試論政策終結(jié)的力場(chǎng)分析策略

摘 要：我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，如何有效地對(duì)不適應(yīng)新體制的舊政策予以終結(jié)甚為重要。本文以我國(guó)勞教制度的廢止為例，以政策終結(jié)的力場(chǎng)分析策略為理論框架，分析影響政策終結(jié)的推動(dòng)力和阻礙力是如何相互作用并最終促成政策終結(jié)的，試圖完善政策終結(jié)的理論研究，希望在實(shí)踐中對(duì)制定有效的政策終結(jié)策略有一定指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：政策終結(jié);力場(chǎng)分析策略;勞教制度

中圖分類號(hào)：D089 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）19-0048-03

作為政策過程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，政策終結(jié)是政策更新與政策發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，及時(shí)終止一項(xiàng)多余無(wú)效的或已經(jīng)完成使命的政策，有助于節(jié)省政府資源、提高政府績(jī)效、避免政策僵化以及優(yōu)化現(xiàn)有的公共政策系統(tǒng)。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，許多不適應(yīng)新體制的舊政策應(yīng)予以終結(jié)。如何對(duì)這些舊政策采取有效的終結(jié)策略顯得尤為重要。

一、理論簡(jiǎn)述

（一）力場(chǎng)分析法

力場(chǎng)分析最初由美國(guó)社會(huì)心理學(xué)家?guī)鞝柼亍だ諟兀↙ewin，2003）提出，它揭示了作用于某一物體的各種力量相互影響的關(guān)系模式。根據(jù)勒溫的研究，任何事物都處在一對(duì)相反作用力之下，且處于平衡狀態(tài)。其中，推動(dòng)事物發(fā)生變革的力量為推動(dòng)力;試圖保持原狀的力量是為阻礙力。為了發(fā)生變革，推動(dòng)力必須超過阻礙力，從而打破平衡、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

（二）政策終結(jié)的策略研究

及時(shí)有效地終結(jié)一項(xiàng)或一系列錯(cuò)誤的或沒有價(jià)值的公共政策，有利于促進(jìn)公共政策的更新與發(fā)展、推進(jìn)公共政策的周期性循環(huán)、緩解和解決公共政策的矛盾和沖突，從而優(yōu)化和調(diào)整公共政策系統(tǒng)。中外學(xué)者們提出了許多政策終結(jié)策略，歸納如下。

1.西方學(xué)者的政策終結(jié)策略。巴爾達(dá)克（Bardach，1976）建議政策終結(jié)者要善于利用合適的時(shí)機(jī)促成政策終結(jié)。德利翁（Deleon，1978）認(rèn)為政策終結(jié)需要實(shí)施者積極營(yíng)造和善于利用環(huán)境。斯拜耶爾（Spirer，1983）則以項(xiàng)目管理的觀點(diǎn)考察政策終結(jié)執(zhí)行的策略。

2.我國(guó)大陸及臺(tái)灣學(xué)者的政策終結(jié)策略。寧騷（2003）根據(jù)我國(guó)實(shí)際，提出了政策終結(jié)的六項(xiàng)策略：重視說服工作，消除抵觸情緒;注意因勢(shì)利導(dǎo)，營(yíng)造有利氣氛;公開評(píng)估結(jié)果，爭(zhēng)取支持力量;廢舊立新并舉，緩和終結(jié)壓力;通過試探試點(diǎn)，避免矛盾激化;終結(jié)必要部分，減少終結(jié)代價(jià)。林永波（2005）也從6個(gè)角度提出政策終結(jié)中的策略，即：改變猶豫心態(tài);進(jìn)行周全評(píng)估;掌握政治系絡(luò);體認(rèn)自然時(shí)點(diǎn);積極提供誘因;漸進(jìn)進(jìn)行縮減。劉祖華（2008）認(rèn)為，欲使政策終結(jié)得以發(fā)生，有三種可供選擇的辦法：增加推動(dòng)力、削弱阻力、增強(qiáng)推動(dòng)力和減少阻力并舉。

中外學(xué)者在政策終結(jié)策略領(lǐng)域的研究已取得了豐碩的成果，但不難發(fā)現(xiàn)：這些策略普遍缺乏直觀性和可操作性，這顯然會(huì)給支持政策終結(jié)的決策者在制定具體方案時(shí)帶來不便。劉祖華學(xué)者的動(dòng)力學(xué)模型可操作性較強(qiáng)，但由于深入研究不夠，還缺乏說服力。故進(jìn)一步政策終結(jié)的力場(chǎng)分析策略研究，也是本文立意所在。

