創(chuàng)新立體化社會治安防控體系

一個時期以來，各級黨委政府積極對接中共上海市委確定的以“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設”為主題的“一號課題”，并著重在優(yōu)化和整合社會治理資源，構(gòu)建立體化社會治安防控體系建設（以下簡稱：防控體系）中探索和實踐了一些有利于社會治理的新思路和新舉措。然而，在感受社會治安防控工作迎來新機遇新環(huán)境的同時，我們應當清晰地看到要圓滿實現(xiàn)“一號課題”的具體要求，并非是一勞永逸的短期工程，而是以認識新要求、順應新常態(tài)、引領(lǐng)新發(fā)展的戰(zhàn)略思維為導向的系統(tǒng)工程。而要科學有效地實踐和推進這一系統(tǒng)工程，唯有徹底打破傳統(tǒng)思維的束縛，有針對性和系統(tǒng)地創(chuàng)新思維和措施，才能切實構(gòu)建集科學性、法治性、效能性、網(wǎng)絡性、立體性和常態(tài)性為一體的防控體系。本文結(jié)合“一號課題”調(diào)研和立體化社會防控體系的現(xiàn)狀和相關(guān)問題略陳思考。

傳統(tǒng)思維之誤區(qū)

這里的傳統(tǒng)思維是指在立體化防控體系建設中，不是以事物發(fā)展和普遍聯(lián)系的觀點認識和分析問題和運用辯證法去解決具體問題，而是片面孤立地理解，或斷章取義地強調(diào)某些原則、政策和法律法規(guī)。其表現(xiàn)如下：

（一）屬地原則的利益主義。毋庸置疑，無論是社會綜合管理，還是防控體系構(gòu)建，屬地原則在落實“誰家孩子誰家抱”“誰主管、誰負責”和明確具體責任中具有重要的積極意義。但是，該原則之意義還在于屬地的區(qū)域性與全局的社會性的有機統(tǒng)一和互為聯(lián)系、互為影響。尤其是在當今大數(shù)據(jù)時代，流動人口的不確定性、物資流的多極性、信息流的快速性、資金流的多種性不僅打破了傳統(tǒng)的某一行政化地理區(qū)域的管理和約束，而且也突破了時間和空間的限制。倘若依然以傳統(tǒng)的思維模式來理解和體現(xiàn)屬地原則，那么則難以避免指導思想上的狹隘主義和地區(qū)利益主義，或部門利益主義的產(chǎn)生。譬如：有的地區(qū)在整治“群租”或“黑車”或無證流動經(jīng)營和減少外來流動人口工作中，一味地采取“堵、趕”等單純的治標做法，而忽視了“疏、管”的綜合治本措施。雖然表面看似有效，但實質(zhì)卻是“治標不治本”，更是違背了事物發(fā)展和聯(lián)系的客觀規(guī)律。一旦有所放松，“群租”等現(xiàn)象則迅即反彈。又如：有的片面地過于強調(diào)屬地原則，而對防控體系的“聯(lián)防、聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)治”的整體協(xié)作機制重視不到位。凡是對本地區(qū)或本部門有利的則積極響應、積極投入。而對無利的則千方百計加以推辭或敷衍塞責或拖延扯皮。再如：有的怕影響地區(qū)形象和政績考核而對誘發(fā)治安不穩(wěn)定因素和現(xiàn)象以“化錢買太平”的思維去開展工作，結(jié)果是顧此失彼而產(chǎn)生“按下葫蘆浮起瓢”的負面效應。

（二）技防物防的依賴主義。技術(shù)防控和物理防控既是社會治安管理和城市安全管理的重要手段，也是現(xiàn)代智慧城市發(fā)展的必然要求。但是，有的領(lǐng)導和部門過于迷信和依賴技防物防的功能，甚至有的還將對技防物防的科技化、信息化等硬件建設作為政績或城市現(xiàn)代化建設的基礎(chǔ)要素或某一標志給予不惜成本的投入，而在專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)和使用等軟件建設上卻十分滯后。據(jù)對破獲的部分治安類案件統(tǒng)計分析，作案者既有規(guī)避技防物防的手段，又有純屬擺設的技防物防設施。而因技防物防真正發(fā)揮防控作用的比例則小于人為的規(guī)避。有的技防物防等硬件建設極其先進，但值班勤務人員卻無操作技能；也有的則自我封閉、自我管理，既不與公安等職能部門聯(lián)網(wǎng)聯(lián)動，也無科學有效的預案對策。更值得關(guān)注的是有的在物防建設上缺乏科學性和智慧性設計而影響了對突發(fā)事件的立體化、快速化的應急聯(lián)動和綜合處置。譬如：某一商務區(qū)的物防設施極其周密而堅固，但經(jīng)模擬案件和應急演練發(fā)現(xiàn)，有些部位和通道的物防設計與城市反恐怖或重大治安案件或突發(fā)事件應急處置的立體化要求不配套，既影響了建筑的整體美觀，又嚴重影響了人員的緊急疏散和立體化快速救助。

