樞紐型社會(huì)組織的管理功能和治理作用

“靜安區(qū)樞紐型社會(huì)組織管理模式”被推舉為上海社會(huì)建設(shè)十大創(chuàng)新項(xiàng)目。這是上海市靜安區(qū)多年來(lái)在探索社會(huì)組織區(qū)域化黨建工作平臺(tái)中的成功亮點(diǎn)，也是上海在實(shí)現(xiàn)樞紐型社會(huì)組織管理模式的實(shí)踐中有創(chuàng)新、有突破、有實(shí)效的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

有關(guān)樞紐型社會(huì)組織的管理模式在全國(guó)已有近十年的探索。它首先來(lái)自于要對(duì)社會(huì)組織實(shí)施有效“管理”的思路，就是如何應(yīng)對(duì)方興未艾的社會(huì)組織的成長(zhǎng)和發(fā)育，從政府管“社會(huì)”的角度來(lái)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行有效“管理”?；仡櫸覈?guó)社會(huì)組織的發(fā)展過(guò)程，不難發(fā)現(xiàn)它是與改革與開(kāi)放過(guò)程同步的。從上世紀(jì)80-90年代開(kāi)始，社會(huì)組織就分別有“兩波”較大的發(fā)展，形成“社團(tuán)”與“民辦非營(yíng)利”組織兩大類(lèi)型。但是在處理政府與社會(huì)組織關(guān)系方面基本上還是因循體制內(nèi)社會(huì)組織（包括人民團(tuán)體組織）的管理模式：一方面，盡量將社會(huì)組織依附或吸納在黨政體制內(nèi)部，用行政管理的方法對(duì)它實(shí)行上下級(jí)管理；另一方面，對(duì)體制外新生的社會(huì)組織，稱(chēng)之為“民間組織”，實(shí)施嚴(yán)格的登記和準(zhǔn)入制度，總體上是限制和管制，傾向于視為異己性力量和社會(huì)不安定因素，十分慎重。90年代后期出現(xiàn)的“法輪功”事件更是加劇了對(duì)社會(huì)組織的這種不信任感和負(fù)面的刻板印象。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著我國(guó)進(jìn)入世界貿(mào)易組織和全面融入全球經(jīng)濟(jì)體系，一個(gè)社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系得以確立（2001年），社會(huì)組織的發(fā)展顯得越來(lái)越重要和勢(shì)不可擋，而且開(kāi)始從根本上扭轉(zhuǎn)了我們對(duì)社會(huì)組織負(fù)面為主的看法。這里最直接的起因來(lái)自于對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的地位與作用的認(rèn)識(shí)。按照國(guó)際市場(chǎng)制度規(guī)則和WTO原則，政府不能直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這樣，一方面在政府部門(mén)直接管理經(jīng)濟(jì)的職能不斷弱化的情況下，許多屬于企業(yè)和行業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能和貿(mào)易糾紛，將通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)等社會(huì)組織出面來(lái)介入，尋求解決辦法；另一方面外資、臺(tái)資、民營(yíng)、個(gè)體私營(yíng)等各種經(jīng)濟(jì)成分蓬勃發(fā)展，也迫切需要有能夠充分代表行業(yè)、企業(yè)和員工利益的中介組織，保護(hù)各方利益，為他們提供各種良好的服務(wù)。在現(xiàn)實(shí)利益和國(guó)際規(guī)則的引導(dǎo)下，促使我們正視社會(huì)組織在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)中的獨(dú)立地位和結(jié)構(gòu)功能，對(duì)社會(huì)組織的積極作用開(kāi)始有所認(rèn)識(shí)。人們逐步意識(shí)到，不能再把社會(huì)組織視為政府手中的橡皮泥，也不能一味把它們當(dāng)作是社會(huì)的不穩(wěn)定因素和受管制的對(duì)象。社會(huì)組織就是社會(huì)的條理化構(gòu)成，是一種社會(huì)原生態(tài)的存在，不是想要就有，想不要就可以遏制的。社會(huì)組織是社會(huì)分工發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是社會(huì)進(jìn)步的一種標(biāo)志。正如馬克思早就指出的那樣，市民和公民組織是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定時(shí)期的必然產(chǎn)物（馬克思《黑格爾法哲學(xué)批判》）。我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革所帶來(lái)的社會(huì)組織的勃興同樣證明了這個(gè)論述的準(zhǔn)確性。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)財(cái)富的積累也為社會(huì)組織的成長(zhǎng)與發(fā)育提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。和計(jì)劃體制全然不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后果是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的資源和財(cái)富的增長(zhǎng)已經(jīng)不只是集中在政府手中，而是分散到了社會(huì)的方方面面。社會(huì)越來(lái)越有能力來(lái)顯示自身多元的利益和多樣的需求，包括社會(huì)交往、文化和自我實(shí)現(xiàn)的需求。資源分散、利益多元、需求多樣成為市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然后果催生各種類(lèi)型的社會(huì)組織出現(xiàn)。2004年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，正是順應(yīng)了個(gè)人和組織捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，從事公益事業(yè)的基金會(huì)組織的需要而制定的管理法規(guī)。社團(tuán)、民辦非企業(yè)、基金會(huì)構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)組織體系的構(gòu)架。在2006年黨的十六屆六中全會(huì)上通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干問(wèn)題的重大決議》文件中明確提出“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”，“發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。所以十六大以后，全國(guó)對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)有了根本性轉(zhuǎn)變，而對(duì)它所引發(fā)的管理問(wèn)題也面臨改革與創(chuàng)新。上海市靜安區(qū)委2007年開(kāi)始就把發(fā)展社會(huì)組織，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)列為區(qū)委工作的重點(diǎn)，在方面的探索可謂是走在前列。它們?cè)诠芾韯?chuàng)新方面尋求樞紐型社會(huì)組織管理模式的經(jīng)驗(yàn)是黨的建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)建設(shè)的一個(gè)亮點(diǎn)，同時(shí)也值得在社會(huì)組織發(fā)展的一般規(guī)律上來(lái)總結(jié)和認(rèn)識(shí)。