（三）政策終結(jié)的力場(chǎng)分析策略

政策終結(jié)的力場(chǎng)分析策略，就是運(yùn)用力場(chǎng)分析法透視各種與政策終結(jié)相關(guān)的影響力量如何在促成政策終結(jié)過程中相互作用的。

1.促成政策終結(jié)的推動(dòng)力。政策終結(jié)的推動(dòng)力包括：政策終結(jié)的原因和政策終結(jié)的支持者。政策終結(jié)的原因可分為政策背景、政策執(zhí)行和政策結(jié)果三方面（舒緒偉，2011）。政策終結(jié)的支持者即為政策的反對(duì)者，是政策終結(jié)原因的載體，正是通過他們的宣傳，不合理或失去存在價(jià)值的政策才為更多人所知。

2.促成政策終結(jié)的阻礙力。政策終結(jié)的阻礙力包括：政策不能終結(jié)的原因和政策終結(jié)的反對(duì)者。張國(guó)慶（2009）從利益、組織機(jī)構(gòu)、成本和程序四個(gè)方面探討了政策終結(jié)的障礙。政策終結(jié)的反對(duì)者主要有政策受益者、制定者等，通過他們的抵制和宣傳，才導(dǎo)致政策終結(jié)之路的不平坦。

3.政策終結(jié)的力場(chǎng)分析模型。根據(jù)以上分析，我們把政策終結(jié)作為目標(biāo)，目標(biāo)是否能達(dá)成，關(guān)鍵取決于推動(dòng)力和阻礙力之間的力量對(duì)比。通過構(gòu)建模型（見圖1），我們可以很直觀地觀察影響政策終結(jié)因素之間的相互作用，通過制定合理的策略，增強(qiáng)推動(dòng)力、減弱阻礙力，最終促成政策終結(jié)這一目標(biāo)的達(dá)成。

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二、案例引入——我國(guó)勞教制度的廢止

十八屆三中全會(huì)上，廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度引發(fā)了巨大反響。本文選取這一案例，著重分析影響勞教制度廢止的推動(dòng)力和阻礙力，以及推動(dòng)力是如何戰(zhàn)勝阻礙力最終達(dá)成政策終結(jié)的過程。

（一）我國(guó)勞教制度的存廢之爭(zhēng)

我國(guó)勞教制度創(chuàng)立于20世紀(jì)50年代。近年來因其法律依據(jù)不足且違反憲法和上位法，有違罪罰相適應(yīng)和程序正當(dāng)?shù)确ㄖ卧瓌t，在實(shí)踐中被廣泛濫用。在該項(xiàng)政策被廢止前，有關(guān)勞教制度的存廢主要有兩種聲音：支持勞教制度繼續(xù)存在，承認(rèn)勞教制度存在缺陷，可以進(jìn)行改良;支持勞教制度廢止，認(rèn)為該制度已不再適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展要求，只有“除舊迎新”才能解決問題。

