公共危機(jī)協(xié)同治理的路徑選擇

摘 要：近幾年來(lái)，我國(guó)公共危機(jī)事件頻發(fā)，建立一個(gè)全面整合的公共危機(jī)管理體系，提升社會(huì)整體的危機(jī)管理能力，是當(dāng)前公共危機(jī)管理面臨的最大挑戰(zhàn)。因此，急需調(diào)動(dòng)整合廣泛的社會(huì)資源，要求政府、非政府組織、企業(yè)、社會(huì)公眾的共同參與?；趨f(xié)同治理的角度，闡述公共危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)容框架，即內(nèi)涵、價(jià)值導(dǎo)向和治理結(jié)構(gòu)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際提出公共危機(jī)協(xié)同治理的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī);協(xié)同治理;多元主體

中圖分類號(hào)：D63 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）19-0053-03

21世紀(jì)，公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，美國(guó)9·11事件標(biāo)志著社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)不可預(yù)知的沖突時(shí)代。近幾年來(lái)，各種公共危機(jī)事件在我國(guó)也不斷出現(xiàn)，其頻發(fā)度和危害性呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)，包括玉樹(shù)雅安地震、校車超載事件以及在全國(guó)大范圍霧霾，涉及自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等眾多方面。黨的十七大明確要求“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制”;黨的十八大明確要求“加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”。對(duì)于政府而言，如何建立一個(gè)全面整合的公共危機(jī)管理體系，提升社會(huì)整體的危機(jī)管理能力，是公共危機(jī)管理面臨的最大挑戰(zhàn)[1]。在此背景下，急需調(diào)動(dòng)整合廣泛的社會(huì)資源，要求政府、非政府組織、企業(yè)、社會(huì)公眾的共同參與，進(jìn)行公共危機(jī)的協(xié)同治理。

一、公共危機(jī)管理相關(guān)概念的界定

對(duì)于什么是危機(jī)，筆者認(rèn)為美國(guó)學(xué)者羅森塔爾的定義是比較經(jīng)典的，他認(rèn)為，“危機(jī)是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件?！盵2]公共危機(jī)，就是突出危機(jī)的社會(huì)性或公共性，它對(duì)社會(huì)的基本價(jià)值、公共行為準(zhǔn)則和社會(huì)公共利益造成了嚴(yán)重的威脅。

關(guān)于“危機(jī)管理”的概念，史蒂文·芬克認(rèn)為危機(jī)管理是指組織對(duì)所有危機(jī)發(fā)生因素的預(yù)測(cè)、分析、化解、防范等采取的行動(dòng)[3]。張成福指出，所謂的危機(jī)管理“是一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)”[1]。

對(duì)于公共危機(jī)管理，吳興軍認(rèn)為，它是政府及其他公共組織，在科學(xué)的公共管理理念指導(dǎo)下，通過(guò)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急處理、評(píng)估、恢復(fù)等措施，防止和減輕公共危機(jī)災(zāi)害的管理活動(dòng)，并認(rèn)為政府是公共危機(jī)管理的責(zé)任人[4]。張小明認(rèn)為，公共危機(jī)管理的管理主體既包括政府部門(mén)、非政府公共部門(mén)（NGO），也包括企業(yè)等私人部門(mén)，甚至也可以將公民個(gè)人涵蓋在內(nèi)[5]。筆者認(rèn)為，張小明的主張比較符合當(dāng)前我國(guó)公共管理實(shí)踐發(fā)展的趨向，更符合實(shí)踐的需要。

二、協(xié)同治理概述

（一）協(xié)同治理的內(nèi)涵

協(xié)同治理是協(xié)同學(xué)和治理理論的結(jié)合，是關(guān)于治理的新形式。國(guó)內(nèi)“協(xié)同治理”一詞最早見(jiàn)于諸巍記者的一篇采訪——《官民協(xié)同治理：夯實(shí)政治文明的基石》，嘉賓桑玉成教授提出“官民協(xié)同治理”的本質(zhì)在于將人民視為管理的主體，視為國(guó)家的主人，并以此來(lái)承擔(dān)對(duì)于公共事務(wù)的責(zé)任[6]。陸氏宏提出協(xié)同治理理論的內(nèi)涵包括治理主體多元性、治理權(quán)威多樣性，以及機(jī)構(gòu)之間的自愿平等與協(xié)作[7]。筆者認(rèn)為，協(xié)同治理是指治理中的多元主體協(xié)調(diào)合作，共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的有機(jī)整合，共同管理社會(huì)公共事務(wù)，從而維護(hù)公共利益。

