群眾工作的法律維度

何為“群眾”？

群眾，通常指“人民大眾”或者“居民中的大多數(shù)”。從法治角度思考群眾工作問題，必須明確兩個關(guān)于“群眾”概念的前提性認知。

（一）我國政治文化中的“群眾”概念不同于西方社會對群眾的看法

西方群眾理論對群眾普遍持蔑視的態(tài)度，勒龐稱加入群體的人“變成了一個不再受自己意志支配的玩偶”，群眾不具有獨立人格。因而，西方群眾理論是“以控制現(xiàn)代群眾的現(xiàn)實需求為前提的”。這種對群眾的消極認知在列寧和以后的無產(chǎn)階級革命家那里實現(xiàn)了價值顛覆，從而“將西方主流理論中的群眾概念由貶義詞轉(zhuǎn)變?yōu)榘x詞”。在我國的政治文化中，群眾已經(jīng)被作為推動社會不斷發(fā)展進步的先進力量。今天“從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線，已經(jīng)成為我黨汲取改革力量的不竭源泉。

（二）我國政治生活中的“群眾”一詞并非法律概念

“群眾”一詞通常被理解為人民大眾，但群眾究竟是人民中的一個、部分還是全部，在外延上相當模糊，這就與法律所要求的主體明確不相符。也正因為群眾概念外延的模糊，難免會出現(xiàn)“將全體公民中圍繞某種利益要求集中起來的一部分人或?qū)δ硞€事件反應最為激烈的一部分看成群眾”的情況，犯以偏概全的錯誤，對法治造成傷害。而且，國家法律與群眾工作的具體作用領(lǐng)域也有所不同。國家的法律只作用于人的行為，而黨在進行群眾工作時主要作用于人的內(nèi)心，更注重思想領(lǐng)導。

當然，群眾概念也并非與法律意義上的公民毫無相通之處，不著眼具體個案或事件而只從宏觀意義上探討時，兩者具有相同的價值旨趣。只不過在探討專門的法律問題時有必要將政治色彩較為濃厚的“群眾”一詞轉(zhuǎn)換為法律概念。

現(xiàn)階段，全黨全國都在努力用法治思維和法治方式解決問題，法治成為群眾工作的應有之義。法治思維是指，“執(zhí)政者在法治理念的基礎上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程”。群眾工作應當以法治思維為指引，從四個法律維度上不斷完善。

群眾工作的法律維度之一

——樹立公平正義的法治理念

《中國共產(chǎn)黨章程》明確要求：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。即不僅要用法律規(guī)范黨的行為，還應當在法治理念的指導下開展群眾工作。法治思維以法治理念為基礎，群眾工作者首先應當樹立正確的法治理念。對于群眾工作者而言，法治理念中的公平正義理念是現(xiàn)階段最迫切需要樹立的法治理念。

（一）利益多元化格局需要公平正義的法治理念

利益多元化是改革開放的結(jié)果，因為改革開放才改變了過去社會結(jié)構(gòu)的單一化模式，賦予各類主體追求自身利益的權(quán)利和自由，同時也激發(fā)了社會的活力，提高了國家的整體實力。然而，回顧近年來因為社會保障、教育公平、征地拆遷以及城鄉(xiāng)差距等引發(fā)的問題，本質(zhì)上都是利益多元化的連帶反應。面對利益多元化格局，群眾工作應當給予充分準備和應對。

在多元的利益需求之間，不存在絕對正確和絕對錯誤的利益需求，只不過因為立場不同而導致觀點不同。群眾工作要面對不同的利益主體，如果不能公正處理問題，極易演變?yōu)槿后w事件，對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展造成非常惡劣的影響。因此，群眾工作者應當站在中立者的位置上，不偏不倚、公正無私，用公正公平的法治理念，衡量和處理因利益多元化產(chǎn)生的矛盾糾紛。讓群眾看到公平正義，相信對于黨群關(guān)系和諧、各領(lǐng)域工作的順利開展都具有積極意義。

（二）公平協(xié)調(diào)多元利益的可行路徑

遵循分配正義的工作理念。第一，不能采用絕對的平均主義分配方法。這種利益協(xié)調(diào)方法迎合了群眾“不患寡而患不均”的簡單正義直覺，但無法刺激個體的個性化發(fā)展，最終導向平均主義。第二，應當對社會弱勢群體給予適當?shù)目紤]。分配允許有差別，但這種差別“應該有利于社會之最不利成員的最大利益”。這種分配思路“從最少受惠者的地位來看待和衡量任何一種不平等，反映了對最少受惠者的偏愛”，有利于和諧社會的構(gòu)建。第三，讓各方利益主體參與到分配過程中。群眾工作者在進行利益協(xié)調(diào)時，應當尊重各方主體的獨立判斷能力，讓其充分參與利益協(xié)調(diào)過程，對協(xié)調(diào)規(guī)則發(fā)表看法和觀點，從而形成共同承認的協(xié)調(diào)規(guī)則。