1.勞教制度不應(yīng)廢止的原因。（1）存在堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。支持者認(rèn)為，勞教制度的存在和發(fā)展有著堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。勞教制度是黨和國(guó)家根據(jù)馬克思主義關(guān)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)改造社會(huì)、改造人類的基本原理，結(jié)合我國(guó)實(shí)際進(jìn)行的一項(xiàng)基本政策實(shí)踐。（2）維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。目前，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾比較尖銳，流動(dòng)人口多，犯罪率偏高。在這樣的背景下，維穩(wěn)是黨和國(guó)家工作的重中之重，勞教就必然成為一項(xiàng)有價(jià)值的教育和改造違法者、預(yù)防和降低犯罪率、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的措施而存在。（3）彌補(bǔ)刑法和行政法的不足。在治安處罰和刑事處罰之間或在事實(shí)的認(rèn)定上有許多問題并不完全是法律所能具體涉及的，因此勞教制度對(duì)于那些“大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷”的人具有一定震懾力，從而彌補(bǔ)了刑法和行政法的不足。（4）政府權(quán)力擴(kuò)張的必然。作為國(guó)務(wù)院出臺(tái)的一項(xiàng)行政法規(guī)，之所以能成為法外之“法”，與政府自身行政權(quán)力的擴(kuò)張不無(wú)關(guān)系。擴(kuò)張分為自然擴(kuò)張和惡性擴(kuò)張，即使排除惡性擴(kuò)張，有限理性組織也不免為了讓組織得以存續(xù)而將權(quán)力擴(kuò)張。（5）尚不存在更好的制度。勞教制度縱然有許多缺點(diǎn)，但其功能價(jià)值不可泯滅。這也是許多主張改良的學(xué)者的觀點(diǎn)。由于目前尚不存在可以替代這項(xiàng)制度、實(shí)現(xiàn)相關(guān)功能的制度，突然廢止將會(huì)給社會(huì)管理和社會(huì)穩(wěn)定的局面帶來一定的負(fù)面影響。（6）廢止后，各地勞教所和勞教管理人員何去何從。如果廢止，全國(guó)的所有勞教所和勞教管理人員將面臨解散的局面。和任何政策改革一樣，如何安置這些人員，尤其是國(guó)家公職人員的工作，妥善處理其中的各種利益糾葛，將對(duì)政府管理提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.勞教制度應(yīng)該廢止的原因。（1）政策本身“違法”。無(wú)論從形式還是從實(shí)質(zhì)上看，從實(shí)體還是從程序上看，勞動(dòng)教養(yǎng)作為一種行政處罰，其法律依據(jù)都不充分，甚至可以說是“違法”的。其發(fā)布主體是國(guó)務(wù)院，法律地位屬于下位法，明顯違反了《憲法》《立法法》《行政處罰法》等上位法的相關(guān)規(guī)定，且與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的相關(guān)規(guī)定相違背。（2）政策違反了罪行相適應(yīng)原則。公安機(jī)關(guān)對(duì)某人實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，但其違法行為構(gòu)不成刑事處罰，其嚴(yán)厲程度卻明顯高于管制、拘役、緩刑等刑罰措施。（3）勞教審批存在缺陷。由于提請(qǐng)和決定勞動(dòng)教養(yǎng)的權(quán)力系于公安機(jī)關(guān)一家，勞教管理委員會(huì)形同虛設(shè)，從而缺乏監(jiān)督，且公安機(jī)關(guān)在行使勞動(dòng)教養(yǎng)審批權(quán)時(shí)，缺乏任何形式的聽證程序，而是采取不公開的、書面的審查方式。由于整個(gè)程序沒有其他主體（如司法行政部門或檢察機(jī)關(guān)人員）的參與，更不允許被勞教者提出申辯意見，也不允許其委托律師或其他辯護(hù)人進(jìn)行辯護(hù)，也就導(dǎo)致了勞教審批機(jī)關(guān)在決定是否適用勞動(dòng)教養(yǎng)制度時(shí)存在很大的隨意性。（4）勞教效果堪憂。從勞教的效果看，由于勞教制度本身的缺陷和實(shí)踐中許多勞教還缺乏科學(xué)化和人性化的管理方式等，許多被勞教的人員放出來后并不迷途知返，反而繼續(xù)作惡。這說明勞教制度的目的還未達(dá)到。（5）與當(dāng)今社會(huì)發(fā)展要求不相適應(yīng)。隨著“依法治國(guó)”這一基本方略在我國(guó)的貫徹實(shí)施和政府的轉(zhuǎn)型，政府管理日益科學(xué)化、法治化，隨著公民社會(huì)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)的普及，人們的法治觀念和人權(quán)意識(shí)也容易增強(qiáng)，勞動(dòng)教養(yǎng)制度因其自身的缺陷、實(shí)踐中的問題，已明顯體現(xiàn)出與當(dāng)今社會(huì)發(fā)展要求不相適應(yīng)。（6）存在多種可行的替代方案。雖然勞教制度廢止之后，暫時(shí)還沒有新的政策作為替代，但實(shí)際上許多學(xué)者早在提出廢除該項(xiàng)制度之時(shí)，在借鑒他國(guó)管理理論和實(shí)際的基礎(chǔ)上，就也因地制宜地提出了許多可行的替代方案：如出臺(tái)《違法行為矯治法》、建立健全社區(qū)矯正制度、在刑法中設(shè)置保安處分專章或在刑法中建立輕罪制度、分流處理等。

