沈陽市新型城鎮(zhèn)化暨城鎮(zhèn)體系構(gòu)建研究

【摘要】我國已進(jìn)入全面建成小康社會的決定性階段，正處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期。中央城鎮(zhèn)化工作會議的召開，標(biāo)志著以人為核心的新型城鎮(zhèn)化將成為我國今后一段時間重要的發(fā)展戰(zhàn)略。構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化背景下的沈陽市城鎮(zhèn)體系，探索各級城鎮(zhèn)及城鄉(xiāng)發(fā)展的新模式，具有重要意義。本文通過對沈陽市城鎮(zhèn)體系發(fā)展特征與問題進(jìn)行深入分析后，對城鎮(zhèn)發(fā)展的趨勢進(jìn)行準(zhǔn)確研判，在此基礎(chǔ)上，在區(qū)域?qū)用嫣岢鰳?gòu)建大沈陽都市區(qū)格局，在市域?qū)用嫣岢鰳?gòu)建“中心城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)體系。

【關(guān)鍵詞】沈陽；新型城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)體系

1.引言

新型城鎮(zhèn)化強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動，是大中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化，自提出以來已經(jīng)有許多專家學(xué)者形成研究成果：單卓然、黃亞平對新型城鎮(zhèn)化概念內(nèi)涵、目標(biāo)內(nèi)容、規(guī)劃策略及認(rèn)知誤區(qū)做出了解析 ；中國城市規(guī)劃設(shè)計院對中國城鎮(zhèn)化道路、模式與政策做出全面研究和深入解析 ；方創(chuàng)琳對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑中提升質(zhì)量與內(nèi)涵做出大量研究 。

準(zhǔn)確研判沈陽市城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段和新趨勢、新特點，探索具有沈陽特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，構(gòu)建走符合沈陽城市發(fā)展實際需求的城鎮(zhèn)體系，對于推進(jìn)沈陽新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，實現(xiàn)建設(shè)國家中心城市的發(fā)展目標(biāo)、帶動?xùn)|北老工業(yè)基地全面振興、率先全面建成小康社會具有重大意義。

2.沈陽城鎮(zhèn)體系特征、問題與趨勢判斷

沈陽市位于中國東北地區(qū)南部，是遼寧省省會，是沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心城市，是中國東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、交通和商貿(mào)中心。2014年全市常住人口828.7萬，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到80.4%，全市總面積12881平方公里，下轄9區(qū)、1市、3縣，共有55個建制鎮(zhèn)、18個鄉(xiāng)和141個街道，1533個行政村。

2.1沈陽城鎮(zhèn)體系特征

2.1.1 城鎮(zhèn)化率在全國處于較高水平

2014年，沈陽市常住人口城鎮(zhèn)化率位于全省之首，達(dá)80.4%。高于全省67.05%和全國54.77%的平均水平。在全國19個副省級以上城市中處于中等偏上水平。

2.1.2 城鎮(zhèn)體系不完整，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出

沈陽市城鎮(zhèn)體系等級規(guī)模結(jié)構(gòu)形成了“特大城市—小城市—小城鎮(zhèn)”三級，缺少大、中城市的中間層次。中心城市屬于人口超過500萬的特大型城市，全市人口分布與增長都主要集中在中心城市，是全市乃至全省規(guī)模最大的城市，規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于第二位的新民市，城鎮(zhèn)體系的城市首位度高達(dá)27。新民、遼中、康平和法庫等一市三縣的城區(qū)規(guī)模偏小，除新民外城區(qū)人口都少于20萬人，屬于小城市行列，經(jīng)濟(jì)實力和發(fā)展水平不高，對縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、設(shè)施配套建設(shè)及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸納能力相對較弱。全市小城鎮(zhèn)（含鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和涉農(nóng)街道）數(shù)量多，規(guī)模小，服務(wù)功能較弱，，部分鄉(xiāng)集鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)甚至仍表現(xiàn)為村莊形態(tài)。