（二）協(xié)同治理的核心

協(xié)同治理的核心是多元主體間協(xié)同合作，達(dá)到治理最優(yōu)。協(xié)同治理不是政治實(shí)體，而是一個(gè)組織和連接社會(huì)元素的系統(tǒng);它也不是一個(gè)整齊劃一的空間，而是一個(gè)由不同機(jī)制糅合的整體，每個(gè)機(jī)制都有自己的治理空間，有獨(dú)特的職能，這些不同機(jī)制連接構(gòu)成協(xié)同治理的整體。在治理過(guò)程中，治理主體充分利用各自的資源、技術(shù)、信息、知識(shí)等優(yōu)勢(shì)，通過(guò)協(xié)同合作，發(fā)揮出對(duì)社會(huì)公共事務(wù)“整體大于部分之和”的治理功效，克服治理的碎片化，從而達(dá)到協(xié)同治理的最優(yōu)化。

三、公共危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)容框架

（一）內(nèi)涵

關(guān)于公共危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)涵，筆者采用何水學(xué)者的觀點(diǎn)，“在以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表的信息技術(shù)的支持下，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等社會(huì)多元要素參與合作、相互協(xié)調(diào)，針對(duì)潛在的和當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的?！盵8]

由此可以看出，公共危機(jī)協(xié)同治理有以下幾層內(nèi)涵：第一，危機(jī)治理主體多元化。除了政府，其他社會(huì)組織都是危機(jī)治理的參與者和行動(dòng)者，不同主體發(fā)揮其特有的作用。第二，協(xié)同合作是核心。公共危機(jī)治理需要政府與其他社會(huì)組織通過(guò)公共討論、協(xié)商對(duì)話的方式確立伙伴關(guān)系，共同治理公共危機(jī)，各主體之間的關(guān)系是平等和自愿的。第三，公共危機(jī)協(xié)同治理的最終目的是維護(hù)和增進(jìn)公共利益。政府、非政府組織、企業(yè)、公民社會(huì)都應(yīng)當(dāng)站在公共性的立場(chǎng)去思考危機(jī)治理問(wèn)題，服務(wù)于公共利益。

（二）價(jià)值取向

人類的一切活動(dòng)都蘊(yùn)含著價(jià)值，無(wú)論是個(gè)體行為還是集體行動(dòng)，而且越是集體行動(dòng)，就越會(huì)突出價(jià)值問(wèn)題。因?yàn)樵诩w行動(dòng)中，需要認(rèn)識(shí)和分析行動(dòng)的價(jià)值內(nèi)容，揭示行動(dòng)的價(jià)值取向，提出統(tǒng)一的價(jià)值目標(biāo)。只有這樣，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)集體行動(dòng)的有機(jī)整合[9]。公共危機(jī)協(xié)同治理是一個(gè)復(fù)雜的公共組織行為體系，無(wú)論是在理論上確立分析框架，還是在實(shí)踐中指出行動(dòng)路徑，都首先要取決于它的價(jià)值取向。

“對(duì)于一切社會(huì)治理體系而言，秩序、公平與效率、服務(wù)等，都是基本的價(jià)值”[9]。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治理關(guān)注社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和人的關(guān)系，以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，作為社會(huì)治理的基準(zhǔn)，突出社會(huì)治理體系對(duì)人的服務(wù)功能。筆者認(rèn)為，服務(wù)精神是公共危機(jī)協(xié)同治理的核心價(jià)值取向，其他價(jià)值都是從屬于服務(wù)價(jià)值而實(shí)現(xiàn)的。公共危機(jī)協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)首先把服務(wù)精神作為價(jià)值體系的中心，作為一種最基本、最核心的價(jià)值，發(fā)揮倫理精神和道德規(guī)范在社會(huì)治理中的內(nèi)核作用，然后在服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上去建構(gòu)治理的價(jià)值體系，按照以服務(wù)價(jià)值為核心的價(jià)值體系所提供的原則去設(shè)立公共危機(jī)協(xié)同治理體系。

