北京市豐臺(tái)區(qū)集體建設(shè)用地統(tǒng)籌利用問題探討

【摘要】北京市豐臺(tái)區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部歷經(jīng)二十年的建設(shè)，特別是麗澤金融商務(wù)區(qū)、豐臺(tái)科技園二期、城南行動(dòng)計(jì)劃、園博會(huì)、種子大會(huì)等一批重點(diǎn)功能區(qū)的建設(shè)，推動(dòng)了城市化進(jìn)程，為改善首都生態(tài)環(huán)境，提升區(qū)域綜合實(shí)力，改善群眾生活等方面做出了重要貢獻(xiàn)，但是城市化建設(shè)過程中也反映出土地利用不盡合理的問題。本文在參加豐臺(tái)政協(xié)豐臺(tái)區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)建設(shè)相關(guān)問題調(diào)研的基礎(chǔ)上并結(jié)合青龍湖體育公園對(duì)土地利用的問題及原因進(jìn)行分析，認(rèn)為主要問題是建設(shè)用地零散分散，沒有大項(xiàng)目帶動(dòng)的話土地利用效益不高。產(chǎn)生的原因主要是是集體土地村級(jí)所有制度存在缺陷和缺少統(tǒng)籌利用規(guī)劃及統(tǒng)籌利用管理機(jī)制，對(duì)此本文從制度改革入手提出了集體土地統(tǒng)籌利用建議。

【關(guān)鍵詞】北京；城鄉(xiāng)結(jié)合部；集體土地；統(tǒng)籌利用

1、豐臺(tái)區(qū)青龍湖體育公園項(xiàng)目個(gè)案分析

十八屆三中全會(huì)提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。青龍湖體育公園項(xiàng)目是基于集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的市場主導(dǎo)的開發(fā)項(xiàng)目。項(xiàng)目的建設(shè)反映出了豐臺(tái)區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨的普遍問題。

1.1青龍湖體育公園項(xiàng)目概況

青龍湖體育公園總占地面積約2583畝，涉及3個(gè)村莊，分別是西莊店村、魏各莊村、沙鍋村。集體經(jīng)營性建設(shè)用地成碎片分散在三個(gè)村莊，且分散在農(nóng)用地和宅基地中間，給企業(yè)的開發(fā)利用帶來挑戰(zhàn)。

青龍湖公園項(xiàng)目是成規(guī)模的整體規(guī)劃，企業(yè)在開發(fā)過程中就需要對(duì)規(guī)劃內(nèi)的的農(nóng)地進(jìn)行保留用途的租賃承包，對(duì)于耕地、林地采取的是租賃措施，即租賃其30年的承包經(jīng)營權(quán)。另外，由于土地的權(quán)利人是村集體，而體育公園又涉及多個(gè)村集體，因此，項(xiàng)目的開發(fā)過程比較復(fù)雜，建設(shè)時(shí)間也比較長。

如圖2，三個(gè)村莊總面積為3911畝，而豐臺(tái)區(qū)青龍湖體育公園的占地面積為2583畝，其中只有358畝為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。具體各個(gè)村莊涉及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的明細(xì)情況見表1：

2225畝農(nóng)用地都是要保留其用途的，這要求用地企業(yè)在開發(fā)過程中以項(xiàng)目特色克服建設(shè)用地少的困難。用地企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，以觀光休閑、創(chuàng)意構(gòu)想、會(huì)展、景觀主題、溝域特色、公園式旅游觀光休閑果園、市民可租賃的觀光體驗(yàn)型農(nóng)業(yè)、環(huán)城都市型現(xiàn)代蔬菜展示體驗(yàn)帶、農(nóng)業(yè)觀光旅游（農(nóng)業(yè)主題公園）、發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)與循環(huán)農(nóng)業(yè)等為概念既充分利用村集體經(jīng)營性建設(shè)用地用，又較為合理的利用了農(nóng)用地。