遵循程序正義的工作理念。法諺云，正義不僅應得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)。群眾工作者應當遵守回避制度，避免在與己有利害關(guān)系的工作中進行利益協(xié)調(diào)，避免當事人的合理懷疑，還應當堅持公開與群眾生活密切相關(guān)的工作信息。信息公開透明，黨群之間的信息才能對稱，群眾才能了解各類政策信息的擬訂、形成和運作過程，減少群眾因信息不暢造成的誤解。

群眾工作的法律維度之二

——遵守群眾工作的法律界限

《中國共產(chǎn)黨章程》既把黨組織的活動限定在憲法和法律范圍內(nèi)，也明確要求黨員，除了法律和政策規(guī)定范圍內(nèi)的個人利益和工作職權(quán)以外，不得謀求任何私利和特權(quán)。我們的黨是尊重法律規(guī)律、崇尚法律權(quán)威的黨，在法律框架內(nèi)實現(xiàn)黨的領(lǐng)導，是群眾工作的基本標準。

“法律是公意的行為”。法律作為一種行為規(guī)范，是全體社會成員共同簽訂的契約，對社會全體成員具有行為約束力和指引作用。如果有人違反法律，就意味著他違反了全體社會成員的意志。法律為社會成員的行為劃定邊界，在這個邊界之內(nèi)，法律保護每個社會成員依其自由意志做出的所有行為，一旦超越這個邊界，也就觸碰了法律設定的底線，將為法律所不容，也必將接受法律的制裁。

在我國改革開放初期，曾經(jīng)因為法律體系不完善經(jīng)歷過一段突破法律的改革時期，其代價是“沖擊了社會成員的規(guī)則意識，也使改革的成果缺乏保障”。今天我們的黨正處在政治大變革、經(jīng)濟大發(fā)展和文化大繁榮的時期，社會關(guān)系極其復雜。在這種情勢下，群眾工作者一定要保持頭腦清醒冷靜，分清是非，時刻提醒自己嚴守“法律紅線”。

黨員在群眾工作中應當秉持先鋒隊的榮譽感，以服務、奉獻的精神，處理群眾工作，拒斥各種利益的引誘，堅決守住黨性良知和法律底線。黨組織也應當樹立正確的工作觀，不以經(jīng)濟發(fā)展速度論英雄。2001年發(fā)生在福州的財政局長為企業(yè)違法擔保的事件，涉案文件的名義就是“為了扶持支柱產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展”。經(jīng)濟發(fā)展固然重要，但不能以超越法律界限為代價。超越法律界限破壞社會規(guī)則的后果，遠遠比一時的經(jīng)濟發(fā)展滯后更嚴重。

群眾工作的法律維度之三

——運用法律手段開展群眾工作

與其他社會規(guī)則不同的是，法律有國家強制力作為后盾，具有一定的強制性。然而，群眾工作中運用法律手段的理由恰恰不在于法律的強制性，或者說只有很微小的一部分工作可能動用法律的強制性。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導。一定程度上可以說，做好廣大人民群眾的思想工作、加強思想領(lǐng)導，才是黨與群眾聯(lián)系最為緊密的方面。在黨的思想領(lǐng)導工作中，法律以其公正性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，成為重要的工作手段。而且，近年來人民的法律意識不斷提高，運用法律手段，對于群眾的思想難題更具有說服力。為此，需要廣泛運用法律手段開展群眾工作。

（一）加強法治宣傳

法治宣傳既要面向廣大黨員，也要面向廣大群眾；既要宣傳法律制度，也要宣傳法律理念。1986年黨中央宣布開始全國性的普法活動，至今已進入“六五”普法階段。這種普法活動對于幫助廣大黨員干部樹立法治理念具有重要意義。在堅持全國性普法工作的同時，還應當針對不同領(lǐng)域的黨員干部，加強專門性法律知識的宣傳；也可以采取多種方式，對不同行業(yè)的人民群眾進行法治宣傳，如舉行常態(tài)化的法律咨詢活動，拍攝富含法律內(nèi)容和寓意的影視作品，通過這些群眾喜聞樂見的形式，讓法律走進百姓群眾的心中。只有黨員干部懂法、百姓群眾明法，黨群之間才能以共同的法律語言和方式進行對話與交流。

