公安機關民間糾紛調處長效機制構建研究

摘 要：基于我國社會管理機制的創(chuàng)新及人權保護的考量，我們有必要對公安機關民間糾紛調處長效機制的構建途徑和方法開展探討。其途徑和方法可以包括：為公安機關調處民間糾紛制定統(tǒng)一的法律規(guī)定，擴大公安機關調處民間糾紛的受案范圍，賦予公安機關調處民間糾紛時做出的調解書法律強制力，由此為構建長效機制奠定法律基礎和提供制度依據。

關鍵詞：人權保護;民間糾紛調處;長效機制;構建

中圖分類號：D920.4 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）31-0145-02

對于國外而言，其警察部門一般不直接參與民間糾紛的調處，往往是接警后將案件移交司法部門解決。公安機關進行民間糾紛的調處是我國的特色。近幾年以來，我國基層公安機關接警、處警的案件中涉及民間糾紛的比例有增長的趨勢，公安機關的及時調處為緩和社會矛盾、維護當事人的合法權益發(fā)揮了積極的作用，但是也存在不少的問題，甚至增大了民事案件向刑事案件轉化的可能性，例如發(fā)生在2014年12月的太原警察打死討薪女民工案件，該案件的起因為追討工資的勞動爭議，當地派出所完全可以居中調處，緩和社會矛盾，但最終演變成了警察打死討薪女民工的悲劇[1]。我國在制度層面并無公安機關民間糾紛調處的定義，現在一般使用治安調解的概念。國內理論界少數學者對公安機關治安調解的相關理論探究，主要是針對治安調解的范圍、具體適用程序、調解的法律效力等開展了一定的探究，有的學者對治安調解的適用條件及具體適用進行了探討[2]，有的學者對治安調解在實踐中存在的某些困難、范圍、證明責任及程序等問題做了探究[3];也有的學者主張在調解原則、調解范圍、調解程序、調解效力及法律監(jiān)督等方面進一步完善公安行政調解制度，提高公安機關行政調解的能力，以促進社會糾紛的解決，和諧社會的實現[4]。

就公安機關調處民間糾紛相關問題探究而言，當前的理論研究和實踐還存在著明顯的不足：第一，目前我國法律規(guī)定和理論研究主要是針對治安調解展開的，而公安機關調解民間糾紛的范圍應當大于治安調解的范圍，因此對公安機關調解民間糾紛相關問題進行全面、系統(tǒng)的研究是非常缺乏的;第二，當前對公安機關治安調解的理論研究也不夠全面。研究公安機關治安調解不能僅局限于對《治安管理處罰法》和《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》原則性規(guī)定的討論，還應對適用具體的法律（例如民法）、機構設置、經費保障等問題進行全面的研究;第三，當前對公安機關治安調解的研究多注重于程序性研究，明顯缺乏對治安調解所適用的實體法（包括民法）的研究，形成重程序、輕實體的局面，這不利于順利解決民間糾紛;第四，當前的研究主要局限于對公安機關調處民間糾紛的內部的處理機制的相關問題，缺乏長效機制的研究。

因此，筆者認為，基于我國社會管理機制的創(chuàng)新考量，我們有必要對公安機關民間糾紛的調處制度做出更為全面、深刻的研究，特別是長效機制的構建研究。這可以為及時維護當事人的合法權益、保護人權提供理論和制度支持。因此，本文著重從以下層面來探討我國公安機關民間糾紛調處長效機制的構建途徑和方法。

一、為公安機關調處民間糾紛制定統(tǒng)一的法律規(guī)定，為構建長效機制奠定法律基礎

制定統(tǒng)一的法律規(guī)定有利于為公安機關調處民間糾紛提供堅實的制度支持，并為構建長效機制奠定法律基礎。我國當前涉及和規(guī)范公安機關民間糾紛調處的法律制度主要有《治安管理處罰法》和《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》，以及公安部2007年頒布的《公安機關治安調解工作規(guī)范》。前面兩個法律并非專門為公安機關調處民間糾紛而制定，對此僅做了原則性的規(guī)定，不具有實踐上的可操作性。《公安機關治安調解工作規(guī)范》雖然具有一定的針對性和可操作性，但是該規(guī)范的法律屬性是值得商榷的，筆者認為該規(guī)范屬于公安機關內部指導性意見更為準確，很難定位為部門規(guī)章。可見，該規(guī)范性位階較低、權威性不夠，也難以形成一定的法律強制性。因此，雖然有該規(guī)范作為制度支持，但在實踐中公安機關民間糾紛調處在制度建設、人員素質、經費保障等方面仍然存在較大的困難和不足，也沒有建立完善的調處機制。

因此，我們有必要為公安機關調處民間糾紛制定統(tǒng)一的法律規(guī)定。制定的途徑可以有：第一個途徑是由最高人民法院、公安部、司法部等司法機關或相關部委聯合出臺相應的法律規(guī)定，這可能更加有利于實現公安機關民間糾紛調處與人民調解、司法調解的聯動;第二是由地方性法規(guī)對此做出相應的規(guī)定，例如2008年10月1日起實施的《湖南省行政程序規(guī)定》第115條規(guī)定對行政調解做出了界定，即是指行政機關為化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定，依照法律、法規(guī)、規(guī)章和有關規(guī)定，居間協調處理公民、法人或者其他組織相互之間民事糾紛的活動。基于這樣的規(guī)定，可為地方公安機關開展相應的民間糾紛的調處提供制度支持。

