民族自治地方資源權利及利益分享機制探析

摘 要：民族地區(qū)是我國戰(zhàn)略資源地和重要的生態(tài)安全屏障。但民族地區(qū)資源開發(fā)利益分配機制受限于我國對自然資源的物權的總體配置，《民族區(qū)域自治法》從自然資源物權配置之自治權方面構建了照顧民族地區(qū)利益分配的資源開發(fā)利用的制度體系，但在實踐中并沒有得到真正的落實，因而也沒有體現(xiàn)出對民族地區(qū)權益的特殊保護。本文從民族自治地方自然資源權利實現(xiàn)視角，探究民族地區(qū)資源開發(fā)利益分享機制的法治化路徑。

關鍵詞：民族自治地方;自然資源物權;資源自治權;利益分享機制

中圖分類號：D920.4 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）31-0154-02

引言

為體現(xiàn)資源的價值和促進各民族的共同繁榮，憲法及民族區(qū)域自治法從自然資源管理自治權方面構建了照顧民族地區(qū)利益分配的資源開發(fā)的制度體系。民族自治地方既享有對本民族自然資源開發(fā)利用的優(yōu)先權，也享有一定的利益補償權。但在實踐中，民族自治地方自然資源的相關特殊權益保護并沒有得到真正落實，新《環(huán)保法》對國家建立、健全生態(tài)保護補償制度以法律確認，民族自治地方在自然資源開發(fā)利用中的利益補償權理應通過落實國家生態(tài)補償制度得以實現(xiàn)。

一、民族自治地方自然資源權利的法定依據(jù)

（一）民族自治地方有管理和保護本地區(qū)自然資源的權利

我國憲法對民族自治地方的自治權予以確認并規(guī)定，但就自然資源物權配置之資源自治權而言，我國《民族區(qū)域自治法》第28條第1款規(guī)定“民族自治地方的自治機關依照法律規(guī)定，管理和保護本地方的自然資源”，這就從法律上賦予了民族地區(qū)管理和保護本地區(qū)自然資源的權利，但據(jù)此來看，這種“自治權”是民族自治地方獲得單一制國家的優(yōu)惠和照顧的權利，它與國際社會的地方自治意義上的“自治權”在本質上是不同。并且，這種獲得國家的優(yōu)惠和照顧的權利，需要國家采用立法、政策、決議、命令、指示等積極措施予以保障。

（二）民族自治地方有優(yōu)先合理開發(fā)自然資源的權利

《民族區(qū)域自治法》第28條第2款規(guī)定“民族自治地方的自治機關根據(jù)法律規(guī)定和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，對可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用”。對自然資源的優(yōu)先合理開發(fā)權的確定，是自然資源物權配置之資源自治權的體現(xiàn)，是對民族地區(qū)資源開發(fā)中獲得利益分配和補償權利的規(guī)定。

（三）對民族自治地方資源開發(fā)及利益分享權利的細化

我國《民族區(qū)域自治法》第65條第1款規(guī)定“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經(jīng)濟建設的安排，照顧當?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償?！钡?6條第2款中“民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護做出貢獻的，國家給予一定的利益補償?！庇纱丝梢姡褡宓貐^(qū)資源開發(fā)利益分享和補償權利是法律賦予的神圣權利。

（四）民族自治地方自然資源權利之自治權的限制

民族自治地方的資源管理權、補償權還不是一種完全意義上的自治權。民族自治地方的自然資源的優(yōu)先開發(fā)權也是受國家法律和統(tǒng)一規(guī)劃或限制的優(yōu)先權。

二、我國民族自治地方的自然資源開發(fā)權利及利益分享機制的政策支持及不足

我國民族自治地方的自然資源開發(fā)權利及利益分享主要通過自然資源物權法律及政策、資源稅費政策、資源開發(fā)中的生態(tài)補償政策得以實現(xiàn)。

（一）民族自治地方自然資源權利配置的法律政策節(jié)點

1.自然資源權利界定不明晰，尚未形成自然資源有效實現(xiàn)機制。我國憲法和相關法律都規(guī)定自然資源屬于國家和集體所有?，F(xiàn)有的自然資源立法主要強調以行政手段管理和配置自然資源的他物權，在實踐中往往忽視了地方政府和資源地居民的資源收益利益，造成生態(tài)環(huán)境的權利和義務主體虛化或缺失，客觀上導致了資源開發(fā)利用中的利益分配不均衡。

