯(cuò)誤，而是理解的偏狹，是因果關(guān)系上的錯(cuò)誤。

通過“沒有救濟(jì)，就沒有權(quán)利”的法諺我們可以得出的結(jié)論是權(quán)利需要救濟(jì)權(quán)利的保障。通過制度人權(quán)的概念要求，我們可以得出的結(jié)論是人權(quán)需要制度的保障。在這樣的推理中，并沒有訴權(quán)的概念。訴權(quán)，又稱為訴訟權(quán)，是指公民認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，享有的提起訴訟要求國(guó)家司法機(jī)關(guān)予以保護(hù)和救濟(jì)的權(quán)利，即司法保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。訴權(quán)本身確實(shí)是人權(quán)的核心，但其首先是救濟(jì)權(quán)的核心，而這樣核心地位的來源是司法權(quán)最終性和權(quán)威性的體現(xiàn)。由于司法的最終性和權(quán)威性，使得訴權(quán)在救濟(jì)權(quán)利中居于核心的地位，又因?yàn)榫葷?jì)權(quán)在制度人權(quán)保障上的重要作用，使得訴權(quán)也就取得了在人權(quán)上的核心地位。

可以說，支撐訴權(quán)作為人權(quán)核心的根源，是司法權(quán)的權(quán)威性和最終性，而非司法權(quán)的最佳性。如果支持訴權(quán)是核心人權(quán)的依據(jù)是司法權(quán)的最佳性，那么公式A的推理也就完全正確。也就是說，理論界在進(jìn)行公式A的推理的時(shí)候，預(yù)設(shè)了一個(gè)并不存在的外部證成中的前提，即司法救濟(jì)的最佳性。但事實(shí)上因?yàn)樗痉?quán)威性和司法最終性的特征，使得公式A的推理存在排除的事由，即證明存在排除司法權(quán)威性和最終性的事由。在中國(guó)歷史中，由于行政權(quán)和司法權(quán)不分離，所以司法不具有權(quán)威性，公式A的排除事由當(dāng)然存在。這也就使得公式A不能成為一個(gè)可以當(dāng)然適用的“應(yīng)然推理”。為了證明公式A的正確性，必須證明在當(dāng)下的行政管理活動(dòng)中，是否存在有合理事由排斥司法最終性和權(quán)威性，至少在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)領(lǐng)域，否則因果關(guān)系的鏈條并不能成立。

錯(cuò)誤二：公式B的大前提理解錯(cuò)誤。

公式B成立的前提是公式A的正確，公式A的正確與否已經(jīng)在前面說明，其必須要依賴額外證明的外部事項(xiàng)，因而不能被當(dāng)然作為小前提使用。但除此之外，公式B還存在一個(gè)明顯的錯(cuò)誤，即大前提理解錯(cuò)誤，這個(gè)錯(cuò)誤使得即使公式A的推理最終被證明是正確的，公式B仍不能成立。公式B中的另一個(gè)錯(cuò)誤集中表現(xiàn)為理論界在推理的過程中將“公務(wù)員是公民”，不假思索地視為結(jié)論作為推理的大前提。公務(wù)員是公民，但不只具有公民的身份，學(xué)界認(rèn)為其至少擁有三重復(fù)雜身份：第一是公民，第二是勞動(dòng)者，第三是社會(huì)活動(dòng)的管理者。若公務(wù)員只具有公民一種身份，那么推理可以順利進(jìn)行，但公務(wù)員事實(shí)上具有社會(huì)事務(wù)管理者的身份。社會(huì)管理者的另一個(gè)典型表現(xiàn)形式就是政府——行政機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)不具有公民權(quán)利。社會(huì)管理者的身份是否能夠使得公務(wù)員基于基本的公民身份而享有的權(quán)利受到削減，這是理論界并沒有進(jìn)行充分論證的?？梢哉f，理論界在明知公務(wù)員身份屬于復(fù)雜多重身份的基礎(chǔ)上，選擇性地在論證的時(shí)候無視了這樣的客觀情況，進(jìn)行了推理，這也是不客觀的。因而，這樣的社會(huì)管理者的身份使得公式B中真實(shí)的大前提并不能得出最后的結(jié)論，至少需要對(duì)公務(wù)員多重身份的影響進(jìn)行分析，否則公式B作為論證公務(wù)員訴權(quán)的條件也就不充分。