（三）一票否決的錦標主義。目前，對各級黨委和政府的治安管理工作實行“一票否決”的考核政策和制度，依然是檢驗黨政主要負責人加強治安管理工作的有效措施。而事實上，個別責任人為了取得考核分值，減少負面因素對“平安示范區(qū)”或“文明單位”的考核評選，往往是以報喜不報憂的辦法來避免“一票否決”。有的故意隱瞞治安隱患而導致應對被動，有的壓案不報而影響及時破案；也有的熱衷于表面文章和作秀，不是親臨親為深入一線抓問題抓落實抓實效，而是“網(wǎng)絡官僚主義”盛行，對治安管理工作的落實習慣通過網(wǎng)絡的“萬能格式”來搖控指揮，或不切實際地發(fā)號施令，或?qū)τ嘘P(guān)工作問題的解決敷衍塘塞，或引用文件條文規(guī)定回復了之。更有的則盲目追求錦標主義，好大喜功，急功近利而怕?lián)敗⑴伦坟煛⑴聛G分，以致防控措施的落實不到位、有盲區(qū)。

防控體系面臨之挑戰(zhàn)

一方面，從社會發(fā)展的態(tài)勢上看，社會主體的復雜性和多元性將愈加凸顯，而地理概念和時空概念的內(nèi)涵對社會主體的限制性則愈加弱化。另一方面，從城市的要素上看，城市規(guī)模的擴大化、開放的國際化和人口的密集化所產(chǎn)生的城市危機因素會積聚增長，而以現(xiàn)有的防控體系運行現(xiàn)狀與社會和城市發(fā)展態(tài)勢比較來看，建立健全適應社會和城市發(fā)展需求的防控體系還面臨著諸多艱巨而嚴峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)有三：

一是網(wǎng)絡技術(shù)的應用對傳統(tǒng)工作的挑戰(zhàn)?？v觀治安工作的發(fā)展歷史，傳統(tǒng)的治安案件具有特定的侵害對象和明確的作案地點，打擊和防范該類案例也基本以人力投入等傳統(tǒng)手段為主。但在大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的迅猛發(fā)展已不可抗拒地影響和改變著人們的思維方式、生產(chǎn)方式和生活方式的同時，治安工作的外延不僅在日趨拓展，而且也改變了傳統(tǒng)治安案件的儲多要素。特別是網(wǎng)絡虛擬社會的無時空性和無地域性的特點，不僅使作案者無孔不入，而且為防范和打擊都帶來了諸多不確定的困難。同時，互聯(lián)網(wǎng)和新媒體的放大及誘發(fā)效應的增強，給網(wǎng)絡安全和治安管理也帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)查分析，運用網(wǎng)絡新技術(shù)進行危害社會穩(wěn)定和公眾安全的各類治安案件之所以居高不下，且手段變化多端，防不勝防，其重要的原因之一在于我們的思維和對策與違法犯罪技術(shù)手段的發(fā)展存在較大差距。實踐中，盡管我們把網(wǎng)絡新技術(shù)的應用作為防控體系建設的重要內(nèi)容，但我們往往比較重視網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的動態(tài)性利用，而忽視了對網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的靜態(tài)性分析和綜合評估。譬如：某一防控體系指揮中心的網(wǎng)絡信息和數(shù)據(jù)儲存較為豐富，且分類清晰，數(shù)據(jù)變動和說明也較為及時。但美中不足的是數(shù)據(jù)的靜態(tài)性和預警性的分析研究和綜合利用率幾乎為空白。其中，既無綜合性的防控風險評估報告，也無個案或分類的可行性對策。反之，某些國家在立體化防控體系建設中十分成功的經(jīng)驗就是經(jīng)常性地對各類數(shù)據(jù)和信息進行研究和評估，從而使靜態(tài)的數(shù)據(jù)和信息成為預警性、指導性的決策意見和依據(jù)，而體現(xiàn)出防控體系的防范功能和機制的高效價值。