二、擴大公安機關調處民間糾紛的受案范圍，為構建長效機制提供制度依據

根據《治安管理處罰法》第9條的規(guī)定，我國主要限于對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調解處理。根據《公安機關治安調解工作規(guī)范》第3條的規(guī)定，對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，經雙方當事人同意，公安機關可以治安調解?？梢?，此類民間糾紛必須以違反治安管理為前提。根據，對不構成違反治安管理行為的民間糾紛，則告知當事人向人民法院或者人民調解組織申請?zhí)幚怼?/p>

當前我國公安機關調處民間糾紛的受案范圍較為狹窄，不利于及時為人民群眾排憂解難，也容易打擊老百姓“有困難找警察”的積極性，因此擴大公安機關調處民間糾紛的受案范圍是非常必要的，也可為構建長效機制奠定制度基礎。

有學者認為，公安派出所的調解定位是由法律法規(guī)嚴格規(guī)定的，當下存在的公安派出所對于調解無所不包的現象在一定意義上超出了法律的界定[5]。本文認為，基于現實的考量，公安機關調處民間糾紛的受案范圍應當擴大至《人民調解法》規(guī)定的受案范圍。根據《人民調解法》第1條的規(guī)定，人民調解委員會受理的調解案件類型為“民間糾紛”，除不能受理刑事案件和行政案件外，再無其他限制，這為當事人及時解決糾紛提供了便捷的途徑。這樣擴大的理由主要有：一是在我國國家機關的體系中，廣大人民群眾普遍認可公安機關的權威性;二是公安機關的機構設置具有基層性和廣泛性，便于人民群眾解決民間糾紛;三是有利于延續(xù)“有困難找警察”的傳統(tǒng)思維，而我國卻沒有對“困難”做出法律界定，人民群眾主觀上就會認為所有的民間糾紛都是困難，找公安機關解決是理所當然的;四是有利于及時維護當事人的合法權益，否則很有可能導致案件的性質發(fā)生變化，因此有學者認為，很多純粹民事糾紛警察也不得不管，因為這些糾紛處理得早是民事糾紛，處理得晚就是治安案件[6]。

同時，我們也應當看到，公安機關畢竟不是專門的調解機構，也不能替代人民調解委員會和人民法院的調解職能。因此，本文建議對民間糾紛的受案范圍做分類處理：一是屬于《治安管理處罰法》和《公安機關治安調解工作規(guī)范》規(guī)定的受案范圍的，當事人申請調處的，公安機關應當做出調處;二是屬于其他民間糾紛的，當事人申請調處的，公安機關可以做出調處。對兩類不同的民間糾紛的區(qū)別對待，這既保證了公安機關的職權行為，也可以賦予公安機關一定的自由裁量權，便于公安機關根據糾紛的實際情況開展調處工作。

三、賦予公安機關調處民間糾紛時做出的調解書法律強制力，為構建長效機制夯實制度基礎

當前公安機關調處民間糾紛所面臨的尷尬之一就是做出的調解書不具有法律強制力。顯而易見，公安機關在國家機關體系中的權威性是毋庸置疑的，其調解也具有一定的準司法性質，但是其所做出的調解書不具有法律強制力，這就產生出機關的權威性和所做出的調解書非法律強制性之間的現實的尷尬。因為調解書不具有法律強制力，如一方當事人不履行，另一方當事人最終還得選擇訴訟的途徑來解決糾紛，這在一定程度上增加了時間成本和訴訟成本，也不利于及時化解當事人之間的矛盾，甚至可能放任矛盾進一步的激化和升級，也與公安機關調處民間糾紛的宗旨和初衷是相違背的。

基于此，本文建議在公安機關調處民間糾紛中設立“司法確認”的制度，此制度的設立可以參照《人民調解法》的做法。根據《人民調解法》第33條的規(guī)定，經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。借鑒此制度，我們也可以在規(guī)范公安機關調處民間糾紛的法律制度中設立“司法確認”的制度。由此，既可賦予調解協議法律強制力，及時維護當事人的合法權益，也可解決了前述的尷尬問題。

四、結語

在社會管理機制創(chuàng)新的語境下，公安機關民間糾紛調處長效機制的構建途徑和方法是多樣化的，除前文所提及的路徑之外，還有諸多理論是值得探討和借鑒的。例如，構建公安機關民間糾紛的調處與人民調解、司法調解的聯動機制，建立第三方的介入機制，例如律師參與調處的過程，為當事人提供法律幫助或援助，等等。但無論如何，公安機關民間糾紛調處長效機制構建是基于人權保護的思想基礎，其目的也最終在于及時維護當事人的合法權益，實現人權的有效保護。

參考文獻：

[1]女民工討薪被太原警察打死丈夫被銬不能救[EB/OL].

[2015-07-08].http：//news.china.com/domestic/945/201412-

29/19153546_all.html.

[2]李容.《治安管理處罰法》中的治安調解的適用[J].安徽警官職業(yè)學院學報，2006（2）.

[3]張立新，馮鎖柱.治安調解若干問題研究[J].中國人民公安大學學報：社科版，2006（2）.

[4]鄭素一.論公安機關的行政調解制度[J].行政與法，2008（7）.

[5]劉佩鋒.關于公安派出所治安調解工作困境與出路的思考[J].公安研究，2014（3）.

[6]張金玲.治安調解問題研究[J].山東社會科學，2010（8）.