錯(cuò)誤三：公式C的結(jié)論運(yùn)用錯(cuò)誤。

公式C不同于公式A和公式B，其推理本身正確，但運(yùn)用不當(dāng)。給予公務(wù)員訴權(quán)，的確可以預(yù)見會(huì)對(duì)公務(wù)員權(quán)利的保障起到一定的積極而且正面的作用。但這樣的作用并不能得出要給予公務(wù)員訴權(quán)的結(jié)論，兩者并不存在非因即果的必然因果關(guān)系。這樣的結(jié)論只能成為外部參考條件，即只為必要條件，而非充要條件?，F(xiàn)實(shí)的典型例子，就是行政調(diào)解可以化解糾紛，但行政調(diào)解不能進(jìn)入刑事案件中，因?yàn)榭梢越鉀Q糾紛并非是化解刑事糾紛的充要條件。所以在公式A和公式B或有錯(cuò)誤，或需要額外證明不能當(dāng)然推理適用的情況下，單純的公式C并不能論證應(yīng)當(dāng)給予公務(wù)員訴權(quán)的結(jié)論。

在目前的理論研究中存在的人權(quán)演繹推理錯(cuò)誤，使得要論證公務(wù)員訴權(quán)，必須解決公式A中額外的證明事項(xiàng)——司法權(quán)最終權(quán)威性的排除事由和公式B中的公務(wù)員身份問題。具體來看，是論證代表行政效率價(jià)值的行政權(quán)是否可以取代代表人權(quán)保障價(jià)值的司法權(quán)的最終權(quán)威性和公務(wù)員社會(huì)管理者的身份是否可以剝奪其基本公民身份要求享有的核心人權(quán)——訴權(quán)。否則，在理論界原有的邏輯推理下，實(shí)難依據(jù)訴權(quán)和人權(quán)的關(guān)系得出公務(wù)員應(yīng)當(dāng)有訴權(quán)的結(jié)論。

司法權(quán)最終權(quán)威性的排除事由

1989年的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）〉的說明》報(bào)告明確指出，在有關(guān)行政訴訟受案范圍的問題上，主要考慮基于正確處理審判權(quán)和行政權(quán)關(guān)系的因素，人民法院不應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)的行政行為進(jìn)行干預(yù)，即保障行政機(jī)關(guān)有效地行使職權(quán)。這證明，在立法者制訂法律，排除公務(wù)員訴權(quán)時(shí)，考量的主要因素是行政機(jī)關(guān)的行政效率價(jià)值優(yōu)先。在當(dāng)時(shí)的立法者看來，為了側(cè)重行政機(jī)關(guān)履行職能，犧牲了司法權(quán)最終性和權(quán)威性，在部分糾紛領(lǐng)域內(nèi)以行政權(quán)替代司法權(quán)的最終權(quán)威性。但當(dāng)時(shí)的做法在目前現(xiàn)實(shí)中，是否還有排斥司法權(quán)威和最終性的選擇空間，抑或者在理論上是否真的可以通過對(duì)于行政權(quán)的改造使得行政權(quán)替代司法權(quán)的最終權(quán)威性。對(duì)此，答案是否定的。

第一，行政權(quán)不能替代司法權(quán)的權(quán)威性。

對(duì)公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)糾紛的處理權(quán)事實(shí)上是一種判斷權(quán)。司法權(quán)在性質(zhì)上是判斷權(quán)，而行政權(quán)是管理權(quán)。因而行政權(quán)和司法權(quán)是不同性質(zhì)的兩種權(quán)力。雖有性質(zhì)上的差異，但這并不意味著行政權(quán)本身不具有司法權(quán)的判斷權(quán)的部分屬性。在行政權(quán)具體的運(yùn)行過程中，有不少類似司法權(quán)的處理，例如行政強(qiáng)制、行政處罰等領(lǐng)域。正是這樣的屬性，使得事實(shí)可以通過對(duì)行政權(quán)中立性和獨(dú)立性的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的準(zhǔn)司法化，從而通過這樣準(zhǔn)司法化后的行政權(quán)，來行使原本屬于司法權(quán)的判斷權(quán)。這就是行政權(quán)在公務(wù)員糾紛領(lǐng)域替代司法權(quán)最終權(quán)威性的理論起點(diǎn)。日本公務(wù)員制度實(shí)踐中的人事院制度，其實(shí)就是一種將行政權(quán)高度司法化后的做法，以行政權(quán)解決行政事務(wù)中的公務(wù)員糾紛。目前我國(guó)各地實(shí)踐中的公務(wù)員申訴公正委員會(huì)一定程度上也是如此的嘗試。