2.1.3 集聚與擴(kuò)散并存，以集聚發(fā)展為主

沈陽市人口增長和產(chǎn)業(yè)的空間集聚主要集中于中心城區(qū)，且集聚程度在不斷加強。同時，由于中心區(qū)功能改造和提升，引發(fā)用地性質(zhì)調(diào)整和人口的空間置換，引導(dǎo)了一部分老城區(qū)的人口向外圍地區(qū)轉(zhuǎn)移，城市功能向近郊區(qū)圈層擴(kuò)散。說明沈陽市城鎮(zhèn)化處于集聚與擴(kuò)散并存，以集聚為主的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

2.1.4人口增長主要集中市區(qū)，省外人口主要來源于東北地區(qū)

隨著沈陽城市地位的提升和經(jīng)濟(jì)實力的增強，沈陽常住人口和城鎮(zhèn)人口增長迅速。2000年以來，常住人口年均增長7.7萬人，城鎮(zhèn)人口年均增長11.4萬人。人口增長主要集中在市區(qū)，一市三縣人口總量基本保持不變。

全市城鎮(zhèn)人口增長中，本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、省內(nèi)其他城市外來人口和省外人口各占三分之一。省外外來人口來源中，排名前三位的省份分別是黑龍江10.4萬、吉林6.9萬、內(nèi)蒙古4.2萬，其次是山東3.1萬、安徽2.8萬。

2.1.5區(qū)域條件差異顯著，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡

沈陽市域范圍內(nèi)由于生態(tài)基礎(chǔ)、受中心城區(qū)輻射強度不同，導(dǎo)致了區(qū)域差異特征顯著。市域東南部和西部城鎮(zhèn)密度高、規(guī)模和發(fā)展?jié)摿ο鄬^大、城鎮(zhèn)化水平高、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，是城鎮(zhèn)化最活躍的地區(qū)。市域西北部地區(qū)等地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱、城鎮(zhèn)稀疏、規(guī)模較小、城市化水平較低，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)壓力較大，不適宜進(jìn)行大規(guī)模城鄉(xiāng)建設(shè)。

2.2沈陽城鎮(zhèn)發(fā)展存在的主要問題

2.2.1土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量有待提高

城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模拓展迅速，土地利用不夠集約，人均建設(shè)用地過大。2013年全市人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地比2010年的增加了17.5平方米。中心城區(qū)人均城市建設(shè)用地規(guī)模已接近110平方米，超過了國家對特大城市人均100平方米以內(nèi)的上限規(guī)定。

主城區(qū)居住設(shè)施和環(huán)境提升滯后，亟需進(jìn)行功能調(diào)整和更新改造。主城區(qū)人口密度大，交通擁堵，教育、醫(yī)療等公共資源不均衡，部分地區(qū)市基礎(chǔ)設(shè)施更新改造滯等問題突出，且隨著城市空間拓展和發(fā)展水平的持續(xù)提高，主城區(qū)周邊又出現(xiàn)一些新的棚戶區(qū)和城中村、城邊村，影響了城市環(huán)境質(zhì)量提高和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.2.2 小城市小城鎮(zhèn)規(guī)模小，推進(jìn)城鎮(zhèn)化能力較弱

一市三縣城區(qū)由于人口規(guī)模偏小，經(jīng)濟(jì)實力和發(fā)展水平不高，導(dǎo)致了對外來人口和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力不強。目前主要以吸納本轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主，對外來人口的吸引力較弱，對縣域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化推動能力較弱。

一市三縣內(nèi)的小城鎮(zhèn)，數(shù)量雖多但規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，人居環(huán)境較差，綜合承載能力不足，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限，對城鎮(zhèn)化的推動作用微乎其微。

2.2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式偏重，對城鎮(zhèn)化的拉動作用不強

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以二產(chǎn)為主，沈陽市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，自2007年開始，形成了“二三一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。裝備制造業(yè)能力較強，并呈逐年增強趨勢，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后。以裝備制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式缺乏彈性和可變空間，難以為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供充足的就業(yè)崗位，對城鎮(zhèn)化的拉動作用有限。

