理性選擇視角下政府購買公共服務的研究

摘 要：通過對QN社區(qū)的個案分析，運用科爾曼的理性選擇理論作為分析工具，把政府購買服務的雙方視為科爾曼分析框架中信任關(guān)系的“委托人”和“受托人”。政府通過理性選擇形成相應的購買服務模式，以及管理、監(jiān)督、評估制度，提供各個方面資源的支持，最重要的目的就是提升社會組織的可信任度。而社會組織也通過積極滿足購買服務的要求，提供自身專業(yè)性的服務，來提升政府對其的信任度。政府與社會組織之間，基于理性選擇認識，形成信任的合作關(guān)系，共同推進社會福利社會化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府購買;居家養(yǎng)老服務;理性選擇;信任關(guān)系

中圖分類號：C913.7 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）19-0116-03

政府購買公共服務作為一種與時俱進的理念的機制，在北京、上海等地大力推展開來。這種減輕政府職能，支持社會組織參與社會服務的方式，在多個服務領(lǐng)域都進行了積極嘗試。在公共服務市場化的環(huán)境中，如何讓政府和社會組織能夠更加密切互動，更好地實現(xiàn)互利互贏的目的，對于政府來說是需要思考、面對的重要課題。

一、科爾曼的理性選擇理論

作為理性選擇理論的代表人物，科爾曼把信任視為兩個理性行動者之間的博弈與互動過程，并依據(jù)行動者的主動與被動，把互動雙方分為委托人和受托人[1]。他認為，最簡單的信任關(guān)系包括兩個行動者：委托人和受托人。他所假定的前提是，這兩個人都是有目的的行動者，其目的是使個人利益得到滿足。委托人始終面臨著是否信任受托人的問題，同時受托人也面臨著是守信用還是不守信用的選擇。在某些情況下，受托人違背諾言可以獲利。因此，信任行為是使委托人處于劣勢的一種行動。由于信任受托人，在特定條件下，委托人無法控制自己的行動，如果受托人利用這一劣勢，委托人的利益將有所損失。同時，科爾曼認為信任行為意味著風險。因為在現(xiàn)實生活中，構(gòu)成社會行動的各種交易往往不是即時完成的，在某些情況下，參與交易的一方提供勞務或交付貨物以后，另一方才能做出相應的反應。由于信任給予中包含了時間滯后，受托人是在未來某一刻，才采取預先約定的行動，這就給委托人的提前行為造成了風險。作為理性行動者，人們會采取種種手段來緩解時間滯后帶來的風險。科爾曼的這些分析表明，委托人決定是否給予信任的過程適用于決策理論中風險條件下的決策模式。由于他假定行動者都是理性的，因此，委托人和受托人的行動可以從博弈的角度加以思考。委托人必須決定是否信任受托人，在受托人靠不住的情況下，委托人的信任將導致?lián)p失;如果受托人可靠，而委托人拒絕信任他，也將造成損失。受托人也面臨著遵守還是違背諾言之間的選擇。政府與社會組織可分別看作委托人和受托人。因此，政府與社會組織之間的信任、信任的維度和信任的選擇機制是購買服務的動力和基礎(chǔ)。事實上，購買服務中的政府與社會組織處于明顯的權(quán)力不對等的地位，政府根據(jù)信任程度，在購買服務模式上以及制度建設(shè)中都存在理性的選擇。

二、理性選擇理論在政府購買公共服務研究中的應用

20世紀80年代末以來，行政改革的浪潮在世界范圍內(nèi)興起，其核心目標就是提高政府行政效率和公共服務質(zhì)量，降低行政成本。為此，各國政府陸續(xù)探索實現(xiàn)政府行政改革目標的多種途徑。薩瓦斯認為：“在公共部門的創(chuàng)新方案中，建立伙伴關(guān)系是核心要素之一。所要建立的伙伴關(guān)系包括社區(qū)伙伴（公民與志愿者）、私營部門伙伴、非營利組織伙伴等?！盵2]也就是說，在公共物品和公共服務的提供方面，引入更多樣的社會主體，而這種伙伴關(guān)系實際上就是公共服務不同提供機制的結(jié)合。在這一過程中，政府向社會組織購買公共服務模式隨之得到發(fā)展。

