中國(guó)特色政黨制度下黨際民主監(jiān)督問題探析

摘 要：我國(guó)民主黨派對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的重要價(jià)值理念，是具有中國(guó)特色的一種監(jiān)督方式。近年來，民主黨派的民主監(jiān)督工作不斷取得進(jìn)步，但與民主黨派的其他職能相比，民主監(jiān)督仍然是個(gè)短板。應(yīng)深入了解民主黨派在履行民主監(jiān)督職能中遇到的難題，并探索有效的解決之道，以期增強(qiáng)參政黨民主監(jiān)督的實(shí)際效果。

關(guān)鍵詞：參政黨;民主監(jiān)督;現(xiàn)實(shí)問題;對(duì)策

中圖分類號(hào)：D62 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）19-0043-03

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，在這一制度框架下，各民主黨派接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并與中國(guó)共產(chǎn)黨通力合作共同推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的前進(jìn)與發(fā)展。同時(shí)，民主黨派通過發(fā)揮自身的民主監(jiān)督職能，幫助中國(guó)共產(chǎn)黨改善自身的不足，促使共產(chǎn)黨不斷提高其自身的執(zhí)政能力與領(lǐng)導(dǎo)水平。應(yīng)不斷完善這種監(jiān)督方式，充分發(fā)揮它的特色與優(yōu)勢(shì)。

一、我國(guó)參政黨的民主監(jiān)督具有鮮明的中國(guó)特色

監(jiān)督是民主政治的生命線。所謂民主監(jiān)督，是指人民運(yùn)用民主權(quán)利對(duì)黨組織、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員等的監(jiān)督，是現(xiàn)代國(guó)家為避免濫用權(quán)力、消除腐敗的一個(gè)重要手段。黨際監(jiān)督則是指各政黨之間的監(jiān)督，監(jiān)督主體是政黨，監(jiān)督的客體是被監(jiān)督政黨的政治和權(quán)力運(yùn)作過程。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其領(lǐng)導(dǎo)水平在很大程度上影響著中國(guó)的前途與命運(yùn)，所以我國(guó)黨際監(jiān)督主要是參政黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督，并且這種監(jiān)督帶有明顯的中國(guó)特色。

（一）保持參政黨的民主監(jiān)督是中國(guó)共產(chǎn)黨的必然選擇

孟德斯鳩在《論法的精神》中指出“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)利，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨人也意識(shí)到了這一點(diǎn)，新中國(guó)成立之初，黨的領(lǐng)導(dǎo)人就決定保留民主黨派，讓各民主黨派對(duì)剛剛掌權(quán)執(zhí)政的共產(chǎn)黨進(jìn)行監(jiān)督，使中國(guó)共產(chǎn)黨能夠擺脫“政息人亡”的歷史周期律。1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》的講話中指出中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派應(yīng)“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”，這八字經(jīng)過中共八大正式確立為處理共產(chǎn)黨和各民主黨派關(guān)系的基本原則。此后，鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》中也指出，“共產(chǎn)黨總是從一個(gè)角度看問題，民主黨派就可以從另一個(gè)角度看問題，出主意。這樣反映的問題更多，處理問題會(huì)更全面，對(duì)下決心會(huì)更有利，制定的方針政策會(huì)比較正確，即使發(fā)生了問題也比較容易糾正?！盵1]266

在新的歷史時(shí)期，我國(guó)的階級(jí)狀況發(fā)生了根本的變化，與此同時(shí)民主黨派的性質(zhì)也出現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，各民主黨派成為各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者和一部分擁護(hù)社會(huì)主義的愛國(guó)者的政治聯(lián)盟，它們都愿意接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，為社會(huì)主義服務(wù)。在此背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨的第十二次代表大會(huì)中進(jìn)一步提出中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派應(yīng)“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的基本方針，這16字方針不僅體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派長(zhǎng)期合作的意愿，更是生動(dòng)表達(dá)了中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派間彼此信任的親密關(guān)系。

（二）參政黨民主監(jiān)督職能具有獨(dú)特性

在我國(guó)特色政黨制度下，民主黨派與中國(guó)共產(chǎn)黨通力合作而又相互監(jiān)督，這種獨(dú)特的黨際關(guān)系使得我國(guó)民主黨派監(jiān)督職能的發(fā)揮也具有獨(dú)特性。