（三）結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)是治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提，職責(zé)明確的組織結(jié)構(gòu)可以有效地實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，提升組織效率，提高組織治理能力。公共危機(jī)管理的多元化權(quán)力格局迫切需要在一個(gè)互動(dòng)平臺(tái)上塑造新的政治—社會(huì)結(jié)構(gòu)及其關(guān)系模式[10]。網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)由此成為公共危機(jī)協(xié)同治理的必然選擇，它是一個(gè)涵蓋公共組織、私人組織、非營(yíng)利組織和個(gè)人的整體[11]。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是一個(gè)利用網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)的信息互動(dòng)與傳播過(guò)程中不斷建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)的開(kāi)放性結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)組織通過(guò)彼此間的互動(dòng)，形成危機(jī)治理的整體合力，這種動(dòng)態(tài)的協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)在很大程度上增強(qiáng)了社會(huì)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的治理能力。

公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是由政府、非政府組織、企業(yè)、公民社會(huì)等多元主體，為了有效地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，通過(guò)運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)而形成的一個(gè)彼此依賴、共享權(quán)力的社會(huì)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。這樣的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)以扁平化、彈性化取代了傳統(tǒng)的僵化的層級(jí)結(jié)構(gòu)。這也蘊(yùn)含著公平、正義等內(nèi)涵，是一種公共權(quán)力向社會(huì)的回歸。更具現(xiàn)實(shí)意義的是，這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)能夠利用自身的信息與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在危機(jī)治理中深入各個(gè)參與主體，形成一種聯(lián)動(dòng)的危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)，從而有效地治理公共危機(jī)。

四、公共危機(jī)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）強(qiáng)化協(xié)同治理的理念

以往的公共危機(jī)管理是把政府作為唯一主體，以管制和命令手段為主，實(shí)行的是一種自上而下的傳統(tǒng)管理模式。但是，現(xiàn)在這種政府單一管制方式已經(jīng)不能適應(yīng)多元化時(shí)代的趨勢(shì)，政府雖然是公共管理的權(quán)威機(jī)構(gòu)，但不應(yīng)是唯一機(jī)構(gòu)。要實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的政府單一管理型向社會(huì)協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，首先要實(shí)現(xiàn)理念的轉(zhuǎn)變，從以下兩個(gè)方面出發(fā)。

首先，轉(zhuǎn)變政府理念。這要求政府做到以下兩點(diǎn)：一是重新定位政府職能，向有限政府轉(zhuǎn)變。政府全能式的危機(jī)管理方式很難做好危機(jī)管理工作，造成了危機(jī)治理成本高、治理效率低下的局面。政府應(yīng)積極尋求各社會(huì)組織的參與合作，在平等的地位上與其他社會(huì)組織針對(duì)公共危機(jī)展開(kāi)合作，整合各種社會(huì)資源，發(fā)揮各社會(huì)組織的功能，共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。二是由治療向預(yù)防轉(zhuǎn)變。政府治理的目的是“使用少量錢(qián)預(yù)防，而不是花大量錢(qián)治療”[12]。政府應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在公共危機(jī)的預(yù)防工作上，健全公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)危機(jī)信息加以甄別，提前化解危機(jī)，降低危機(jī)的損失程度。

其次，培養(yǎng)公眾參與意識(shí)。政府要意識(shí)到自身處理公共危機(jī)事件的局限性，積極搭建公眾參與的有效平臺(tái)，鼓勵(lì)公眾參與到社會(huì)公共事務(wù)的治理中。同時(shí)向公眾進(jìn)行經(jīng)常性的宣傳教育，讓公民樹(shù)立起危機(jī)意識(shí)，培養(yǎng)公眾危機(jī)意識(shí)，提高危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，使公眾主動(dòng)參與到公共危機(jī)的治理中去。