2.2.4 體制機制不夠完善，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸

居住證制度使沈陽戶籍管理制度實現(xiàn)了“一元化”，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍未能在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房保障等方面與城鎮(zhèn)居民享受同等的基本公共服務(wù)，難以享受與城鎮(zhèn)居民同等的生產(chǎn)生活方式，基本公共服務(wù)“二元化”制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

2.3 沈陽城鎮(zhèn)發(fā)展的趨勢判斷

2.3.1城鎮(zhèn)化由高速增長進(jìn)入速度與質(zhì)量并重的發(fā)展階段

沈陽的城鎮(zhèn)化基本符合“城市化過程曲線” 規(guī)律，即城鎮(zhèn)化從理論上進(jìn)入了一個增速變緩的發(fā)展階段。結(jié)合沈陽在東北地區(qū)建設(shè)國家中心的發(fā)展目標(biāo)，未來沈陽在城市規(guī)模增長的同時，更需要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，將進(jìn)入速度和質(zhì)量并重的發(fā)展階段。

2.3.2城鎮(zhèn)化人口主要以省內(nèi)和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移人口為主

目前新增城鎮(zhèn)人口中，來源于省內(nèi)和東北地區(qū)（黑龍江、吉林和內(nèi)蒙古）的人口約占四分之三，是沈陽市城鎮(zhèn)人口的主要來源。

未來，隨著沈陽東北地區(qū)國家中心城市地位的逐步確立，將吸引黑龍江、吉林和內(nèi)蒙古等東北地區(qū)更多的人口來沈陽居住就業(yè)。

2.3.3新城將成為城鎮(zhèn)化率提高的最主要空間

新城成為主城區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散的最主要空間。沈陽目前所處的集聚與擴(kuò)散并存的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，決定了在主城區(qū)大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的同時，會將第二產(chǎn)業(yè)和部分三產(chǎn)轉(zhuǎn)移到周邊的新城，甚至新市鎮(zhèn)。同時，由于主城區(qū)的環(huán)境質(zhì)量、交通擁堵、生活成本高等問題，也會引導(dǎo)部分人口向新城轉(zhuǎn)移。隨著產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移帶來的就業(yè)機會增多、設(shè)施配套的逐步完善，新城將成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口居住就業(yè)的首選。

3.沈陽城鎮(zhèn)體系構(gòu)建

3. 1構(gòu)建大沈陽都市區(qū)格局

以建設(shè)東北亞地區(qū)重要經(jīng)濟(jì)中心為目標(biāo)，加強沈陽與經(jīng)濟(jì)區(qū)其它城市在城鎮(zhèn)空間、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的一體化建設(shè)，構(gòu)建大沈陽都市區(qū)格局，實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展和共同繁榮，合力眾推沈陽建設(shè)國家中心城市。

充分發(fā)揮沈陽的核心輻射和帶動作用，以沈陽為中心，建設(shè)集城鎮(zhèn)帶、經(jīng)濟(jì)帶與交通帶為一體的沈鐵、沈撫、沈本、沈鞍遼、沈阜五條沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)城際連接帶，帶動沿線新城、新市鎮(zhèn)發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)空間和功能布局，形成具有國際影響力的城市群。

3.2 城鎮(zhèn)體系構(gòu)建

3.2.1市域總體空間格局

結(jié)合沈陽實際和城市總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田劃定工作，沈陽市城鎮(zhèn)化采取以遼河為界實行南北差別化發(fā)展策略。遼河以南重點做好城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚與資源環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展；遼河以北重點推進(jìn)以縣城為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，在全市范圍內(nèi)劃分高度城鎮(zhèn)化地區(qū)、重點城鎮(zhèn)化地區(qū)（城鎮(zhèn)發(fā)展軸）和生態(tài)保育區(qū)三類分區(qū)。