1.2青龍湖體育公園項(xiàng)目建設(shè)反映出的主要問題

首先，豐臺(tái)區(qū)集體土地產(chǎn)權(quán)主體是村集體，即村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有村集體土地的所有權(quán)，負(fù)責(zé)經(jīng)營本村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。由于項(xiàng)目規(guī)模的要求，青龍湖公園項(xiàng)目用地涉及三個(gè)村莊的產(chǎn)權(quán)主體，這就需要企業(yè)進(jìn)行多方協(xié)商，協(xié)商審批過程復(fù)雜繁瑣，既影響效率也可能因?yàn)閰f(xié)商不成功導(dǎo)致規(guī)模經(jīng)濟(jì)的縮小給企業(yè)帶來風(fēng)險(xiǎn)。

其次，由于集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位，管理規(guī)范等原因，村集體組織市場主體作用難以發(fā)揮。這三個(gè)村莊都是以集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)入股、參股的方式參與青龍湖項(xiàng)目的開發(fā)，不直接參與項(xiàng)目的運(yùn)營管理，這種合作方式限制了村集體參與的程度，制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。

第三，村集體經(jīng)濟(jì)組織參與項(xiàng)目所得收益由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行村內(nèi)分配，具體的分配方式由村民代表大會(huì)商議。由于集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度的局限，村民不直接持有股份，收益如何分配引發(fā)很多矛盾，存在分配不公的現(xiàn)象，村民的利益難以得到充分的保障。

2 豐臺(tái)區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨的問題及原因分析

2.1 缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)致土地利用的規(guī)模效益和整合效益不高

目前豐臺(tái)區(qū)集體建設(shè)用地的開發(fā)利用主要采取“一村一策”的規(guī)劃編制方式，雖然能因地制宜地安排各類用地和指標(biāo)，照顧各村的利益，但客觀上造成了建設(shè)用地零散分散，單塊面積小的局面，各村土地資源難以整合統(tǒng)籌利用，土地利用的規(guī)模效益和整合效益難以實(shí)現(xiàn)等方面問題。首先，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織既是規(guī)劃實(shí)施主體，又是利益主體，在規(guī)劃實(shí)施過程中往往只關(guān)注本村的利益，在追求自身利益最大化的同時(shí)，客觀上忽視了鄉(xiāng)級(jí)區(qū)域土地利用效益的最大化。其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)規(guī)劃編制承擔(dān)著多項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)，既要解決“三農(nóng)”問題，完成城市化，又要完成綠化隔離、基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，還要滿足政府收益、保障房建設(shè)等任務(wù)。村級(jí)集體組織有限的土地資源難以承載過多的任務(wù)目標(biāo)，而各村之間土地資源又難以整合統(tǒng)籌利用，村級(jí)土地利用規(guī)劃也就很難實(shí)現(xiàn)土地利用的科學(xué)性與合理性。第三，由于開發(fā)建設(shè)周期長，政策、市場變化快，造成既有規(guī)劃方案難以實(shí)施，形成了規(guī)劃反復(fù)調(diào)整的局面，再加上規(guī)劃調(diào)整的背后是各方利益調(diào)整反復(fù)博弈的過程，使得規(guī)劃調(diào)整的時(shí)間人為的延長，土地開發(fā)利用很難按計(jì)劃取得效益。

2.2集體土地村級(jí)所有制形式的阻礙了土地科學(xué)合理的統(tǒng)籌利用

首先，由于歷史原因，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在農(nóng)村核算體制上，主要采取以行政村為單位的獨(dú)立核算形式，集體土地所有權(quán)采取村級(jí)集體所有形式，這在制度上造成各村利益相互分割、相互獨(dú)立，管理體制相互封閉，上級(jí)政府很難統(tǒng)籌規(guī)劃管理各村的建設(shè)用地。其次，由于村集體的建設(shè)用地面積很難滿足項(xiàng)目的用地規(guī)模要求，村集體經(jīng)濟(jì)組織很難獨(dú)立的開發(fā)利用建設(shè)用地，而缺少各村的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制，使得各村的土地也很難統(tǒng)籌利用，只能靠用地企業(yè)與各村溝通協(xié)調(diào)，反復(fù)報(bào)批跑手續(xù)，這樣不僅難度大也無形中增加了企業(yè)的開發(fā)成本和風(fēng)險(xiǎn)，制約了企業(yè)規(guī)模效益的發(fā)揮，極大的阻礙了鄉(xiāng)域土地資源的統(tǒng)籌利用和整合利用，土地利用的規(guī)模效應(yīng)和整合效益難以實(shí)現(xiàn)。