二是社會結(jié)構(gòu)的變革對責任主體的挑戰(zhàn)。在社會經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)科學技術(shù)快速發(fā)展的背景下，社會存在的要素和城市發(fā)展的要素在適應社會經(jīng)濟和科學技術(shù)發(fā)展的同時，也必然會影響到社會結(jié)構(gòu)的變革。其中，也包含了社會管理或治理者責任的內(nèi)容調(diào)整和責任界定。譬如：在計劃經(jīng)濟時代，社會治安工作措施的落實主要以行政指令為主，責任主體的行政性和縱向性較為突出，一道政令下達后全民響應。而在當今以經(jīng)濟利益為中心的互聯(lián)網(wǎng)時代，責任主體往往會因考慮某些利益而不得不瞻前顧后或是綜合協(xié)調(diào)。而在社會高度開放和人口流、物資流、信息流不受時空區(qū)域限制的條件下，政府的責任主體必然要變革和轉(zhuǎn)型原有單一的行政職能，而成為以管理和服務為主的責任主體。這就要求責任主體之責任必須有明確的界定和評介標準。否則，責任不明、標準不一，既不利于責任追究，也不利于權(quán)利的正確運用。而事實上，社會治安工作與社會結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性則決定了責任主體已不限于公安機關(guān)等行政執(zhí)法和司法機關(guān)，其主體的社會化和公眾化已延伸到社會結(jié)構(gòu)的各個領(lǐng)域和行業(yè)，并成為社會存在和發(fā)展的常態(tài)化工作。僅以流動人口的管控為例，該工作不僅涉及到某固定區(qū)域的公安、工商、醫(yī)療、房屋、勞動、教育、保險等職能部門，而且也會涉及到流動人口原籍區(qū)域的相關(guān)部門，以及人口流動中涉及的交通、衛(wèi)生、防疫等有關(guān)部門?？梢姡瑢υ擃惾藛T的治安防范工作落實，不僅需要所在區(qū)域各責任主體的有機聯(lián)合，而且也需要異域的有關(guān)責任主體的協(xié)作配合。但客觀上，由于社會結(jié)構(gòu)中各責任主體固有的職能、理念和素質(zhì)以及地區(qū)與地區(qū)之間的差別，加之政府職能變革和轉(zhuǎn)型中責任主體的權(quán)利和責任界定標準的差異，也或多或少會影響責任主體職能作用的充分發(fā)揮。

三是公眾資源的弱化對整體合力的挑戰(zhàn)。常言道：警力有限，民力無窮；群眾是真正的英雄。人民群眾不僅具有戰(zhàn)無不勝的力量，而且還具有創(chuàng)造性的智慧，是防控體系建設的重要依靠和“專門機關(guān)與群眾路線相結(jié)合”這一社會主義法治原則的重要體現(xiàn)。但實踐中，公眾資源的挖掘和利用與防控體系的現(xiàn)實需要仍有較大差距。一方面，公眾個體價值觀的差別在體現(xiàn)“人民戰(zhàn)爭”和“群防群治”的威力上依然存在折扣。雖然近年來強調(diào)了公民社會主義核心價值觀的教育和“見義勇為”的倡導。但冷靜反思和歷史比較，公民的素質(zhì)教育與社會發(fā)展的文明進步依然有所脫節(jié)?！爸伟补ぷ魅巳擞胸煛焙途S護社會穩(wěn)定、公共安全的理念尚未完全深入人心。據(jù)某項民意測試表明，公眾對支持和參與防控體系建設的多項選擇與測試者期望的結(jié)果不僅相差懸殊，而且作出零選擇的也占一定比例。另一方面，住宅區(qū)域的封閉性智能化管理和公眾個體政治地位和經(jīng)濟生活的獨立性在體現(xiàn)“鄰居幫襯、走門串戶”的和諧上遠不及上世紀的六七十年代。同時，網(wǎng)絡虛擬社會的不斷發(fā)展在一定程度上也弱化了人力的功能。而這些因素正恰恰影響著防控體系中“群防群治”整體合力的有效發(fā)揮。

構(gòu)建體系策略之思考

實踐證明，評介一個體系的好壞標準，關(guān)鍵在于該體系是否具有科學性、實用性、穩(wěn)定性和長效性。同時又要看該體系或某項工作在頂層設計上，是否具有以事物聯(lián)系和發(fā)展的哲學思維和戰(zhàn)略的眼光不斷完善和優(yōu)化體系的工作對策。值得欣慰的是，日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳根據(jù)黨的十八屆四中全會提出的全面推進依法治國的精神，制定出臺了《關(guān)于加強社會治安防控體系建設的意見》（以下簡稱《意見》），并明確了工作的指導思想和目標任務。但從現(xiàn)實情況來看，要切實有效銜接《意見》和中共上海市委的“一號課題”還急需做如下思考。