所謂“政府向社會組織購買公共服務”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質(zhì)的社會服務機構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標者所提供的公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務費用[3]。我國在政府購買公共服務方面起步較晚。在我國老齡化問題嚴峻的背景下，養(yǎng)老服務已經(jīng)成為我國政府購買公共服務的最主要內(nèi)容。根據(jù)科爾曼的理論，可把購買服務的雙方視為科爾曼分析框架中的“委托人”和“受托人”。由于政府期望通過“委托—代理”獲得社會力量的支持、提供專業(yè)服務，它有信任社會組織的需要。但當受托的社會組織提供的服務與政府的預期之間存在差異時，政府的信任就將面臨風險。所以，政府通過完善購買機制、準入機制、監(jiān)督機制和評估機制來提高社會組織的可信任度。而社會組織作為受托方，需要提供優(yōu)質(zhì)的服務，不斷滿足政府的期望，從而贏得更多資源與信任。

三、北京市QN社區(qū)購買居家養(yǎng)老服務案例分析

QN社區(qū)坐落在北京市二環(huán)西南角，是一個老居民小區(qū)，成立于20世紀50年代末，90年代就已經(jīng)進入老齡化社區(qū)。根據(jù)全國第六次人口普查顯示，QN社區(qū)常住人口2 762戶，6 197人左右。其中60歲以上老人占30%以上，80歲以上老人347人，空巢老人和獨居老人占總?cè)丝诘囊话胍陨?，這其中66%以上的老人患有至少一種慢性病。①

面對社區(qū)內(nèi)龐大的老年團體，2004年，在QN居委會的基礎(chǔ)上成立了具有法人資格的YT街道QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會，在QN社區(qū)建立了“無圍墻敬老院”。QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會以“9046”的模式解決老年化社區(qū)的養(yǎng)老問題，即90%可以自理的老人在家中養(yǎng)老，4%不能自理的老人入住養(yǎng)老院，6%介于自理與無法自理之間的老人采取社會單位提供服務、在家養(yǎng)老的模式。該協(xié)會組織周邊各企事業(yè)單位，整合社會上為老服務的單位，引進到社區(qū)內(nèi)，對本社區(qū)內(nèi)的老人提供各項服務。各企事業(yè)單位本著公平、公正、共贏的原則，加入?yún)f(xié)會并每年繳納一定會費，由協(xié)會統(tǒng)一調(diào)配，為居民提供服務。

（一）QN社區(qū)街道購買養(yǎng)老服務的模式

從國外實踐來看，政府向社會組織購買公共服務的工作模式一般有四種。即根據(jù)承接公共服務的社會組織相對于作為購買方的政府部門是否具有獨立性，可分為獨立關(guān)系服務購買與依賴關(guān)系服務購買;依據(jù)政府購買服務程序是否具有競爭性，可分為競爭性購買與非競爭性購買[4]。

QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會是以居委會為基礎(chǔ)建立起來的社會組織，政府購買其提供的公共服務并沒有相應的競標程序。在QN社區(qū)案例中，政府與社會組織構(gòu)成了依賴關(guān)系非競爭性模式。

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圖1依賴關(guān)系非競爭性模式

（二）購買服務的項目和合作模式

QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會成立于2004年，是由QN社區(qū)居委會和社區(qū)單位聯(lián)合發(fā)起成立的經(jīng)過政府核準注冊的市內(nèi)首家社區(qū)層面的社會團體。目前主要負責日常居家養(yǎng)老服務的三個責任主體：QN社區(qū)居委會、QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會及YT街道居家養(yǎng)老服務中心。他們有著較為密切的合作關(guān)系，又具有其各自組織的功能定位。

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QN社區(qū)居委會通過注冊法人資格，根據(jù)民政部門的規(guī)劃要求注冊為社會團體，QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會可以承擔相應的服務項目。突破了原有身份下從事市場化操作的限制，同時順應了街道行政部門的職能改變，彌補了社區(qū)居家養(yǎng)老服務市場化運作機構(gòu)的缺失，整合社會資源和構(gòu)建機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施與居家養(yǎng)老進行互動。QN社區(qū)建設(shè)委員會的服務工作項目，進入街道民政工作計劃，共同推進居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。