2.3農(nóng)村集體組織的產(chǎn)權(quán)制度難以適應(yīng)市場的要求

明晰的產(chǎn)權(quán)是市場化的前提，也是收益分配公平的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然參照現(xiàn)代企業(yè)制度搭起了組織框架，但尚未能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。部分村集體經(jīng)濟(jì)組織依然延續(xù)傳統(tǒng)的治理模式，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層作用發(fā)揮不夠充分，特別是股權(quán)權(quán)能不完整，股民股權(quán)封閉運(yùn)行，抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)尚未放開，資本、資產(chǎn)運(yùn)營功能缺失，很難適應(yīng)市場的要求。

2.4農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位不明確導(dǎo)致市場法人主體缺位

現(xiàn)在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在原來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社的基礎(chǔ)上經(jīng)過改革形成的，是社會(huì)主義勞動(dòng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)集體所有的合作經(jīng)濟(jì)組織，也是農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營的組織載體。《民法通則》明確了企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體四類法人組織。在農(nóng)村基層組織中，村基層黨組織依據(jù)《黨章》設(shè)立，村民委員會(huì)由《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)民專業(yè)合作社由《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)范。而由于國家層面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尚未立法，作為合作經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位始終沒有得到明確，不能依法進(jìn)行注冊(cè)登記，不能成為獨(dú)立的市場主體，在運(yùn)行中與其它基層組織職能交叉不分，無法履行自身的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)1。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位不明確的情況下，農(nóng)村干部的權(quán)利與經(jīng)理人的權(quán)力混淆，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的經(jīng)營、處置以及收益分配都受農(nóng)村干部的個(gè)人素質(zhì)限制，難以在市場中以同等的身份與其他企業(yè)合作和競爭，發(fā)揮市場主體作用。

2.5新型集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行管理不規(guī)范導(dǎo)致決策的不科學(xué)分配的不公平

通過改制形成的農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織，是一種新型的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理組織形式，只是參照現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)立了相應(yīng)的組織架構(gòu)，還很難按現(xiàn)代企業(yè)管理規(guī)范運(yùn)行。改革后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織盡管普遍設(shè)立了股東（股東代表）大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際運(yùn)行中，有些村還沒有完全按照新型集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定的要求運(yùn)行，仍然按傳統(tǒng)方式進(jìn)行管理，民主決策、民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督還不能完全落實(shí)到位。這樣在決策上很難根據(jù)市場的變化及時(shí)做出科學(xué)合理的決策；在收益分配上，仍然沿襲傳統(tǒng)福利分配或者福利與按股份紅并行的分配方式，沒有嚴(yán)格實(shí)行按股份分紅，難免出現(xiàn)分配不公現(xiàn)象。

3 統(tǒng)籌利用集體土地的建議

3.1以市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)為原則，做好集體建設(shè)用地的統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)

（1）鄉(xiāng)域規(guī)劃統(tǒng)籌。打破各村單獨(dú)實(shí)施規(guī)劃的原有模式，統(tǒng)籌鄉(xiāng)級(jí)區(qū)域土地資源，合理調(diào)整規(guī)劃用地和規(guī)劃指標(biāo)，綜合平衡建設(shè)指標(biāo)。通過規(guī)劃統(tǒng)籌，盡量解決建設(shè)用地零散分散問題，在保建設(shè)用地不增加、規(guī)劃綠地不減少的前提下，為建設(shè)用地的規(guī)?；脛?chuàng)造必要的條件，提高土地利用效益。

（2）區(qū)域開發(fā)統(tǒng)籌。加大集體建設(shè)用地開發(fā)利用的統(tǒng)籌力度，變“村自為戰(zhàn)”為區(qū)域統(tǒng)籌，打破“各村算各帳、村村算不平”的方式，在更大范圍和空間內(nèi)進(jìn)行土地的統(tǒng)籌開發(fā)和區(qū)域成本核算，以平衡開發(fā)成本，平衡利益分配，實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益最大化。加強(qiáng)一級(jí)開發(fā)統(tǒng)籌力度，在鄉(xiāng)級(jí)層面形成統(tǒng)一的管理體制，統(tǒng)一的成本核算體系和統(tǒng)一的利益共享機(jī)制。