靜安區(qū)是上海的核心舊城區(qū)，大部分區(qū)域范圍屬于老上海的“公共租界”，具有深厚的社會(huì)底蘊(yùn)和市民文化傳統(tǒng)。九十年代深化改革開(kāi)放和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型以來(lái)，城區(qū)經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力據(jù)全市前茅。尤其是得地域優(yōu)勢(shì)，靜安區(qū)的“樓宇經(jīng)濟(jì)”搞得紅紅火火，在“雙高”（即“高檔商務(wù)區(qū)”和“高檔居住區(qū)”）發(fā)展方面引人注目。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度越高，社會(huì)發(fā)育和建設(shè)的勢(shì)頭和需求也愈大。區(qū)委和區(qū)政府及時(shí)關(guān)注到社會(huì)建設(shè)的重要性，同時(shí)也就關(guān)注到社會(huì)組織的培育和發(fā)展。靜安區(qū)通過(guò)成立區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“區(qū)社聯(lián)會(huì)”）作為培育發(fā)展社會(huì)組織的平臺(tái)、協(xié)調(diào)社會(huì)服務(wù)組織的樞紐，體現(xiàn)了用“黨的建設(shè)”來(lái)引領(lǐng)“社會(huì)建設(shè)”的一種中國(guó)特色。

早在2007年6月，靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)就宣告成立，業(yè)務(wù)主管單位是區(qū)民政局，黨建工作接受區(qū)社會(huì)工作黨工委領(lǐng)導(dǎo)。它本身就是登記為非營(yíng)利性、聯(lián)合性的社團(tuán)法人，章程宗旨是要成為具有“培育發(fā)展、管理協(xié)調(diào)、指導(dǎo)服務(wù)”功能的樞紐型社會(huì)組織，是“黨和政府聯(lián)系社會(huì)組織的橋梁和紐帶”。公開(kāi)資料顯示，靜安區(qū)樞紐型社會(huì)組織管理模式的架構(gòu)是1+5+X。即，以靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)為總的“龍頭”，加上靜安區(qū)區(qū)轄下的五個(gè)社區(qū)（街道辦事處管轄范圍）均有“社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)”分支，另外再加上“勞動(dòng)、教育、文化”三個(gè)不同工作專(zhuān)業(yè)種類(lèi)的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)。所謂的“X”就是可以根據(jù)不同地域和發(fā)展情況添加的專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織。從黨政管理角度來(lái)看，這是一個(gè)利用“民間組織”來(lái)管理“民間組織”的管理模式。近八年來(lái)社聯(lián)會(huì)按照章程的宗旨，做出了不菲成績(jī)，這種“民管民”的管理模式符合現(xiàn)代社會(huì)組織發(fā)展治理的特點(diǎn)，但是也需要繼續(xù)走出新路。

不難發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的組建和我國(guó)已有的各級(jí)“工商業(yè)界聯(lián)合會(huì)”組織有異曲同工之妙?？梢哉f(shuō)一定程度上社聯(lián)會(huì)也是借鑒了工商聯(lián)組織的角色定位。全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)又稱(chēng)中國(guó)民間商會(huì)，它的性質(zhì)和地位被概括為“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的面向工商界、以非公有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)人士為主體的人民團(tuán)體和商會(huì)組織”，在它的章程中做了這樣的自我定位：“黨和政府聯(lián)系非公有制經(jīng)濟(jì)人士的橋梁紐帶，是政府管理和服務(wù)非公有制經(jīng)濟(jì)的助手”（參見(jiàn)《中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)章程，2011年修訂》）。我國(guó)工商聯(lián)工作是黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作和經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容，該組織歸黨的統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)。工商聯(lián)事業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。