（二）構(gòu)建公共危機(jī)協(xié)同治理的法律制度

1.建立統(tǒng)一的危機(jī)治理法律體系

2007年我國(guó)通過(guò)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，對(duì)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)力、組織運(yùn)行程序、公眾的責(zé)任和義務(wù)、緊急管制措施規(guī)定、公民權(quán)利保障規(guī)定、政府信息通報(bào)規(guī)定等問(wèn)題做出法律界定[13]?？梢钥闯鑫覈?guó)危機(jī)治理機(jī)制不斷成熟，但是我國(guó)公共危機(jī)治理仍存在不少缺陷。大多數(shù)預(yù)案和機(jī)制停留在制度層面，沒(méi)有與之配套的可行性的行為規(guī)范體系，對(duì)公共危機(jī)管理的程序、權(quán)責(zé)等規(guī)定也不明確。

應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面加以完善：一方面，內(nèi)容要具體廣泛，公共危機(jī)治理法律體系應(yīng)包括國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障、輿論等各方面的總體規(guī)定，還應(yīng)包括治理的實(shí)施細(xì)則，如機(jī)構(gòu)、程序、信息發(fā)布、資金和物質(zhì)保障等內(nèi)容，做到宏觀與微觀相結(jié)合。另一方面，及時(shí)補(bǔ)充應(yīng)對(duì)危機(jī)處理?xiàng)l例和辦法。每一個(gè)危機(jī)都有其特殊性，但危機(jī)處理的程序、機(jī)構(gòu)、物資等方面的內(nèi)容卻有一定的共性。我國(guó)在危機(jī)發(fā)生之后，并沒(méi)有將成功的危機(jī)治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)保留下來(lái)，以法律的形式固定，危機(jī)治理經(jīng)驗(yàn)得不到延續(xù)。因此，需要及時(shí)完善危機(jī)應(yīng)對(duì)的具體條例，為以后危機(jī)治理提供有效的借鑒。

2.把危機(jī)治理的多元主體納入法律框架內(nèi)

不受國(guó)家法律保護(hù)的組織不能成為社會(huì)管理主體。以法律的形式明確規(guī)定危機(jī)治理中多元參與主體的參與方式、權(quán)責(zé)體系以及分工協(xié)作，保障各參與主體的治理權(quán)利，理順各主體之間的關(guān)系，從而規(guī)范多元主體的危機(jī)治理行為，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理危機(jī)的目標(biāo)。

（三）優(yōu)化公共危機(jī)協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系

一套完善可行的權(quán)責(zé)體系需要以確保政府的統(tǒng)一指揮為前提，科學(xué)劃分各主體的權(quán)力和責(zé)任，合理分配資源，并對(duì)各主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s束和監(jiān)督以提高治理效率，達(dá)到公共危機(jī)整體性治理的目標(biāo)。

1.政府

公共危機(jī)管理是各級(jí)政府的職責(zé)，危機(jī)管理需要政府統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，我國(guó)有必要在中央建立較高層次的危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的職責(zé)在于：制定總體危機(jī)管理戰(zhàn)略規(guī)劃;統(tǒng)籌危機(jī)信息系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做好危機(jī)預(yù)防工作;做好領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)工作，明確各社會(huì)參與主體的職責(zé);形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)分工的公共危機(jī)管理機(jī)制。

2.非政府組織

非政府組織依靠自身專業(yè)知識(shí)向社會(huì)公眾準(zhǔn)確地傳達(dá)信息，提供一定的技術(shù)支持，也能夠?yàn)檎蜎Q策者提供專業(yè)性建議。因此，政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)給非政府組織參與危機(jī)的治理，改變傳統(tǒng)觀念下的管理和被管理的關(guān)系。一方面，政府需要授予非政府組織一定的權(quán)力，發(fā)揮非政府組織在危機(jī)治理中政府難以實(shí)現(xiàn)的功能，對(duì)非政府組織形成一定的激勵(lì)作用。另一方面，政府也要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約。非政府組織也存在自身的利益需求。為防止其權(quán)力的擴(kuò)大和自利行為的產(chǎn)生，政府可通過(guò)制定相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)其加以制約，并通過(guò)政府和媒體、公眾的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)。

