城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村級民主監(jiān)督研究

摘 要：從村干部的重要性出發(fā)，在分析村干部貪腐形勢的基礎(chǔ)上，對村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度進(jìn)行了基本介紹。根據(jù)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析了村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度運(yùn)行效果，深入分析了此種審計(jì)制度的積極作用以及運(yùn)行過程中出現(xiàn)的“村民參與性問題”。在上述分析的基礎(chǔ)上，闡述了村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的今后發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;村級民主監(jiān)督;村干部;經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

中圖分類號：D638 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）19-0046-02

當(dāng)前，中國正處在一個城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時代：廣大農(nóng)村也正處于一個由傳統(tǒng)農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型為新型農(nóng)村的過程。從過去十年廣大農(nóng)村的發(fā)展歷程來看，當(dāng)前農(nóng)村正面臨著一個城鎮(zhèn)化的趨勢，而且趨勢確實(shí)越來越明顯。在農(nóng)村轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)的過程中，原有村集體土地、農(nóng)民宅基地以及村集體其他所屬的經(jīng)濟(jì)利益潛力巨大，成為了一部分不法村干部的目標(biāo)。因此，加強(qiáng)村級民主監(jiān)督勢在必行。關(guān)于村級民主監(jiān)督，有諸多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了論證，其中不乏國外學(xué)者。廣大農(nóng)村在自我管理中也在不斷地創(chuàng)新治理方式。其中村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度作用顯著，從局部地區(qū)走向了全國。

一、村干部貪腐不容忽視

（一）村干部的重要性

村干部在目前的鄉(xiāng)村治理體系中扮演著重要的角色。從農(nóng)村與政府的體系分配上來說，村干部雖然不是公務(wù)員，但是在繁雜的涉農(nóng)事務(wù)中經(jīng)常起著承上啟下的溝通作用。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的“任務(wù)”傳達(dá)到村落，中間需要有村干部作為中間人來傳遞信息，匯集民意。村干部作為村民自治的管理者，在一定程度上是民意的代表，起著表達(dá)所在村落農(nóng)民利益的作用。從鄉(xiāng)村內(nèi)部來觀察，村落是一個相對封閉的政治體系，存在著管理者和非管理者。村干部在整個國家的政治權(quán)力體系中占據(jù)著微小的地位。但就村落本身來講，村干部則是一種權(quán)力的擁有者和支配者。村干部可以決定很多事情，如農(nóng)村低保、危房改造、宅基地的分配、涉農(nóng)物資的發(fā)放。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，村干部手中的“經(jīng)濟(jì)裁量權(quán)”不斷地加大。比如拆遷、村集體土地征收、涉及村集體其他利益的事務(wù)。近年來關(guān)于村干部貪污腐敗中的重大案件分布也印證了這一點(diǎn)：統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，“千萬級村官”大多來自廣東、浙江、江蘇以及北京等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)。

（二）村干部貪腐形勢

為了更加形象直觀地進(jìn)行村干部貪腐形勢分析，文章選取了近年來媒體關(guān)于村干部貪污腐敗的報(bào)道，進(jìn)行了梳理。

在全國范圍內(nèi)，有兩組數(shù)據(jù)可以較為直觀地呈現(xiàn)村干部貪污腐敗的形勢：第一，截至2014年4月底，全國共排查確定軟弱渙散的基層黨組織57 688個，占到總量的9.6%，將近10%[1]?；鶎狱h組織的渙散在很大程度上是由于村干部貪污腐敗所引發(fā)的。上述數(shù)據(jù)中基層黨組織處于軟弱渙散的大約有10%。這樣的一個數(shù)據(jù)雖然比例較小，但是可以發(fā)現(xiàn)絕對數(shù)量并不少。第二，自2013年以來，全國各地公開村官違紀(jì)違法案件171起。其中，涉案金額超過千萬的案件有12起，涉案總金額高達(dá)22億[2]。在這171起案件中，部分村干部貪污腐敗達(dá)到了“千萬級”，甚至出現(xiàn)了數(shù)以億計(jì)的村干部腐敗案件。