高度城鎮(zhèn)化地區(qū)是城鎮(zhèn)化優(yōu)化控制的重點區(qū)域，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為主，引導(dǎo)人口向外圍新城疏解，吸引高素質(zhì)外來人口，為中心城區(qū)發(fā)展金融及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供人才儲備。

重點城鎮(zhèn)化地區(qū)依托外沿復(fù)合交通走廊形成沈大、沈山、沈撫、沈哈、沈丹和沈阜6條城鎮(zhèn)發(fā)展軸，強化交通走廊的支撐和拉動作用，以擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模和提高城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量為主。

生態(tài)保育區(qū)盡量減少城鎮(zhèn)化發(fā)展對該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響，強調(diào)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，走縮減村鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模的城鎮(zhèn)化路徑。

3.2.2 完善城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)

立足于沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化建設(shè)，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，沈陽應(yīng)進(jìn)一步做大做強中心城市，發(fā)揮交通和基礎(chǔ)設(shè)施走廊的拉動作用，強化軸線帶動作用，培育做大發(fā)展軸上的新城、新市鎮(zhèn)，在促進(jìn)城市間合作聯(lián)系的同時，輻射和帶動軸線上小城鎮(zhèn)發(fā)展，形成城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)承接發(fā)展、組織有序的空間布局，構(gòu)建市域多中心、軸帶式的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局，形成“中心城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。

4.城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)重點

4.1 提升中心城區(qū)建設(shè)質(zhì)量

中心城區(qū)建設(shè)突出以下方面：（1）優(yōu)化城市空間布局，采用“集中+分散”式布局，三環(huán)內(nèi)相對集中發(fā)展，三環(huán)外采用分散組團(tuán)式布局。通過綠楔隔離，避免城市攤大餅式發(fā)展，引導(dǎo)城市空間有序拓展。（2）主城區(qū)提高建設(shè)用地利用效率，加強閑置和低效土地開發(fā)利用，加快棚戶區(qū)和城中村改造，盤活存量用地，改善城市環(huán)境。（3）加快主城區(qū)功能升級和人口的空間置換。（4）全面提高公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)水平，引導(dǎo)公共設(shè)施均衡分布。（5）推進(jìn)老城區(qū)的有機更新，加強對歷史文化的保護(hù)與挖掘，塑造城市特色風(fēng)貌區(qū)。（6）副城以完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，增加就業(yè)崗位為重點，接納中心城區(qū)轉(zhuǎn)移人口，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，促進(jìn)職住平衡。

4.2 加快新城產(chǎn)城融合發(fā)展

近郊新城按照產(chǎn)城融合的思路，加速產(chǎn)業(yè)發(fā)展和配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口集聚，提高新城規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量。遠(yuǎn)郊新城通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源配置，提高集聚產(chǎn)業(yè)和對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力。

4.3有重點的發(fā)展小城鎮(zhèn)

積極發(fā)展新市鎮(zhèn)，加快完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境，增強對廣大農(nóng)村地區(qū)服務(wù)和支撐能力，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口優(yōu)先向新市鎮(zhèn)集聚。

適度發(fā)展一般鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平、優(yōu)化城鎮(zhèn)環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)設(shè)施水平，全面改善人居環(huán)境，增強對周邊農(nóng)村的服務(wù)功能。

5.結(jié)語

構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，在國家、省、市的政策引導(dǎo)下，沈陽應(yīng)以高度城鎮(zhèn)化和重點城鎮(zhèn)化區(qū)域為主體，構(gòu)建中心城區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)4個層次的城鎮(zhèn)體系。以提高中心城區(qū)建設(shè)質(zhì)量、加快推進(jìn)新城的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、提高小城鎮(zhèn)服務(wù)能力和人居環(huán)境水平為重點內(nèi)容，推進(jìn)沈陽城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，為實現(xiàn)國家中心城市的建設(shè)目標(biāo)提供有力支撐。

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