（二）我國(guó)勞教制度廢止的力場(chǎng)分析策略

在我國(guó)勞教制度廢止之前，反對(duì)政策終結(jié)的主要是公安部門，支持政策終結(jié)的群體來自法學(xué)界、實(shí)務(wù)界和社會(huì)公眾領(lǐng)域，可謂有著廣泛的“群眾基礎(chǔ)”。值得注意的是，官方對(duì)此項(xiàng)制度的存廢意見是模棱兩可的：既不否認(rèn)勞教制度的功能，也不否認(rèn)勞教制度的缺陷。

1.政策終結(jié)的原因是主要推動(dòng)力量。我國(guó)勞教制度不僅制度本身合法性不足、違反罪刑相當(dāng)原則、審批存在缺陷等，實(shí)踐中勞教的效果也不堪其憂。作為一項(xiàng)既缺乏合法性又缺乏合理性的公共政策，勞教制度已經(jīng)完全符合政策終結(jié)的“標(biāo)準(zhǔn)”。

2.政策不能終結(jié)的原因大多站不住腳。首先，從理論基礎(chǔ)來看，廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度并不代表對(duì)馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論正確性的否定，而且思想也在隨著社會(huì)的發(fā)展而進(jìn)步，為什么制度就不能發(fā)展進(jìn)步。其次，從維穩(wěn)角度來看，原先的勞教制度也出現(xiàn)了許多被勞教者結(jié)束勞教期再次犯罪的現(xiàn)象;就彌補(bǔ)刑法和行政法的不足來看，在限制人身自由即剝奪人身自由的罰則問題上，我國(guó)現(xiàn)行的《刑法》與《治安處罰條例》已相互銜接得比較嚴(yán)謹(jǐn)，且即將出臺(tái)的替代政策也將對(duì)上述不足加以彌補(bǔ)。再次，從行政權(quán)力擴(kuò)張來看，政府轉(zhuǎn)型即政府有意識(shí)地減少職能、放權(quán)社會(huì)是發(fā)展趨勢(shì);就尚不存在更好的制度來看，實(shí)際上并不是沒有可行的方案，且任何一項(xiàng)制度的出臺(tái)都需要審慎的態(tài)度，只是時(shí)機(jī)還不夠成熟。最后，從利益相關(guān)者的挑戰(zhàn)來看，我國(guó)自改革開放以來就開始在各領(lǐng)域進(jìn)行利益重構(gòu)，且已經(jīng)積累了不少的克服變革阻力的經(jīng)驗(yàn)，且由于涉及的利益相關(guān)者結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)也不是大問題。綜上，政策不應(yīng)終結(jié)的大多數(shù)原因都是站不住腳的。

3.支持者和官方的作用不可小覷。無(wú)論從數(shù)量上還是結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度上看，勞教制度廢止的支持者都要超過反對(duì)者。這意味著，官方不得不考慮多數(shù)者的利益訴求。另一方面，由于我國(guó)簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，故也受到國(guó)際上的壓力。而實(shí)際上，近年來越來越多的案例也讓公安部門內(nèi)部不少人員對(duì)勞教制度存在懷疑態(tài)度。至此，由于“拉攏”了官方、少部分國(guó)際力量和反對(duì)者力量，勞教制度廢止的提出只差一個(gè)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)了。

根據(jù)以上分析，我們不難看出：在我國(guó)勞教制度的廢止過程中，推動(dòng)力隨著社會(huì)的發(fā)展日益增強(qiáng)，阻礙力則日益減弱。由此可以得出，欲促成政策終結(jié)，分析影響終結(jié)的推動(dòng)力和阻礙力的力量強(qiáng)弱，并制定相關(guān)策略來不斷增強(qiáng)推動(dòng)力和減弱阻礙力，政策終結(jié)便得以發(fā)生。

三、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，如何及時(shí)有效地促成與新時(shí)期發(fā)展要求不相適應(yīng)的公共政策的終結(jié)，將會(huì)是這番轉(zhuǎn)型進(jìn)程中濃墨重彩的一筆。本文對(duì)劉祖華學(xué)者提出的力場(chǎng)分析法做了進(jìn)一步探究，認(rèn)為若想促成一項(xiàng)政策終結(jié)，只需要分析羅列出影響政策終結(jié)的推動(dòng)力和阻礙力，畫出其對(duì)應(yīng)的力場(chǎng)分析模型以更加直觀地分析雙方力量的強(qiáng)弱，通過制定各種策略來不斷增強(qiáng)推動(dòng)力、減弱阻礙力，打破現(xiàn)平衡狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)政策的終結(jié)。

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