（三）主要服務內(nèi)容和運作資金來源

QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會首先提出了“無圍墻敬老院”的理念和建設(shè)目標。在政府的支持下，在QN社區(qū)內(nèi)建立了日托中心，以及包括餐飲、醫(yī)療、家政、文化等全方位的居家養(yǎng)老服務。形成“政府支持、民間組織承辦，市場化運作，專業(yè)化服務，社會力量參與，志愿者服務為補充”的居家養(yǎng)老運行模式。

運作資金主要分為三個部分。在國家主導的背景下，民政機構(gòu)會通過資金撥付的方式對社區(qū)建設(shè)協(xié)會進行財政支持。其次，由于QN社區(qū)協(xié)會具有法人資格，通過整合市場資源與直接提供服務企業(yè)及組織合作，每年獲取一定的會員經(jīng)費。第三部分的資金來源，主要是社會范圍內(nèi)的慈善捐助及居民自籌資金。

四、北京市QN社區(qū)購買居家養(yǎng)老服務的啟示

案例中QN社區(qū)是典型的依賴性組織和非競爭性模式，這種具有中國本土化特征的政府購買公共服務的模式，②在實踐中得到了普遍的應用，從實施效果來看也得到了廣泛的認同。

通過運用科爾曼的理性選擇理論分析在北京市QN社區(qū)購買公共服務的模式和制度的建設(shè)，將政府購買公共服務中的雙方主體轉(zhuǎn)換為科爾曼分析框架中信任關(guān)系中的“委托人”和“受委托人”，政府對社會組織的信任可通過政府自身職能轉(zhuǎn)移、促進社會福利社會化、鼓勵社會組織承接服務等方面體現(xiàn)。而政府作為委托人，在選擇購買公共服務模式和制度建設(shè)來完善對購買公共服務的管理過程中，就存在著風險，在信息充分的情況下做出理性選擇;而社會組織則通過自身屬性、社會資本以及專業(yè)能力，來獲取和增強政府對其的信任。

（一）政府購買公共服務是基于政府自身需求的理性選擇

從政府角度來說，其自身已經(jīng)意識到在公共服務的攻擊上無法單純依靠自身力量滿足社會各方面的需求。為了更好地適應社會治理方式的變革，政府職能的轉(zhuǎn)變已經(jīng)勢在必行。這也是政府購買公共服務的基本動因。

政府預期通過購買公共服務，在公共服務的質(zhì)量及數(shù)量上可以獲得較高的回報。那么，政府就要給予受委托人充分的信任，滿足其行動動機。根據(jù)科爾曼的研究，對于有著不同需要的行動者來說，信任行為可能帶來的利益和損失是不一樣的。有些行動者迫切需要信任他人，因為可能獲得的利益對行動者有很大的誘惑力[1]。

同時，理性選擇理論借用經(jīng)濟學一個重要的觀點即“放棄控制而獲得效用”。新古典經(jīng)濟學假設(shè)一個人單方面放棄對資源的控制而獲得效用的可能。若一個人認為將自己的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給另一個人能得到更好的結(jié)果，那么把自己的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給另一個人的行為就是理性行為[5]。政府購買公共服務也是順應了“小政府，大社會”“政社分開”以及社會福利社會化的趨勢。政府通過將公共服務生產(chǎn)責任的合理轉(zhuǎn)移，使自身從具體的公共事務中解脫出來，有效地避免了政府的“越位”和“缺位”。同時，政府購買公共服務能夠有效避免公共物品供給的壟斷，造成供給質(zhì)量低劣、供給過?；蝈e位等問題。社會組織利用其社會資源的多樣性與廣泛性，充分發(fā)揮市場資源優(yōu)化配置的作用，以公益性為宗旨運用專業(yè)的服務可以實現(xiàn)公共服務的有效供給。因此，政府控制自身、擴大購買公共服務的范圍和領(lǐng)域。

（二）政府與社會組織要建立相互信任關(guān)系

在政府購買公共服務的過程中，信任關(guān)系建立的起點即是社會組織的選擇。在QN社區(qū)的案例中，QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會作為以QN社區(qū)居委會為基礎(chǔ)發(fā)展的社會組織，在其建立及發(fā)展過程中都得到了包括區(qū)民政局、街道辦事處、轄區(qū)居家養(yǎng)老服務中心等政府方面的支持。也是基于政府對社會組織基本信息了解，信任的合作關(guān)系得以較為順利地建立起來。這種形式的信任關(guān)系的建立，也造成了社會組織對于政府從資源及政策支持上都存在一定的依賴性。