首先，民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督是合作性監(jiān)督。我國(guó)的多黨合作與政治協(xié)商制度與西方的兩黨制或多黨制有著本質(zhì)上的區(qū)別。在西方競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度下，各政黨為奪取政權(quán)相互傾軋，其黨際監(jiān)督的目的是要取而代之，是一種替代性監(jiān)督。我國(guó)參政黨與執(zhí)政黨在長(zhǎng)期的共同奮斗中成為親密友黨，思想上同心同德，目標(biāo)上同心同向，行動(dòng)上同心同行，參政黨對(duì)執(zhí)政黨監(jiān)督是在堅(jiān)決擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，接受中國(guó)共產(chǎn)黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)的前提下進(jìn)行的，其監(jiān)督的目的是要不斷提高中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)水平，進(jìn)而鞏固和維護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。

其次，民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督是非權(quán)力性監(jiān)督。我國(guó)政黨制度下參政黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督與我國(guó)人民代表大會(huì)的監(jiān)督及行政監(jiān)督、法律監(jiān)督等具有權(quán)力性質(zhì)的“剛性”監(jiān)督有根本的區(qū)別。民主黨派的監(jiān)督是一種“柔性”監(jiān)督，即民主黨派主要是以政治協(xié)商和參政議政的社會(huì)影響力，在其政治參與過程中，通過提出意見、建議和批評(píng)的民主方式，對(duì)權(quán)力運(yùn)行施加影響，以增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)性。民主黨派這種獨(dú)特的監(jiān)督方式，使社情民意得以充分表達(dá)，有利于執(zhí)政黨了解情況、處理問題，這也體現(xiàn)了民主監(jiān)督的初衷與本意。

最后，民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督是異體監(jiān)督。民主黨派是參政黨，位置比較超脫，擁有自身獨(dú)特的視角，可以說是“旁觀者清”，并且民主黨派集中了來自社會(huì)各界的各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，是“人才庫(kù)”“智囊團(tuán)”，在這種強(qiáng)大的力量支持下民主黨派提出的意見和要求不僅具有較高的價(jià)值，而且能廣泛代表社會(huì)各方的利益、愿望和要求，真正地成為執(zhí)政黨的“諍友”。

二、我國(guó)參政黨履行民主監(jiān)督職能存在的問題

（一）對(duì)民主監(jiān)督認(rèn)識(shí)和重視不夠

一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，與國(guó)家權(quán)力的行使有著直接的聯(lián)系，它所制定的大政方針的正確與否直接關(guān)系著國(guó)家的命運(yùn)與前途，因而共產(chǎn)黨要想正確行使手中所掌握的國(guó)家權(quán)力，理應(yīng)積極接受多黨派的監(jiān)督，多聽一些不同的聲音。但也正因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期處于執(zhí)政地位，使得一些黨員干部容易滋生驕傲自滿的情緒，在決策中容易忽視民主黨派的民主監(jiān)督作用，對(duì)民主黨派的意見和建議，或者置之不理，或者拒絕采納，在一定程度上影響了民主黨派進(jìn)行民主監(jiān)督的熱情與積極性。另一方面，民主黨派成員對(duì)自身的民主監(jiān)督職能認(rèn)識(shí)不深，民主監(jiān)督意識(shí)薄弱。在民主政治生活的實(shí)踐中，民主黨派的民主監(jiān)督職能的履行往往寓于參政議政中，從而導(dǎo)致一些人認(rèn)為參政議政與民主監(jiān)督是統(tǒng)一的。這種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)進(jìn)一步引發(fā)的問題就是對(duì)政策的執(zhí)行過程監(jiān)督不夠。此外，一些民主黨派的成員在民主監(jiān)督中存在著“畏懼”心理，他們擔(dān)心主動(dòng)監(jiān)督會(huì)影響民主黨派與中國(guó)共產(chǎn)黨的親密關(guān)系，特別是在反“右”擴(kuò)大化和“文革”時(shí)期許多民主黨派人士因言被批，這種歷史陰影依然籠罩在一些民主黨派成員的心頭，進(jìn)而導(dǎo)致了監(jiān)督者的主動(dòng)性不夠，監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。