上述兩組數(shù)據(jù)反映的是全國村干部貪腐的一個基本形勢，此外還選取了安徽定遠(yuǎn)縣、浙江溫州、海南二分檢的村干部貪腐數(shù)據(jù)，表明部分地方的村干部貪腐形勢。2010年以來，安徽省定遠(yuǎn)縣檢察院立案查處村干部惠農(nóng)補(bǔ)貼職務(wù)犯罪案件9件18人，占貪污案件總數(shù)的47%[3]。根據(jù)定遠(yuǎn)縣檢察院的上述數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)村干部貪腐的一個重要方面：將涉農(nóng)補(bǔ)貼作為“重點(diǎn)對象”進(jìn)行侵蝕，嚴(yán)重?fù)p害了廣大村民的正當(dāng)利益。同時這樣的一個數(shù)據(jù)也說明了村干部在涉農(nóng)事務(wù)中發(fā)揮著重要的職務(wù)作用，甚至可以決定一個村的惠農(nóng)補(bǔ)貼。浙江經(jīng)濟(jì)最活躍的溫州，村鎮(zhèn)已經(jīng)和城市融為一體，10名村官竟斗膽瓜分了價值18億元的316套安置房，創(chuàng)下了新中國成立以來村級官員集體貪污的第一大案，令人發(fā)指[4]！伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村干部貪腐也呈現(xiàn)了一個新的特點(diǎn)：越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，部分村干部越容易成為“小官大貪腐”。浙江溫州的村官貪污第一案，在說明村干部同樣可以成為“巨大腐敗分子”的同時，也傳遞出了一個危險(xiǎn)信號：村干部集體貪腐。海南二分檢統(tǒng)計(jì)所辦理的村官職務(wù)犯罪案顯示：2010年以來，貪污案件41件，占村干部職務(wù)犯罪總數(shù)的64%[5]。海南二分檢的這一組數(shù)據(jù)則表明了村干部貪腐的一個鮮明特征：在村干部的職務(wù)犯罪問題中，貪污腐敗成為了村干部走向罪惡深淵的重要組成部分。

二、村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)基本內(nèi)容

村干部貪污腐敗問題在新形勢下需要得到解決，也必須得到遏制。正是在這樣的背景下，村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度逐漸成為了村級民主監(jiān)督的“規(guī)范動作”。村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要涉及四個方面：審計(jì)對象;審計(jì)主體;審計(jì)程序;審計(jì)責(zé)任追究。

審計(jì)對象主要有兩類：一是擁有村集體和村委會財(cái)務(wù)審批權(quán)限的人員;二是參與村級經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策的村委會成員。部分地區(qū)在實(shí)際執(zhí)行操作過程中，對于審計(jì)對象進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，如在《孟莊鎮(zhèn)開展村委會成員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專項(xiàng)審計(jì)工作實(shí)施方案》中進(jìn)行了這樣的細(xì)化處理：第一，村委會成員不僅僅包括即將離職的，也包括在任期內(nèi)出現(xiàn)工作調(diào)動的成員，比如出現(xiàn)了調(diào)任、轉(zhuǎn)任、免職、辭職的成員。第二，將集體資產(chǎn)的社區(qū)“兩委”成員納入本次審計(jì)的對象，必要時可以延伸審計(jì)。

關(guān)于審計(jì)主體，2012年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級民主監(jiān)督工作的意見》規(guī)定由三個部門實(shí)施：縣級人民政府農(nóng)業(yè)部門、縣級人民政府財(cái)政部門、鄉(xiāng)級人民政府。根據(jù)目前的實(shí)踐表明，審計(jì)主體并非是一個固定化的組織機(jī)構(gòu)，而是由來自各個部門的人員臨時抽調(diào)組成的小組。以大理市的一次村干部審計(jì)工作的配置為例：成立了由市委常委、市紀(jì)委書記為組長，市紀(jì)委副書記、市紀(jì)委副書記、市監(jiān)察局局長、市農(nóng)業(yè)局黨委書記為副組長的大理市農(nóng)村審計(jì)指導(dǎo)組;在市農(nóng)業(yè)局下設(shè)立具體的辦公室;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）紀(jì)委書記任組長，農(nóng)經(jīng)站長、財(cái)政所長為副組長，抽調(diào)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人員組成的審計(jì)小組。