雖然如此，我們依然認(rèn)為司法的最終性和權(quán)威性是不能由行政權(quán)取代的。司法權(quán)的權(quán)威性，是指司法權(quán)對(duì)糾紛具有最終的、具有權(quán)威性的裁判權(quán)。司法權(quán)在價(jià)值上的正當(dāng)性是司法權(quán)威性的根本保證。判斷權(quán)的目標(biāo)是通過對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的裁判，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正價(jià)值的追求，本質(zhì)的價(jià)值追求是公平。行政權(quán)的核心卻是效率，相反公平是司法權(quán)自始至終的核心價(jià)值追求。行政權(quán)可以用準(zhǔn)司法化的形式實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的部分外部特征，從而具備外部正當(dāng)性。然而由于司法權(quán)在價(jià)值追求上區(qū)別于行政權(quán)，這使得在價(jià)值上的正當(dāng)性是由司法權(quán)所獨(dú)有的。因而即使行政權(quán)通過準(zhǔn)司法化的形式來行使判斷權(quán)，可以具備中立性、獨(dú)立性等司法權(quán)特征，但由于其本質(zhì)上效率的價(jià)值追求，使其不可能和判斷權(quán)的價(jià)值追求保持一致。在判斷權(quán)行使上的最終的權(quán)威性，只有司法權(quán)獨(dú)有。

所以，即使能以行政權(quán)準(zhǔn)司法化的方式來保障判斷權(quán)行使，但在價(jià)值上仍是效率指導(dǎo)下的行政權(quán)的產(chǎn)物，不具備判斷權(quán)的價(jià)值正當(dāng)性，進(jìn)而不具備最終權(quán)威性。行政權(quán)的準(zhǔn)司法化不能替代司法權(quán)享有最終權(quán)威性的事實(shí)。

第二，司法權(quán)威性不容被排除。

現(xiàn)實(shí)條件的變化使得司法的權(quán)威性必須得到保障，而非排除。我國(guó)在1997年將“依法治國(guó)”寫入了憲法，2014年10月召開的黨的十八屆四中全會(huì)又出臺(tái)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。在目前我國(guó)的黨政層面上，已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了法律在國(guó)家治理中所發(fā)揮的重要作用，依法治國(guó)已經(jīng)成為了黨的執(zhí)政原則之一。尤其在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中，對(duì)司法的建設(shè)以及行政與司法的關(guān)系，進(jìn)行了深入的闡釋。不僅要求完善確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，同時(shí)要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)不得干預(yù)司法，各級(jí)政府必須在法治軌道上開展工作。如果說，在1989年的時(shí)候，存在現(xiàn)實(shí)情況要求排除司法權(quán)的最終權(quán)威性的話，在目前中國(guó)依法治國(guó)的框架下，行政權(quán)已經(jīng)不能干涉司法權(quán)行使，那么司法權(quán)的最終權(quán)威性也必然不容被行政權(quán)所取代。

公務(wù)員社會(huì)管理者身份的認(rèn)定

在論證社會(huì)管理者身份是否會(huì)剝奪公民身份享有的訴權(quán)問題前，首先要解決的是社會(huì)管理者要求的行政效率價(jià)值是否會(huì)和人權(quán)價(jià)值發(fā)生沖突。如果會(huì)發(fā)生沖突，那么，社會(huì)管理者的身份也就必然會(huì)剝奪人權(quán)；如果不會(huì)發(fā)生沖突，那么就有了進(jìn)一步論證社會(huì)管理者身份是否會(huì)削減公民具體哪些人權(quán)以及其中是否有訴權(quán)的必要。