（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌。以市場為主導(dǎo)，京津冀協(xié)同發(fā)展綱要為指導(dǎo)，在鄉(xiāng)或更大的范圍合理規(guī)劃布局產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“職”“住”合一，符合首都功能疏解要求的集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。積極引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展壯大。

3.2改革創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織的法人實(shí)體，統(tǒng)籌利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地

積極探索集體建設(shè)用地統(tǒng)籌利用模式和流轉(zhuǎn)方式。及時(shí)總結(jié)北京統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，積極推廣成功的統(tǒng)籌利用模式，例如，比較成功的西紅門的集體用地統(tǒng)籌增量辦法，來廣營的鄉(xiāng)村入股招商統(tǒng)籌模式，東升鎮(zhèn)的存量資產(chǎn)統(tǒng)籌模式和崔各莊鄉(xiāng)的產(chǎn)權(quán)與股份制改革統(tǒng)籌辦法等，可以借鑒崔各莊鄉(xiāng)社區(qū)股份合作制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)與股份制改革，實(shí)現(xiàn)土地資源的鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌，即組建鄉(xiāng)級(jí)土地股份公司，各行政村用集體土地使用權(quán)入股，各村集體成為公司股東，股權(quán)占比依據(jù)各村集體土地占全鄉(xiāng)土地面積的比例確定。土地股份公司負(fù)責(zé)土地的統(tǒng)一經(jīng)營，各村按照實(shí)際投入的土地面積獲得相應(yīng)收益，實(shí)現(xiàn)土地資源的鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌。

按照十八屆三中全會(huì)提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！钡木?，盡快研究出臺(tái)有關(guān)配套政策和具體實(shí)施細(xì)則，使集體建設(shè)用地合理的流轉(zhuǎn)起來。通過流轉(zhuǎn)對(duì)接統(tǒng)籌利用，通過市場配置土地資源，實(shí)現(xiàn)土地利用效益的最大化。

3.3改革集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度，完善運(yùn)行管理體制

深化產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)福利分配向股份分紅轉(zhuǎn)變。村經(jīng)濟(jì)合作社改制為股份經(jīng)濟(jì)合作社，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)益股份化，以股份形式量化到每個(gè)集體成員，根據(jù)個(gè)人所持股比例進(jìn)行收益分配，做到分配的相對(duì)公開、公平、公正，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的長遠(yuǎn)利益，平衡各村的利益關(guān)系。

進(jìn)一步加快政企分離，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織市場競爭能力。結(jié)合整建制撤村轉(zhuǎn)居進(jìn)程，理順集體經(jīng)濟(jì)組織與村（居）委會(huì)的關(guān)系，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位以及合作經(jīng)濟(jì)屬性，逐步推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等社會(huì)職能的分離，減輕股份合作企業(yè)負(fù)擔(dān)；積極推進(jìn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化、股份市場化，鼓勵(lì)股份合作企業(yè)的子公司進(jìn)行市場化、公司化改革。

3.4建立區(qū)域利益分享機(jī)制和籌資融資統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

深入研究土地、資源和規(guī)劃指標(biāo)等區(qū)域統(tǒng)籌過程中的利益分享機(jī)制，以公開、公平、公正、共享為原則，從資金、政策、勞動(dòng)力安置、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面入手，探索實(shí)物分配、資產(chǎn)量化、收益分成等多元化利益分享機(jī)制，形成清晰的跨區(qū)域統(tǒng)籌利益分享機(jī)制。

建立區(qū)級(jí)統(tǒng)一的籌融資渠道和平臺(tái)，統(tǒng)一對(duì)接各村融資需求，統(tǒng)一對(duì)接各類融資機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一籌措抵押和擔(dān)保物，根據(jù)項(xiàng)目成熟度、工作進(jìn)展和要求，支持各類項(xiàng)目主體統(tǒng)籌開展融資工作，保障城市化建設(shè)順利開展。

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