我國行政監(jiān)督體系中的“最后一公里”

摘 要：隨著我國懲治腐敗力度的不斷加強，農(nóng)村村干部的腐敗問題受到越來越多的關(guān)注，農(nóng)村村干部的監(jiān)督問題已成了我國行政監(jiān)督體系中的一大難題。如何打通監(jiān)督體系中的最后一公里，使農(nóng)村村干部的權(quán)力也納入有效的監(jiān)督體系之中，成為目前亟待解決的難題。本文通過對農(nóng)村村干部監(jiān)督的現(xiàn)狀進行分析，提出從上級監(jiān)督、同級監(jiān)督、民主監(jiān)督三個層面進行監(jiān)督體系的改革從而實現(xiàn)對村干部的有效監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村村干部;基層權(quán)力;監(jiān)督體系

中圖分類號：D630.9 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）19-0056-02

村干部是黨和政府在基層的形象代言人，他們是否依法依規(guī)依紀辦事，關(guān)乎老百姓的切身利益，也關(guān)乎基層的有序運行。2015年中央一號文件專章提出“加強農(nóng)村法治建設(shè)”，釋放了明確信號，表示要“嚴肅處理違反黨規(guī)黨紀的行為，堅決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風和腐敗問題”。

一、問題的提出

最后一公里，在英美也常被稱為Last Mile。起初“最后一公里”經(jīng)常被用來描述公共交通末梢和微循環(huán)的問題。近年來，這一概念逐漸被一些行業(yè)所使用，引申為完成一件事情的最后而且關(guān)鍵性的步驟，通常此步驟還充滿困難且意義重大。本文探討的“最后一公里”問題，不限于交通、通訊、網(wǎng)絡(luò)等具有具體“線路最后一段”的狹義概念，而是意指公共管理與服務(wù)中善始善終、重視末端、重視細節(jié)、重視銜接、重視群眾滿意度等更為廣義的概念。本文中所指的我國行政監(jiān)督體系中的最后一公里問題就是指我國行政監(jiān)督體系中的基層村干部的監(jiān)督問題。本文使用“最后一公里”這一名詞是為了更加形象地說明村干部監(jiān)督問題在我國監(jiān)督體系中的重要位置和解決這一問題的重要性。

“村干部”在各國含義其實存在著差異性，但有一個基本通用的定義：“村一級干部或村一級的組織負責人”[1]。由于我國村干部不在行政編制序列中，不是公務(wù)員身份，不屬于真正意義上的“官”，但卻是我國農(nóng)村最基層的領(lǐng)導(dǎo)人，這種雙重的身份決定了他們并非專業(yè)和終身制，也沒有固定的職業(yè)化特征，也就是說村干部是區(qū)別于國家公務(wù)員的特殊群體，村干部是游離于國家行政干部體制之外的邊緣化干部。我們可以將“村干部”定義為：在我國村民自治體制下，由村民依法選舉產(chǎn)生，并在村黨組織和村民委員會及相關(guān)組織擔任職務(wù)，依法履行對村級公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理職能并享受相應(yīng)政治待遇和經(jīng)濟報酬的農(nóng)村工作人員。

“村干部”是一個村公共生活的核心人物，是農(nóng)民訴求的首選通道和依托對象，在農(nóng)民心中扮演重要角色，因此村干部在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會管理中起著非常重要的作用。農(nóng)村穩(wěn)定是國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)，由于我國行政監(jiān)督體系的不完整，對村干部的監(jiān)督力度不夠，村干部腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，違法違紀現(xiàn)象呈遞增趨勢，村干部的腐敗與不作為不僅損害了數(shù)億農(nóng)村居民的利益，也侵蝕著國民經(jīng)濟和國家政權(quán)肌體，所以打通我國行政監(jiān)督體系中的“最后一公里”，實現(xiàn)對村干部的有效監(jiān)督勢在必行。