靜安區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的會(huì)長(zhǎng)顧維民原來(lái)正是區(qū)工商聯(lián)的副會(huì)長(zhǎng)，無(wú)黨派人士。他有豐富的工商聯(lián)組織運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，也就是具備和非公經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)濟(jì)人士打交道的能力。靜安區(qū)委當(dāng)初物色這樣的人選來(lái)組建“社聯(lián)會(huì)”不能不說(shuō)是一個(gè)智慧之選，也隱含著期待他能在新社會(huì)組織領(lǐng)域做出同樣的成績(jī)。社聯(lián)會(huì)所取得的成績(jī)和顧會(huì)長(zhǎng)的個(gè)人能力和傾心投入是分不開(kāi)的。社聯(lián)會(huì)的運(yùn)行資金是由區(qū)財(cái)政（通過(guò)民政局）提供的，類(lèi)似于一個(gè)全額撥款的事業(yè)單位，有正式全日制員工10人。目前靜安區(qū)有登記的民間社會(huì)組織473家（2014年底），按自愿參加的原則，有260個(gè)是社聯(lián)會(huì)成員。調(diào)查得知，目前政府向社聯(lián)會(huì)投入的資金大約是按照每個(gè)社會(huì)組織提供300元資金計(jì)算（和同區(qū)的工商聯(lián)組織相比，政府對(duì)每個(gè)工商聯(lián)會(huì)員的管理資金投入大約是500元），每年社聯(lián)會(huì)從區(qū)政府那里可以得到120萬(wàn)預(yù)算的資金。據(jù)了解，社聯(lián)會(huì)不向會(huì)員收取會(huì)費(fèi)，向會(huì)員組織提供的各種服務(wù)活動(dòng)也不收取費(fèi)用，多年來(lái)收支平衡。社管會(huì)在政治上發(fā)揮引領(lǐng)作用，在業(yè)務(wù)上發(fā)揮引導(dǎo)功能，成為凝聚社會(huì)組織的載體、開(kāi)展合作共治的平臺(tái)、反映訴求的渠道。

從社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律來(lái)看，社管會(huì)這樣的組織是社會(huì)組織中屬于支持性類(lèi)別的組織。它不但幫助各類(lèi)社會(huì)組織成長(zhǎng)發(fā)育，同時(shí)也協(xié)助政府（或更宏觀(guān)意義上的“社會(huì)”）對(duì)不同的社會(huì)組織實(shí)施更為有效的監(jiān)管。這種“支持”效果是從雙方面對(duì)接的過(guò)程來(lái)體現(xiàn)的。它對(duì)我國(guó)社會(huì)公益服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)組織行業(yè)發(fā)展具有特別的意義。我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的支持性機(jī)構(gòu)是本世紀(jì)才初生起來(lái)的，2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)為非盈利機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源確立了法規(guī)保障，基金會(huì)組織就是最基本的一種支持性類(lèi)別的社會(huì)組織。2005年以后，隨著政府降低社會(huì)組織的登記門(mén)檻，擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)公益組織服務(wù)力度，大大促進(jìn)了公益組織的發(fā)展，也帶動(dòng)了對(duì)公益機(jī)構(gòu)支持的進(jìn)一步需求。上海、成都、深圳等地開(kāi)創(chuàng)了建立社會(huì)公益組織孵化園區(qū)、公益創(chuàng)新項(xiàng)目投資和社區(qū)公益招投標(biāo)等支持社會(huì)組織公益發(fā)展的創(chuàng)新工作。對(duì)社會(huì)組織的支持性發(fā)展從資金投入深入到了能力培養(yǎng)、資質(zhì)評(píng)估、戰(zhàn)略咨詢(xún)，一個(gè)“第三部門(mén)”發(fā)展的行業(yè)“生態(tài)鏈”正在逐步初成。