3.企業(yè)

參與危機(jī)治理可以幫助企業(yè)樹(shù)立良好的形象，企業(yè)作為一種龐大的社會(huì)力量，在公共危機(jī)的治理中發(fā)揮著重要的作用。在以往實(shí)踐中，企業(yè)通過(guò)低價(jià)提供物品或捐贈(zèng)物資參與公共危機(jī)的治理，并且在資金、人力等方面提供支持，政府應(yīng)當(dāng)給予其大力支持和鼓勵(lì)，發(fā)揮企業(yè)獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和能力，創(chuàng)造和諧的發(fā)展環(huán)境和空間。但是，由于企業(yè)本身有營(yíng)利性，政府在支持發(fā)展的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)范和管制。

4.公眾

在危機(jī)發(fā)生階段，最直接接觸危機(jī)的是公眾，因此，群眾需要學(xué)會(huì)自救和互助。在危機(jī)發(fā)生之后，公眾作為一只龐大的隊(duì)伍，公眾參與應(yīng)當(dāng)是一種集體行為，而不是無(wú)組織無(wú)紀(jì)律的個(gè)體行為。公眾參與危機(jī)治理是一種自發(fā)性行為，政府應(yīng)拓寬渠道方便公眾參與，可以招募志愿者加入政府救助機(jī)構(gòu)或非政府組織機(jī)構(gòu)中，在統(tǒng)一指揮下使公眾有序參與危機(jī)治理。公眾一方面要服從于組織，另一方面也要對(duì)其他主體進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮人民主權(quán)的作用。

（四）建立信息交流機(jī)制

首先，搭建應(yīng)急信息交流平臺(tái)。要以現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與信息技術(shù)為基礎(chǔ)，促進(jìn)信息的共享，為信息管理提供技術(shù)支持，為各主體之間信息的獲取、分析、評(píng)價(jià)和反饋提供技術(shù)手段。一方面，以政府為網(wǎng)絡(luò)基點(diǎn)，將各級(jí)政府的信息平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，協(xié)調(diào)各級(jí)地方政府危機(jī)管理部門(mén)、公安、消防、武警、醫(yī)院等不同職能部門(mén)共同參與，共同收集和分析危機(jī)信息，提升整體危機(jī)的預(yù)警和處理能力[14]。另一方面，吸納不同類別的社會(huì)援助機(jī)構(gòu)、志愿者、媒體等協(xié)同參與，構(gòu)建一個(gè)信息互動(dòng)平臺(tái)。多元參與主體利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，互享信息資源，構(gòu)建起一種動(dòng)態(tài)的、整合的公共危機(jī)治理平臺(tái)，增強(qiáng)相互間的信任，提升各主體應(yīng)對(duì)危機(jī)的治理水平。

其次，完善政府信息公開(kāi)制度。隨著要求政府信息公開(kāi)和行政透明的壓力越來(lái)越大，現(xiàn)代社會(huì)治理過(guò)程已不能像傳統(tǒng)那樣通過(guò)信息壟斷而實(shí)施社會(huì)控制[15]。公民知情權(quán)受法律保護(hù)，公民有權(quán)對(duì)危機(jī)事態(tài)發(fā)展得到了解。這就要求政府尊重和保護(hù)公民的知情權(quán)，通過(guò)多種渠道向公眾告知危機(jī)情況，并及時(shí)更新信息，以免造成公眾的不穩(wěn)定情緒。信息公布要以準(zhǔn)確和真實(shí)為基礎(chǔ)，掌握發(fā)布技巧和策略，積極引導(dǎo)媒體輿論，避免虛假報(bào)道的出現(xiàn)，安撫公眾恐慌情緒，增強(qiáng)政府與公眾間的信任，能更好地獲得公眾的支持和理解。

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