二、農(nóng)村村干部監(jiān)督的現(xiàn)狀

近年來，日益頻繁、日益嚴重的村干部違法違紀現(xiàn)象已然成為國家和社會輿論關(guān)注的焦點，在我國目前的村干部監(jiān)督現(xiàn)狀中，常出現(xiàn)“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，群眾監(jiān)督太難”的尷尬局面，監(jiān)督機制出現(xiàn)真空，村干部貪污腐敗現(xiàn)象普遍存在，村干部監(jiān)督方面現(xiàn)狀堪憂，其問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.監(jiān)督制度上存在漏洞，使村民無從監(jiān)督。村民大會作為村級最高權(quán)力機構(gòu)，但實際卻很難發(fā)揮作用，常常是村委會最后說了算。村委會已經(jīng)超出了設(shè)定的權(quán)限，村民自治沒有真正實現(xiàn)。村務(wù)公開形式主義，只存在于法律、法規(guī)的條款中，在運行中卻被無視。并且，村干部一手遮天，可以隨意決定村務(wù)公開的內(nèi)容，避重就輕，甚至有些關(guān)鍵性的信息不公開，這種隨意性導(dǎo)致了公開的內(nèi)容存在虛假性，存在明顯的制度缺陷。村民與村干部的信息嚴重不對稱，他們不直接參與管理，缺乏權(quán)威的信息披露，不能確定哪些是真公開哪些是假公開。再者，村財務(wù)制度也不夠完善。有些村子財務(wù)管理混亂，村財務(wù)狀況掌握在少數(shù)人手里，村干部將自家親戚安排進村財務(wù)人員以及村民監(jiān)督小組中，因此財務(wù)制度和監(jiān)督制度形同虛設(shè)，村干部一人說了算，村財務(wù)成了一鍋糊涂粥。

2.農(nóng)村目前的熟人特點，令許多村民主動放棄了監(jiān)督權(quán)，民主監(jiān)督實際缺失?！洞迕裎瘑T會自治法》明確規(guī)定：村民依法享有民主監(jiān)督權(quán)。這是實現(xiàn)村民自治的最根本最有效的方法，然而在現(xiàn)實生活中，民主監(jiān)督卻得不到切實保障，村民在監(jiān)督時常常是想監(jiān)督卻沒有方法和條件，民主監(jiān)督存在形式主義。在民主監(jiān)督缺位的情況下，即便選舉公正公開，后面的決策和管理程序也不會是民主的，變成了少數(shù)人的決策和管理行為，村一級的公共權(quán)力就會被濫用。雖然我國法律明確規(guī)定，村民委員會向村民大會、村民代表大會負責并報告工作，接受農(nóng)民群眾監(jiān)督。從村民自治制度的實際運行情況上來看，民主監(jiān)督往往是所有自治制度中最薄弱的環(huán)節(jié)。我國法律規(guī)定，村委會主任的罷免程序，必須有本村內(nèi)五分之一以上的有選舉權(quán)的村民，或者由三分之一以上的村民代表聯(lián)合提出，并有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過。這種罷免程序條件十分苛刻，難以實現(xiàn)，況且被罷免的村干部都是村里的老人、熟人，村民擔心舉報或者罷免的監(jiān)督方式會遭到報復(fù)和同村人的埋怨，不愿得罪人，因此主動放棄監(jiān)督權(quán)，不愿、不敢監(jiān)督。

3.部分村干部身兼數(shù)職，權(quán)力過度集中。目前的村干部腐敗，存在著千絲萬縷的連帶關(guān)系，其原因很多都是因為有些村的村干部一人擔任好幾個職務(wù)，存在交叉任職現(xiàn)象。在實際運行過程中存在三個部門共同管理村級事務(wù)：即黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織，看似各司其職的管理方式，有時候這三個部門實際上是一套人馬執(zhí)行。因為缺乏職務(wù)擔任人員限制條件的硬性規(guī)定，更有甚者將村黨組織、村委會、村集體經(jīng)濟組織三合一，書記、主任職務(wù)由一個人擔任，可謂集黨務(wù)、管理權(quán)和財權(quán)于一身;有的村干部，把會計等職位弄成自家親戚擔任，導(dǎo)致財務(wù)收支混亂，審批程序成了空擺設(shè)現(xiàn)象的泛濫。村干部因此享有很多特權(quán)，再加上身兼數(shù)職，權(quán)力過于集中，很容易造成官僚作風、專制作風泛濫，不做調(diào)查研究，習慣“拍腦袋”決策，搞“一言堂”。長此以往，村干部在一個村中稱王稱霸，老百姓苦不堪言卻更加不敢監(jiān)督。

4.上級監(jiān)督疲軟，雖然表面上存在監(jiān)督形式，但往往是走過場、相互扯皮推諉。監(jiān)管部門各管各自的工作，職能分割嚴重，缺乏協(xié)調(diào)和溝通，很難形成監(jiān)督合力。我國目前由組織部門管理基層黨建工作，民政部門管理村委會選舉工作，紀檢部門管理村干部違法違紀處理等等。正是這樣的管理方式，導(dǎo)致村級管理多頭管理，一旦出現(xiàn)違法違紀現(xiàn)象，各個部門卻互相不溝通，缺乏合力，立即變?yōu)闊o頭管理，造成上級監(jiān)督成了空擺設(shè)的局面。村委會屬于群眾自治性組織，因此它是實行自我管理的個體，與上級政府并不是上下級關(guān)系。這就意味著上級政府只能對村委會的工作進行指導(dǎo)，而不能過分干涉，因此，上級對村干部的監(jiān)督工作并不是那么容易。