“社會(huì)組織”是社會(huì)分工和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展的結(jié)果，它是由“私人領(lǐng)域”成長(zhǎng)起來(lái)的“公共領(lǐng)域”。無(wú)論是“自益”為主的（如行業(yè)協(xié)會(huì)）社會(huì)組織，還是“公益”為主的（如慈善、民非）服務(wù)機(jī)構(gòu)均有必要接受更大“社會(huì)”的監(jiān)管。這種宏觀(guān)意義上的大社會(huì)監(jiān)管包括了政府、法院等保護(hù)更大公共領(lǐng)域利益的社會(huì)公器，也包括來(lái)自組織機(jī)構(gòu)的出資人、受益人、機(jī)構(gòu)自律等各個(gè)方面，采取的各種手段包括要求信息公開(kāi)透明，稅收，審計(jì)、問(wèn)責(zé)，公共媒體，業(yè)內(nèi)監(jiān)督等。2008年以來(lái)，一個(gè)重要的變化是，對(duì)社會(huì)組織和公益機(jī)構(gòu)的支持系統(tǒng)已經(jīng)從資金、能力培養(yǎng)、資質(zhì)評(píng)估、戰(zhàn)略咨詢(xún)拓展到對(duì)組織的系統(tǒng)監(jiān)管和治理結(jié)構(gòu)的完善。尤其是2014年4月，國(guó)家進(jìn)一步放松社會(huì)組織的登記管理要求，對(duì)新成立的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)等四類(lèi)社會(huì)組織，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意，可以直接向社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)登記。這就進(jìn)一步要求我們轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的管理理念，提升政府事中、事后監(jiān)管水平，引導(dǎo)社會(huì)組織自律自治，推動(dòng)社會(huì)組織自我監(jiān)督、法律監(jiān)管、政府監(jiān)管與社會(huì)公眾監(jiān)督有效銜接，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自律自治有方、法律監(jiān)管有力、政府監(jiān)管有效和社會(huì)監(jiān)督有序的現(xiàn)代社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系。樞紐型社會(huì)組織在發(fā)揮對(duì)社會(huì)組織實(shí)施有效監(jiān)管和治理的作用就顯得特別有意義。

“管理”是一個(gè)系統(tǒng)治理的結(jié)構(gòu)，樞紐型組織是結(jié)構(gòu)上的某些點(diǎn)。靜安區(qū)樞紐型社會(huì)組織的探索經(jīng)驗(yàn)正是在2008年以來(lái)，社會(huì)組織支持性組織發(fā)展中從黨建工作中引發(fā)出來(lái)的。它可貴的引領(lǐng)作用在于強(qiáng)調(diào)把社會(huì)組織視為一個(gè)個(gè)“獨(dú)立的實(shí)體”，把黨的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為服務(wù)優(yōu)勢(shì)，社聯(lián)會(huì)游走于黨、群之間，在咨詢(xún)?cè)u(píng)估、溝通合作中起到了十分有效的“背書(shū)”效用，在服務(wù)中來(lái)實(shí)現(xiàn)有效管理。

當(dāng)然作為民間社會(huì)組織，社聯(lián)會(huì)確實(shí)應(yīng)該姓“社”，它更加需要完善內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，需要更多的不僅是依靠來(lái)自黨政方面“自上而下”的賦權(quán)，而是來(lái)自社會(huì)組織成員單位的認(rèn)同和委托。社聯(lián)會(huì)被成功叫好也促使我們對(duì)黨政體制內(nèi)原有“人民團(tuán)體”的樞紐型作用再次期待。不言而喻，這些“人民團(tuán)體”本質(zhì)上也都是“社會(huì)組織”，在它們的組織綱領(lǐng)和有關(guān)章程中其實(shí)都有發(fā)揮“樞紐”和“橋梁”作用的宗旨。但是由于歷史發(fā)展的過(guò)程，它們被“吸納”為政府行政體系的一部分，成為體制內(nèi)的“社會(huì)組織”。靜安區(qū)社聯(lián)會(huì)在總結(jié)它們發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)時(shí)十分強(qiáng)調(diào)了它具有1+5+X的混合型特點(diǎn)，即具有地區(qū)性的和專(zhuān)業(yè)性的樞紐作用。這恰恰也反映了社會(huì)組織發(fā)展中支持性組織的發(fā)展中需要有多元性的樞紐。事實(shí)也將證明，簡(jiǎn)單地認(rèn)為裝一個(gè)總開(kāi)關(guān)就可以解決所有問(wèn)題的想法是不切實(shí)際的。因?yàn)樵S多管理經(jīng)驗(yàn)都表明，這樣只會(huì)培育出一個(gè)吃公餉，低效用的“二政府”。樞紐型社會(huì)組織發(fā)展的下一步除了需要提高它來(lái)自成員組織認(rèn)同的社會(huì)獨(dú)立性以外，也需要和原有的體制內(nèi)的各種“期待性”樞紐型組織建立良好的互動(dòng)關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，推動(dòng)各類(lèi)人民團(tuán)體的深化改革和能力建設(shè)，完善社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展公益組織健康成長(zhǎng)的生態(tài)鏈。

（盧漢龍，上海社會(huì)科學(xué)院研究員。）