2.資源收益分配結構不合理。從我國自然資源的物權配置體系來看，國家擁有資源的所有權、開發(fā)利用權以及資源收益權，資源地的民族自治地方政府不是產(chǎn)權主體，能夠獲取資源收益的方式就是參與資源稅費的分享。資源的國家占有排斥了資源地政府對資源的支配權利和參與資源利益分配的權利，割斷了資源地經(jīng)濟發(fā)展與資源優(yōu)勢的相關性，導致民族地區(qū)自然資源的富集及其開發(fā)利用并沒有帶來民族地區(qū)經(jīng)濟、社會的同步發(fā)展，造成“富饒的貧困”的倒掛現(xiàn)象。

（二）自然資源開發(fā)利益分配中的稅費政策節(jié)點

從目前國家在開發(fā)利用民族地區(qū)資源時實施的稅費政策來看，未能真正體現(xiàn)資源利用的價值，事實上并沒有給予這些地區(qū)特殊的優(yōu)惠傾斜。例如，資源稅（費）收入分享體制下，礦產(chǎn)資源補償費、采礦權價款、采礦權使用費收入主要集中在中央和省級之間確定比例;資源稅分享比例中上級集中過大（省財政集中30%），市縣財政舉步維艱，不能很好解決合理保護開發(fā)自然資源與地方經(jīng)濟發(fā)展之間的沖突與矛盾，資源開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境的破壞日趨嚴重，更不利于資源輸出地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）民族自治地方資源開發(fā)中的生態(tài)補償政策法律節(jié)點

1.資源開發(fā)中生態(tài)補償法律體系的結構性缺陷。憲法對生態(tài)補償做了原則性的規(guī)定。2008年修訂的《水污染防治法》首次以法律的形式，對水環(huán)境生態(tài)保護補償機制做出明確規(guī)定。各地在推進生態(tài)補償試點中，也相繼出臺了流域、自然保護區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)确矫娴恼咝晕募?014年新頒布《環(huán)境保護法》確立了推進生態(tài)文明建設的環(huán)保新理念，明確了國家加大生態(tài)保護地區(qū)財政轉移支付力度，落實生態(tài)補償資金及運作的相關政府責任制度，但生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、基本制度和監(jiān)督管理機制方面還停留在政策層面，建立、健全生態(tài)補償機制還待深化。

2.地方性立法對資源開發(fā)利益分享及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定的缺位。雖然國家從法律政策層面上確定了國家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)三大主體通過轉移支付、項目支持等措施來實施生態(tài)補償，但民族自治地方的自治機關未能足夠考慮相關民族、宗教、社區(qū)的生態(tài)文化、生態(tài)習慣，充分行使自治機關的地方立法權及自治立法權，民族自治地方生態(tài)保護、資源利用及利益分享方面的相關地方性立法、自治立法缺失或不具操作性。

3.生態(tài)補償資金不足且來源單一。新環(huán)保法明確規(guī)定國家要建立、健全生態(tài)保護補償制度。明確了國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉移支付力度的政府責任。對有關地方人民政府落實生態(tài)保護補償資金提出了要求，鼓勵受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償機制的創(chuàng)新。實踐中，我國對民族地區(qū)的生態(tài)補償資金還尚未成為我國財政轉移支付的主要內容，地方政府對生態(tài)補償?shù)耐度脒€嚴重不足。

三、構建民族地區(qū)資源開發(fā)利益分配機制的法治化路徑

（一）完善自然資源權利配置與資源開發(fā)利益分配的相關立法

1.國家資源開發(fā)與生態(tài)補償機制的實施。生態(tài)補償機制的創(chuàng)新應通過修改資源保護和污染防治法相關單行法得以貫徹落實。目前，為全面落實全國主體功能區(qū)規(guī)劃，國家對生態(tài)脆弱的民族地區(qū)的資源開發(fā)與生態(tài)補償逐步納入了法制化軌道。也應研討將生態(tài)補償融入《環(huán)境影響評價法》中，建立一套科學的生態(tài)價值的評估體系和標準的生態(tài)補償評價體系，使生態(tài)補償真正融入政府的環(huán)保目標責任制和考核評價體系之中。