我國行政監(jiān)督體系的不健全，村干部監(jiān)督機制的缺失，致使村干部貪污腐敗普遍存在，村干部的貪污腐敗損害了群眾切身利益，致使農(nóng)村信訪事件猛增，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，嚴重破壞了黨干群關(guān)系和黨在群眾中的威信。

三、打通我國行政監(jiān)督體系最后一公里的對策建議

根據(jù)農(nóng)村村干部監(jiān)督的現(xiàn)狀分析和“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，群眾監(jiān)督太難”的實際情況，本文認為打通我國行政監(jiān)督體系的最后一公里，需要從上級監(jiān)督、同級監(jiān)督、民主監(jiān)督這三個角度進行。

1.上級監(jiān)督方面。進一步完善村干部選拔、任用、培養(yǎng)機制。首先，要制定規(guī)范的、嚴格的選舉程序，選賢任能，保證選舉中的公平透明，確保引入到村干部隊伍中的都是有才能、有德行的優(yōu)秀人才。這就要求我們不斷優(yōu)化村干部的選拔和任用機制，選拔能力強、文化素質(zhì)高的人才進入村干部隊伍中，提高村干部隊伍的整體水平，帶動和幫助全村進行創(chuàng)業(yè)致富，不斷創(chuàng)新選拔的路徑，注重從回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生、退役軍人、離退休的老干部以及致富能手等人中選拔村干部;鼓勵大學(xué)生村官進入到村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子中參與村級事務(wù)管理。其次，要通過多種形式加強村干部的培訓(xùn)和教育。要加強村干部的文化素質(zhì)教育、法制教育、任職能力教育等等。通過農(nóng)廣校、組織部開展的黨員現(xiàn)代遠程教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織的村干部能力培訓(xùn)等方式，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以通過典型案例、現(xiàn)身說法、參觀教育基地等形式拓寬村干部的視野，強化他們的法律意識、紀律意識以及服務(wù)群眾的意識和能力。

2.同級監(jiān)督方面。不斷完善議事、決策制度。民主決策對于民主監(jiān)督來說是尤為重要的一環(huán)。要想真正實現(xiàn)民主決策，就必須重視并充分發(fā)揮村民大會以及村民代表大會的群眾決策作用。要將每次會議的內(nèi)容、日程等程序化，明確村級組織中每個崗位的職能職責，在實行決策的時候?qū)€人的職責分離，互不干涉，由此完善村級議事制度。村務(wù)監(jiān)督委員會要發(fā)揮其職能作用，對村財務(wù)監(jiān)督、村務(wù)公開監(jiān)督要常態(tài)化，并開展好村干部的任中、離任審計工作。認真落實好“一事一議”制度，并將結(jié)果定期予以真實的公開，接受群眾的監(jiān)督。在民主評議的時候要確保結(jié)果真實、有效，測評的結(jié)果才能真正作為績效考核、任用選拔的參考，否則民主測評只能淪為形式。

3.民主監(jiān)督方面。成立村民監(jiān)督委員會，有效發(fā)揮村民監(jiān)督委員會職能。我國目前的村干部監(jiān)督機制，一直存在民主監(jiān)督混亂的局面，村民的知情權(quán)得不到保障，因此很多情況下是想監(jiān)督卻無從監(jiān)督，因此，成立村民監(jiān)督委員會并充分發(fā)揮其功能對民主監(jiān)督切實貫徹落實具有非常重要的作用。村民監(jiān)督委員會獨立于村日常管理事務(wù)，在鎮(zhèn)紀委領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)下進行獨立工作。委員會通過日常巡查、調(diào)研，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村干部腐敗預(yù)防工作中存在的問題和村干部違法違紀的線索，并及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委和村民代表大會通報。村務(wù)監(jiān)督委員會成員的職責是將決策之前的村集體重要事項告知于村民，廣泛征求村民的意見和建議，并將村集體的重大決定通過張貼公告欄等形式向村民進行公示。按照規(guī)定他們可以列席村“兩委”會議，村務(wù)監(jiān)督委員會在黨務(wù)公開、群眾自治和公共服務(wù)等方面監(jiān)督村干部，這就意味著“村干部”的權(quán)力被大大分散開來而不是“一手遮天”，監(jiān)督機制的建立也就更加順暢。

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