關(guān)于審計(jì)程序主要有四個步驟：召開審計(jì)工作會議;審計(jì)工作開展;審計(jì)結(jié)果公布;對于審計(jì)結(jié)果有異議的處理。第一，召開審計(jì)工作會議。會議參加成員主要由主要審計(jì)工作人員、村黨組織、村民委員會和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員構(gòu)成。在會議中將會討論審計(jì)方案，確定審計(jì)事項(xiàng)。之后，將向全體村民公布審計(jì)方案。第二，審計(jì)工作開展。關(guān)于這個審計(jì)工作的開展，時間較為集中，大約為一個月的時間。在孟莊鎮(zhèn)的審計(jì)工作方案中涉及三個階段：準(zhǔn)備階段;實(shí)施階段;總結(jié)檢查階段。第三，審計(jì)結(jié)果公布。在公布結(jié)果這個步驟中主要分為兩種情況：離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)在登記參加下一屆村民委員會選舉的村民名單公布10日前公布;因辭職、罷免、職務(wù)終止等原因任期未滿離任的，審計(jì)結(jié)果在離任后一個月內(nèi)公布。第四，對于審計(jì)結(jié)果有異議的處理。村民對審計(jì)結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)通過村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)要求審計(jì)單位做出解釋說明。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的報(bào)告和結(jié)果應(yīng)當(dāng)報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府備案。

審計(jì)責(zé)任的追究主要由三個部分構(gòu)成：對審計(jì)出的問題，要在職權(quán)范圍內(nèi)依法處罰，并提出整改意見;涉嫌違紀(jì)的，要移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)肅查處;涉嫌犯罪的及時移交司法機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任。

三、村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)運(yùn)行效果

（一）村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用

村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度作為一項(xiàng)正在發(fā)展的村級民主監(jiān)督機(jī)制，具有強(qiáng)大的生命力，也發(fā)揮了重要的作用。具體而言，它主要有三個作用：有利于民主選舉的正常開展;提高了村級財(cái)務(wù)管理水平;有效地推動了民主監(jiān)督的良性發(fā)展。

村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度有利于民主選舉的正常開展。在這項(xiàng)制度的實(shí)施過程中，有一個細(xì)節(jié)性規(guī)定值得注意：當(dāng)年開展選舉的村子，要在選舉前對于離任的村干部進(jìn)行離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。民主選舉，涉及村落當(dāng)中的諸多利益，也是村民自治的起點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)有專門的制度保障。村干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在一定程度上解決村級賬目不清對于民主選舉的干擾。在2001年，延邊朝鮮族自治州就針對村換屆選舉中賬目不清問題進(jìn)行了審計(jì)，較好地解決了因?yàn)榇逦瘯~目混亂對民主選舉所造成的不良影響。村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度有利于村委會上任干部和下一任干部之間的工作交接，也有利于廣大農(nóng)民群眾在選舉中投出自己神圣的一票，從而選出辦實(shí)事、講正義、守規(guī)矩的村干部。

村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度提高了村級財(cái)務(wù)管理的水平。從制度創(chuàng)新層面上看，村干部的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為村級財(cái)務(wù)管理的一種制度得以確立，并且加以法制化。新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第35條規(guī)定：村民委員會成員的離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)在下一屆村民委員會選舉之前公布。由于每一次的審計(jì)工作相對時間較短，工作量大，這也要求村級財(cái)務(wù)的日常管理不斷加以規(guī)范和科學(xué)化。這樣的制度可以使得村級財(cái)務(wù)明明白白，清清楚楚，減少混亂賬目的出現(xiàn)，進(jìn)而規(guī)范村級財(cái)務(wù)管理。在孟莊鎮(zhèn)第八屆村委會換屆選舉前村委會成員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作當(dāng)中，審計(jì)時間僅僅有一個月。而孟莊鎮(zhèn)目前有23個行政村，35個自然村，其中的工作量巨大。為了高效地完成審計(jì)工作，孟莊鎮(zhèn)各個村委會在平時也就不得不重視村級財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化。這樣也就在壓力面前無形中提高了村級財(cái)務(wù)管理的水平。