作為社會(huì)管理者，客觀要求進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理，履行社會(huì)服務(wù)職能，維持社會(huì)穩(wěn)定秩序。這些職能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于一個(gè)前提，就是行政效率價(jià)值。行政效率價(jià)值，可以說是行政學(xué)、行政管理學(xué)的核心價(jià)值。傳統(tǒng)行政學(xué)探討的實(shí)質(zhì)核心其實(shí)也就是效率。人權(quán)價(jià)值倡導(dǎo)的是公平，公平正義是人權(quán)核心的表現(xiàn)。在表面上，兩者是不同的價(jià)值，似乎必然存在沖突，實(shí)則不然，兩者處于高度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上。首先，行政學(xué)中公平價(jià)值和效率價(jià)值呈現(xiàn)統(tǒng)一的趨勢(shì)。在現(xiàn)代行政學(xué)發(fā)展的過程中，公平、正義的價(jià)值理念逐漸也成為了行政學(xué)的價(jià)值追求，人權(quán)價(jià)值所倡導(dǎo)的公平正義逐步被包容進(jìn)了行政學(xué)的價(jià)值中。這也就意味著，從社會(huì)管理者的身份出發(fā)，要求社會(huì)管理者追求公平與正義，這與人權(quán)價(jià)值的要求在一定程度上是吻合的。再者，效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有賴于人權(quán)價(jià)值。公務(wù)員社會(huì)管理者的身份并不能否定公務(wù)員公民的身份，這從側(cè)面說明公務(wù)員內(nèi)在具有權(quán)利需求。行政效率的實(shí)現(xiàn)依賴于兩個(gè)方面，一個(gè)是行政組織制度的設(shè)計(jì)與架構(gòu)，另一個(gè)是行政人員的內(nèi)在行政效率。而公務(wù)員內(nèi)在具有的權(quán)利需求會(huì)直接影響公務(wù)員行政的效率。行政組織制度的設(shè)計(jì)需要通過人的媒介來實(shí)現(xiàn)，而人作為媒介對(duì)于這樣的組織優(yōu)越性的體現(xiàn)就會(huì)受到個(gè)人意志和因素的影響。所以，行政效率價(jià)值和人權(quán)價(jià)值并沒有本質(zhì)的沖突。

效率價(jià)值和人權(quán)價(jià)值沒有本質(zhì)的沖突，使得兩者可以在一定范圍內(nèi)包容，同時(shí)社會(huì)管理者的身份會(huì)在客觀上要求公務(wù)員削減部分權(quán)利。但社會(huì)管理者身份是否要求公務(wù)員放棄訴權(quán)，這個(gè)問題卻是一個(gè)難點(diǎn)。關(guān)鍵首先要準(zhǔn)確定位公務(wù)員社會(huì)管理事務(wù)的范圍，也就是政府社會(huì)治理的范圍。但是這又回到了社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變的話題中。目前，我國(guó)經(jīng)歷著社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的單一社會(huì)治理模式成為過去時(shí)，政府管理的社會(huì)事務(wù)正在逐漸由更多的社會(huì)主體分擔(dān)。公務(wù)員代表政府所參與的社會(huì)管理事務(wù)正在經(jīng)歷動(dòng)態(tài)的調(diào)整。客觀上，這讓我們不可能在沒有積累社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變的理論研究成果上來界定公務(wù)員社會(huì)管理者的身份界限。

我們認(rèn)為公務(wù)員隊(duì)伍本身的建設(shè)對(duì)社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)換有著重要影響。其原因就在于社會(huì)治理，政府治理的落腳點(diǎn)便是人。公務(wù)員隊(duì)伍是政府行使社會(huì)管理職能，推動(dòng)社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變的直接推手。有效完善公務(wù)員制度建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變的前提。然而，雖然公務(wù)員訴權(quán)對(duì)于發(fā)揮公務(wù)員的主觀作用，進(jìn)而促使社會(huì)治理模式的科學(xué)、有效施行有著重要意義，可公務(wù)員訴權(quán)本身的論證卻仍然需要建立在對(duì)社會(huì)治理模式中政府角色的認(rèn)知基礎(chǔ)上。如果不能對(duì)新的社會(huì)治理模式結(jié)構(gòu)中，政府治理內(nèi)容和范圍進(jìn)行清晰的界定，就不能依據(jù)現(xiàn)有理論推理對(duì)公務(wù)員訴權(quán)得出明確結(jié)論。換言之，我們必須要將公務(wù)員訴權(quán)問題與社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變中政府角色以及政府治理內(nèi)容的界限相結(jié)合，否則，原有的邏輯論證也就不成立。

（夏偉，華東理工大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，研究方向法學(xué)理論；黃瑩， 法學(xué)碩士，環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心。）