2.民族自治地方應充分行使民族地區(qū)自治立法及地方環(huán)境立法權限。基于民族自治地方特殊的宗教信仰、環(huán)境理念、風俗習慣，自治立法及地方環(huán)境立法在正確處理和上位法關系的基礎上，要注重突出民族自治地方環(huán)境資源的地方特色，注重民族地區(qū)生態(tài)習慣法與村規(guī)民約現(xiàn)代性價值的發(fā)掘，將環(huán)境公眾參與的法治意識真正內化到相關地方立法中。

（二）完善我國資源稅費制度，保障資源地利益得到補償

具體需從以下幾個方面入手：第一，合理劃分中央與地方的稅收分配比例。在增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的分配比例上要體現(xiàn)照顧民族地方利益的原則。第二，推進資源稅改革，增加和調解民族地區(qū)的財政收入。第三，提高資源補償費的收費標準，并在分配比例上進一步向民族地區(qū)傾斜。

（三）民族地區(qū)自然資源權利實現(xiàn)及生態(tài)補償機制創(chuàng)新

1.民族自治地方自然資源權利之自治權的實現(xiàn)。如上文所述，法律賦予民族自治地方自然資源開發(fā)利益分享和補償權利及獲取國家?guī)椭臋嗬?，民族自治地方的資源自治權是資源的物權配置與諸多主體之間的利益分配關系協(xié)調的體現(xiàn)，要進一步明確國家法律和統(tǒng)一規(guī)劃限制的自然資源的優(yōu)先開發(fā)權與受益權，積極探索資源有償使用、稅收、財政轉移支付、生態(tài)補償金等多項機制的法治化路徑。

2.規(guī)范和創(chuàng)新縱向和橫向財政轉移支付的利益補償機制。要保障民族自治地方的財政自主權、資源自治權的實現(xiàn)，應確保中央財政向民族自治地方的專項轉移支付的份額，形成長期穩(wěn)定的資金來源，同時，財政轉移支付制度的施行應更多地照顧資源地居民的利益，國家在資源收益分配上也要充分考慮民族自治地方資源與環(huán)境的特殊性，制定體現(xiàn)國家對民族自治地方傾斜的財稅扶持政策，以實現(xiàn)西部與東部地區(qū)協(xié)調發(fā)展。同時，創(chuàng)新政府之間的橫向財政轉移支付，以促進民族地區(qū)的資源優(yōu)勢向財政優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢轉化。

3.構建適合我國的生態(tài)環(huán)境稅費制度。借鑒發(fā)達國家的環(huán)境稅收制度，環(huán)境稅費要突出針對生態(tài)脆弱的民族地區(qū)特殊情況的優(yōu)惠照顧。民族自治地方作為資源地所付出的生態(tài)環(huán)境代價應該通過資源價格或能源價格體現(xiàn)出來，這有助于從法律制度上促進民族地區(qū)自然資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展。

綜上，應當完善我國自然資源物權配置制度，從立法層面規(guī)范民族自治地方自然資源權利及利益分配機制，有效控制和利用民族地區(qū)資源，推動我國民族自治地方社會、經(jīng)濟發(fā)展，改善其生態(tài)環(huán)境，真正使民族地區(qū)的資源開發(fā)走上可持續(xù)發(fā)展的軌道。

參考文獻：

[1]呂忠梅.超越與保守—可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新[M].北京：法律出版社，2003.

[2]王涪寧.民族地區(qū)生態(tài)補償及保障制度探析[J].中央民族大學學報，2007（2）.

[3]馬衛(wèi)東.自然資源開發(fā)中少數(shù)民族權益的法律保障研究[J].貴州民族研究，2014（11）.

[4]張柄淳.陶伯進突破與規(guī)制：民族自治地方自然資源自治權探討[J].西安交通大學學報，2012（6）.

[5]曹明德.對建立我國生態(tài)補償制度的思考[J].法學，2004（3）.