（二）引導群眾理性化解訴求

在我國的法律體系中，行政復議法、民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法和調(diào)解法，規(guī)定了我國公民尋求權(quán)利救濟、化解糾紛的基本途徑。此外，信訪制度的功能，由過去的“訴請（反映民情）”轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的“求解（解決問題）”，形成了“大信訪、中復議、小訴訟”的格局。實踐中圍繞信訪也發(fā)生了很多不符合法治精神的事件。事實上，與幾種基本救濟途徑相比，信訪帶有間接性，往往群眾信訪的問題屬于涉訴問題，信訪部門受理后還要進行分流，使之導入相應的復議或訴訟程序。因此，在面對群眾的各種訴求時，群眾工作者應當運用法律知識，詳細解釋各種救濟手段之間的區(qū)別和關(guān)系，引導群眾理性解決訴求，為陷于糾紛之中的群眾指明道路。

群眾工作的法律維度之四

——積極推動法治細節(jié)的完善

為了更好地開展群眾工作，黨組織不僅要按照法治要求完善自身，還應當積極推動法治環(huán)節(jié)的完善，以推進整體的法治進程。群眾工作可以一般性地劃分為傾聽、引導和解決三個環(huán)節(jié)。其中，傾聽是群眾工作的啟動環(huán)節(jié)，讓群眾有發(fā)聲的方式和渠道，才能保證后續(xù)群眾工作更好展開。

（一）完善聽取群眾建議的機構(gòu)，是傾聽群眾聲音的基礎

積極主動地傾聽群眾聲音，能夠緩解群眾的心理壓力和群眾與黨政機關(guān)之間的緊張關(guān)系。我國憲法也規(guī)定，一切國家機關(guān)和國家工作人員必須經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議；中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。這些規(guī)定說明公民提出意見建議是一項憲法性權(quán)利。

然而，“在群眾有能力和技術(shù)表達自己的獨立利益訴求和愿望時，卻缺乏制度化的表達渠道和機制”。[2]現(xiàn)在的相關(guān)機構(gòu)設置和機構(gòu)職能設置比較側(cè)重問題的事后解決，對事前和事中接受群眾意見建議有所忽視，不利于把糾紛消滅在萌芽中。一些地方設立的人民建議征集辦公室，多合并于復議辦公室或信訪辦公室，大大沖淡了這項工作原本的地位和功能。因此，黨組織應當推動組建或完善聽取群眾意見建議的機構(gòu)，以暢通群眾的發(fā)聲渠道。

（二）推進社會組織發(fā)展，是傾聽群眾聲音的前提

個體訴求的表達具有分散性，社會組織是個體表達訴求的有效方式。社會組織反映并促進個體權(quán)利和主體意識的增強，為構(gòu)建法治國家提供內(nèi)生動力。只有社會組織發(fā)展壯大，才能形成“國家-社會-公民”的現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)。

截至2012年底，我國依法登記的社會組織達49.9萬個。雖然我國的社會組織隊伍較為龐大，但社會組織的發(fā)展還面臨一些瓶頸問題。包括現(xiàn)有的部分社會組織扮演著“二政府”的角色，與國家機關(guān)有千絲萬縷的聯(lián)系，不能真正代表相應群體表達意志。另外，還有一些群眾游離于組織之外，如農(nóng)民工群體目前還沒有綜合性的全國性團體組織，在弱勢群體保護方面就缺少有力的舉措。按照黨的十八大精神，我國將逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤。群眾工作者應當借著改革的東風，積極推動社會組織的發(fā)展。

（三）提升群眾工作者的素質(zhì)，是傾聽群眾聲音的保障

在群眾工作中，群眾表達利益訴求后，需要群眾工作者給予及時、充分的解釋分析，從思想上給予積極的、理性的、充滿正能量的引導。群眾工作者在面對群眾時的處理方式和辦法，反映出一個黨組織處理問題的水平和能力。因此，群眾工作者不僅要有堅實的法律知識基礎，有較高的法律素養(yǎng)，并且要有作為黨員的榮譽感和使命感。群眾工作者要以真誠的態(tài)度傾聽群眾的呼聲，以積極理性的世界觀、人生觀和價值觀引導群眾，并設身處地地幫助群眾解決問題。因此，黨組織必須不斷提升各類群眾工作者的素質(zhì)。

（韓冰，哈爾濱理工大學法學院副教授，法學博士。本文系2012年度黑龍江省教育廳人文社會科學研究青年項目的階段性成果，項目編號為12534057；以及2013年度黑龍江省社科基金青年項目的階段性研究成果，項目編號為13C019）