（二）民主監(jiān)督缺乏可操作性的制度規(guī)范

任何一種監(jiān)督的實(shí)效都來源于制度化和規(guī)范化的運(yùn)作，民主監(jiān)督也不例外。但是從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國(guó)參政黨的民主監(jiān)督主要是通過協(xié)商、提案進(jìn)行，通過信息送報(bào)、社情民意、特約人員等進(jìn)行。進(jìn)入改革開放的新時(shí)期后，中共中央雖然出臺(tái)了一系列文件，如1989年黨中央頒布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、2005年黨中央頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》等等，但它們都是中國(guó)共產(chǎn)黨或人民政協(xié)的內(nèi)部文件，其中涉及民主監(jiān)督的部分也只是民主監(jiān)督在黨的方針政策和相關(guān)文件中的一種原則性的體現(xiàn)，并沒有對(duì)參政黨民主監(jiān)督工作的程序、內(nèi)容、形式、權(quán)利保障等做出全面系統(tǒng)的規(guī)劃與安排。缺少制度支撐的民主監(jiān)督在實(shí)際的工作中就會(huì)出現(xiàn)各種問題，具體表現(xiàn)為主體與客體之間信息不對(duì)稱、監(jiān)督渠道不暢，在監(jiān)督的知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)不能連貫有效地進(jìn)行等，因此民主黨派提交政協(xié)的提案呈現(xiàn)出大量提交、少量被采納的特點(diǎn)。

在沒有剛性法律制度保障的情況下，柔性的民主監(jiān)督呈現(xiàn)出鮮明的人治色彩。民主黨派的民主監(jiān)督的實(shí)際效果如何，只能取決于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部的開明程度以及民主黨派成員的個(gè)人能力與社會(huì)政治地位了。

（三）參政黨履行民主監(jiān)督職能的組織化程度不高

我國(guó)民主監(jiān)督的實(shí)踐中，特約人員（如特約檢察員、特約審計(jì)員、特約督導(dǎo)員等）是參政黨進(jìn)行民主監(jiān)督的主要媒介，但從現(xiàn)實(shí)情況來看，特約人員主要是以個(gè)人身份參加由被監(jiān)督單位組織的監(jiān)督活動(dòng)，其所屬黨派介入很少，因而特約人員的監(jiān)督意見及行為不足以代表他所屬的組織，特約人員與民主黨派的唯一關(guān)聯(lián)僅僅是他的黨派身份。此外，從對(duì)全國(guó)政協(xié)所立提案的統(tǒng)計(jì)中也發(fā)現(xiàn)黨派團(tuán)體提案所占比例微乎其微，可見，在以政協(xié)為平臺(tái)開展民主黨派民主監(jiān)督工作時(shí)，民主黨派的黨派團(tuán)體作用的發(fā)揮也不突出。

三、改善我國(guó)參政黨民主監(jiān)督工作的路徑

（一）在執(zhí)政黨方面，應(yīng)堅(jiān)持和完善自身的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)接受民主黨派的監(jiān)督

一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)黨際民主。在我國(guó)特色政黨制度下，發(fā)展黨內(nèi)民主是強(qiáng)化黨際民主監(jiān)督的重要保障。我國(guó)民主黨派的監(jiān)督是以接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提的，大力發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主不僅有利于增強(qiáng)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，提高共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)水平，而且還可以營(yíng)造有利于加強(qiáng)民主黨派監(jiān)督的文化氛圍。歷史經(jīng)驗(yàn)也證明，黨內(nèi)民主生活較為正常，民主機(jī)器能正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，參政黨的意見、批評(píng)和建議就會(huì)得到重視，參政黨的民主監(jiān)督作用就能夠得到比較充分的發(fā)揮;反之，黨內(nèi)民主生活不正常，民主機(jī)器無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，參政黨的民主監(jiān)督也會(huì)被壓制。發(fā)展黨內(nèi)民主，首先要加強(qiáng)民主理論的宣傳教育，努力提高全黨特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的理論水平與政治素養(yǎng);其次還要努力消除官僚主義等不良思想作風(fēng)，樹立廣大黨員的民主意識(shí)、平等意識(shí)。

另一方面，各級(jí)黨委及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)努力提高接受民主監(jiān)督的自覺性。江澤民曾指出：“各級(jí)黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部要主動(dòng)接受民主監(jiān)督，聞過則喜，從善如流，特別要聽得進(jìn)逆耳之言，容得下尖銳批評(píng)，有則改之，無則加勉?！盵1]275因此，應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的教育與培訓(xùn)，使他們深入領(lǐng)會(huì)民主黨派監(jiān)督的深遠(yuǎn)意義，把接受民主監(jiān)督作為自覺的行為與需要。