村干部審計(jì)制度推動了民主監(jiān)督的良性發(fā)展。針對村干部進(jìn)行審計(jì)，可以揪出村干部隊(duì)伍中的貪污腐敗分子。在進(jìn)行審計(jì)的過程中，有可能發(fā)現(xiàn)部分村干部違紀(jì)違法的線索。重慶2014年村官離任審計(jì)共審計(jì)村（居）民委員會資產(chǎn)125.3億元，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)單位267個、違紀(jì)金額1 016.3萬元，其中已退賠金額222.5萬元，根據(jù)有關(guān)規(guī)定59人已受到處理[6]。

（二）村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“村民參與性問題”

村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這樣的一個制度在運(yùn)行過程中，發(fā)揮了重要的作用，但是也存在著一些問題。其中非常突出的一個問題便是村民參與性問題。村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)本質(zhì)上是為了保障村民利益，維護(hù)村集體的財(cái)產(chǎn)安全，也是證明村干部自身清白的一種機(jī)制。在頂層設(shè)計(jì)層面，在審計(jì)開始之前，強(qiáng)調(diào)了“向全體村民公布審計(jì)方案”，在審計(jì)末端也說明了“村民對審計(jì)結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)通過村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)要求審計(jì)單位做出解釋說明”。此種頂層設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)在于借助村民的力量保障審計(jì)工作的正常開展。不過在實(shí)際操作過程中，村民在村干部審計(jì)工作當(dāng)中參與性問題已經(jīng)顯現(xiàn)。這個問題主要有兩個表現(xiàn)：“五分之一”成為遙不可及的數(shù)字;村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)要求審計(jì)單位做出解釋說明存在現(xiàn)實(shí)操作的困難性。

“本村五分之一以上的村民要求審計(jì)的其他事項(xiàng)?！边@樣的一個兜底規(guī)定實(shí)際運(yùn)行效果不佳。審計(jì)內(nèi)容中有上述兜底限制是為了保障大多數(shù)村民的利益，也是為了保障審計(jì)工作的靈活性，適應(yīng)農(nóng)村社會快速發(fā)展的形勢。在農(nóng)村，村民并非是完全團(tuán)結(jié)在一起，由于利益的分化或者傳統(tǒng)宗族感情的聯(lián)系，形成大大小小的“同盟”。這樣就使得“五分之一”成為了一個遙不可及的條件。

四、村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展

從實(shí)施效果上看，村干部審計(jì)已經(jīng)成為村級民主監(jiān)督更加重要的舉措。雖然目前還不能采用大范圍的數(shù)據(jù)來說明村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度對于村級民主監(jiān)督的良好效果，但是可以窺一斑而知全貌：榆林市已對5 035名村干部實(shí)施了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)資金5.4億元，糾正違規(guī)金額3 720萬元，黨政紀(jì)處分8人，移送司法機(jī)關(guān)4人[7]。

從地域上來看，村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度已初步由局部走向全國，將在更多農(nóng)村真正得到實(shí)施。2001年璦琿市進(jìn)行村官離任審計(jì)解決村干部選舉問題;2010年修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》專門提到村干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);2012年中央十二部委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級民主監(jiān)督工作的意見》中對于村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提出“到2020年，實(shí)現(xiàn)村級民主監(jiān)督制度完善、監(jiān)督形式豐富、民主評議有效、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)范的目標(biāo)”;2014年，河南省鄭州市出臺《關(guān)于堅(jiān)持依靠群眾推進(jìn)村務(wù)公開民主管理工作的實(shí)施意見》，要求加強(qiáng)對村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。在2015年，中央下發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》中明確提出：“完善村務(wù)監(jiān)督委員會的制度設(shè)計(jì)，健全村民對村務(wù)實(shí)行有效監(jiān)督的機(jī)制，加強(qiáng)對村干部行使權(quán)力的監(jiān)督制約，確保監(jiān)督務(wù)實(shí)管用。”[8]這一系列的舉措充分表明村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度已從局部地區(qū)走向全國，走向規(guī)范化，走向制度化。

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收稿日期：2015-04-15

基金項(xiàng)目：黑龍江大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（2014ZF38）

作者簡介：馬慧強(qiáng)（1992-），男，河南鄭州人，本科，從事政治學(xué)研究。