（一）在指導思想上要堅決克服功利主義，強化大局意識和整體觀念。首先，各級黨委和政府要以《意見》為依據(jù)，緊密結(jié)合地區(qū)實際科學地制定和細化與《意見》相配套的政策和制度，并著重將大局意識、整體觀念的內(nèi)容融入到貫徹《意見》和防控體系建設中的各個環(huán)節(jié)。其次，要圍繞“一號課題”的落實，結(jié)合各級政府職能轉(zhuǎn)型及基層組織改革，將克服功利主義的具體措施納入到對地方各級黨委政府主要負責人的政績評估體系和責任主體的權(quán)責之中。尤其是在對治安工作“第一責任人”的績效評估和考核中，要以“目標責任書”為載體，科學地充實《意見》對各級黨委政府的責任主體在治安防控體系建設中的具體規(guī)定，進一步完善“行政問責制”和“連帶責任制”，以防止在防控體系建設中組織領(lǐng)導不到位、措施落實有水分、聯(lián)防聯(lián)治缺合力等負面現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（二）在體系構(gòu)建上要著力優(yōu)化網(wǎng)絡機制，強化網(wǎng)絡覆蓋和立體聯(lián)動。即以《意見》提出的“以突出治安問題為導向，以體制機制創(chuàng)新為動力，以信息化為引領(lǐng)，以基礎(chǔ)建設為支撐，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的要求，針對地區(qū)治安特點和規(guī)律，優(yōu)化網(wǎng)絡機制和覆蓋面。一是優(yōu)化網(wǎng)絡機制的科學性和實用性。尤其是對機制的建立和完善要堅持公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等有效方法，以有效避免機制的隨意性。二是優(yōu)化網(wǎng)絡機制的覆蓋面和銜接層。具體要做到無盲區(qū)、無縫隙、無脫節(jié)。其中，機制的銜接既要與本區(qū)域縱向的各責任主體的立體化有機銜接，又要有橫向的跨行業(yè)、跨地區(qū)的立體化協(xié)作網(wǎng)絡。譬如：在整治“群租”工作中，可以通過縱向橫向的網(wǎng)絡來銜接“點、片、線、面”，并采取以房控人、以證管人、以業(yè)調(diào)人的管理模式，使無序流動人口和出租房屋的聯(lián)合整治切實有效。

（三）在體系防控上要著重突出風險預測，強化基礎(chǔ)建設和戰(zhàn)略預警。所謂防控體系關(guān)鍵在于預防和控制。其中，能否有效預防，則又取決于是否具有科學的風險預測。因此，必須從社會基層的各基礎(chǔ)要素入手，建立和完善適應社會發(fā)展變化的各類風險預測機制，以保障戰(zhàn)略預警的對策效能。這里的基礎(chǔ)建設既包括社會公眾的文明程度、文化結(jié)構(gòu)、治安工作理念和對治安工作的支持率和參與率，也包括社會區(qū)域的人口密度和結(jié)構(gòu)、地理位置和特點、治安力量布局和勤務模式等各類信息數(shù)據(jù)平臺和網(wǎng)絡，以及城市建筑、交通、能源、信息、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設施各要素。而要盤活利用這些要素應當做好三個結(jié)合：一是靜態(tài)要素預測與動態(tài)資源整合相結(jié)合。即通過對各類信息、數(shù)據(jù)的分析預測，及時挖掘補充和修正完善有關(guān)信息、數(shù)據(jù)，以從中整合有利于防控體系構(gòu)建和運用的各種社會資源。二是現(xiàn)實機制運行與戰(zhàn)略預警對策相結(jié)合。尤其要針對機制運行中出現(xiàn)的新情況和社會政治經(jīng)濟和科技發(fā)展的走勢，及防控體系各要素的變化，及時進行信息和數(shù)據(jù)比較，以制定前瞻性的戰(zhàn)略預警對策。三是常態(tài)工作督察與定期防控演練相結(jié)合。其中，常態(tài)工作督察要突出對復雜區(qū)域和場所，重點人員和行業(yè)的治安防控管理，并要確定專門人員強化對法人責任、實名制登記、分級管理、黑名單管理和日常的動態(tài)考核等基礎(chǔ)工作的督察管理。唯有如此，才能夯實基礎(chǔ)，應對危機，鞏固成效和常態(tài)發(fā)展。

（劉向東，上海市寶山區(qū)人民政府對外聯(lián)絡辦公室副調(diào)研員，中國法學會會員。）