（二）在參政黨方面，應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)，切實(shí)履行好自身職能

首先，民主黨派要增強(qiáng)民主監(jiān)督意識(shí)。作為監(jiān)督主體的民主黨派其自身的監(jiān)督意識(shí)，是影響監(jiān)督效果的一個(gè)重要因素。在民主監(jiān)督過程中，民主黨派成員要克服自己的“畏懼”心理，做到敢于監(jiān)督。要敢于講真話、實(shí)話、不講套話、空話;敢于當(dāng)摯友、諍友，使民主監(jiān)督更加務(wù)實(shí)有效。

其次，民主黨派要努力提高自身監(jiān)督能力與水平。民主黨派民主監(jiān)督的作用發(fā)揮如何，取決于執(zhí)政黨接受民主監(jiān)督的自覺性，但要使民主監(jiān)督更好地發(fā)揮作用，還要靠民主黨派的政治素養(yǎng)和民主監(jiān)督能力。要提高參政黨的民主監(jiān)督能力，具體來講，就是要通過培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等方式提升民主黨派成員特別是中青年成員以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素養(yǎng)與辦事能力，使民主黨派的整體監(jiān)督水平與能力有一個(gè)比較大的提升。

最后，民主黨派要加強(qiáng)自身組織建設(shè)，建立民主監(jiān)督的專門性機(jī)構(gòu)。組織的整體力量總是大于組織內(nèi)部個(gè)體力量的簡(jiǎn)單相加，因而參政黨的民主監(jiān)督只有以組織的名義來實(shí)施才會(huì)更為順利和有效，這就需要在參政黨內(nèi)部建立一個(gè)以監(jiān)督為任務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，由它對(duì)民主黨派的民主監(jiān)督工作進(jìn)行組織指導(dǎo)，其具體工作是：以組織名義收集各自黨派及其特定群眾對(duì)執(zhí)政黨的意見和建議，并對(duì)其加以綜合分析與歸納整理，然后統(tǒng)一提交給相關(guān)組織或部門;在民主黨派內(nèi)部，通過多種形式互通信息、交流經(jīng)驗(yàn)，提高監(jiān)督水平;進(jìn)行民主監(jiān)督政策與理論的深入研究，為民主黨派的監(jiān)督工作提供科學(xué)有效的指導(dǎo)。

（三）健全和完善黨際監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)民主監(jiān)督實(shí)效

第一，加強(qiáng)黨際民主監(jiān)督的規(guī)范化建設(shè)。從民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨監(jiān)督的性質(zhì)來看，是一種柔性的政治權(quán)利約束。因而我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上做出進(jìn)一步的具體規(guī)定，如對(duì)于黨際監(jiān)督的范圍、形式、條件、方法等問題制定出具體的、可操作性規(guī)范，從而避免在實(shí)踐中將高層的政治性監(jiān)督空泛化。當(dāng)然要使民主監(jiān)督走上規(guī)范化軌道并產(chǎn)生較高的效能，還需要中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派長(zhǎng)期共同努力。

第二，推進(jìn)黨際民主監(jiān)督的程序化建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的程序化與規(guī)范化，重點(diǎn)是從知情、溝通、反饋各環(huán)節(jié)入手建立健全制度，這要求各級(jí)黨委對(duì)于重要情況與重大問題要及時(shí)向各民主黨派通報(bào)，暢通民主監(jiān)督渠道，使民主黨派的意見和建議得以及時(shí)反映，同時(shí)對(duì)民主黨派的意見應(yīng)審慎對(duì)待、認(rèn)真研究，及時(shí)反饋。如果民主黨派的意見不被采納，也必須向他們說明理由，爭(zhēng)取獲得理解。

第三，建立民主監(jiān)督的效能評(píng)價(jià)機(jī)制。民主監(jiān)督，重在結(jié)果、重在實(shí)效，但由于種種原因，民主黨派的民主監(jiān)督工作卻總是不盡如人意，為此有必要建立一套關(guān)于民主監(jiān)督的行之有效的評(píng)估制度，通過建立制度，明確由政協(xié)出面每年進(jìn)行定期的綜合評(píng)估，并由相關(guān)媒體發(fā)布評(píng)估結(jié)果。

總之，通過制度的建設(shè)與創(chuàng)新，使我國(guó)民主黨派對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督成為一種規(guī)范有效的常態(tài)。

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