在上文中提到，信任的給予是受委托者采取行動的前提。政府層面從20世紀90年代以來對于QN社區(qū)的發(fā)展一直給予較高程度的關(guān)注，可以說這一因素加快了QN社區(qū)居委會向QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會的角色屬性的轉(zhuǎn)變。同時，信任的給予還包括委托人在沒有得到受托人任何承諾的情況下，自愿把某些資源給予受托人。政府作為國家的管理者，在包括資金、場地等方面仍然占據(jù)著主導地位。社會組織在起步階段仍然需要政府層面各方面的大力支持。特別是對于具有較強公益性的公共服務組織，在轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)建立居家養(yǎng)老服務機構(gòu)，從日托中心、老年飯桌的場地，到前期運行資金，都需要政府給予社會組織足夠的資源支持。從信任的互動關(guān)系來看，一旦社會組織得到政府資源上的支持，能夠獲得機會參與公共服務的提供與管理，也會提供良好的社會公共服務供給，履行自己的責任。

而另一方面，政府將自身的一部分管理職能轉(zhuǎn)移給社會范圍內(nèi)的組織團體，這其中就存在著較高的風險。無論是體制外的社會組織，還是以體制內(nèi)為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變過來的社會組織，在政府購買公共服務的問題上當社會組織的執(zhí)行與政府目標發(fā)生偏差，都會對社會帶來消極影響。一方面，政府為了更好地實現(xiàn)公共服務的質(zhì)量，從非營利組織、社會團體注冊資格審查上進行非常嚴格地把關(guān);另一方面，政府又需要盡可能地創(chuàng)造政策條件促進社會組織的發(fā)展。政府在博弈的過程中，信任關(guān)系的建立仍是政府與社會良性互動的基礎(chǔ)。

（三）加強政府購買公共服務的制度建設(shè)

加強政府購買公共服務的制度建設(shè)，一方面能夠較好地對受委托人進行行為約束，另一方面也能夠更好地完善委托人-受委托人的信任機制。

科爾曼列舉了對受托人的行為進行約束的三種方法[1]。第一種方法，利用無形的道德觀念對受托人的行為進行約束，這種力量比較弱。第二種方法，對受托人的違約行為進行懲罰。社會內(nèi)部必須有規(guī)范、法律以及懲罰手段。委托人在決定是否信任受托人時，不僅應考慮受托人的可信任程度，而且還要考慮實施懲罰性手段的效果[6]。第三種方法，使恪守諾言的受托人能夠從委托人或其他有關(guān)人的信任中得到好處，即存在對恪守諾言行為的正面激勵。

正如上文所說，在政府購買公共服務過程中，在選擇社會組織時存在信任危機，在合作過程中存在更高的信任奉獻。那么就可以根據(jù)科爾曼的第二種方法，通過建立完善的監(jiān)督和評估制度，來保證和約束社會組織的正規(guī)運行。北京市政府在2009年推廣“養(yǎng)老券”制度，通過對符合條件的老年人以憑單制的方式補貼消費者。這種方式的優(yōu)勢是老年消費者根據(jù)服務質(zhì)量及自身偏好在市場中進行自主選擇。從側(cè)面對服務機構(gòu)的服務質(zhì)量、服務成效進行評估。目前提供的養(yǎng)老服務機構(gòu)中，主要以“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的形式，缺少以政府主導的評估制度或者引入第三方對服務效果評估的制度。

研究中也發(fā)現(xiàn)了第三種方法的應用，即理性選擇理論中另一種約束受托人行為的方法就是“對受托人進行獎勵”。在包含社會信任或政治信任的行動中，由于不存在直接的賠償責任，這種正面激勵非常重要。在評估之后，通過實施獎懲也是維持高質(zhì)量服務的重要保障。QN社區(qū)建設(shè)協(xié)會下的“無圍墻敬老院”根據(jù)民政部《社會組織評估管理工作辦法》在2012年度被評選為4A級社會組織單位。而通過建立淘汰機制，也能夠最大程度保證政府購買社會組織的服務質(zhì)量。

參考文獻：

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