黑龍江省煤炭資源型城市應(yīng)急管理合作可行性探析

摘 要：黑龍江省四個煤炭資源型城市由于具有相近的自然與人文環(huán)境、相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、必要的合作共識與經(jīng)驗、有力的應(yīng)急管理建設(shè)、良好的政策保障和較強的救援隊伍等基礎(chǔ)，在應(yīng)急管理方面進行合作不僅是必要的，也是可行的。

關(guān)鍵詞：黑龍江省;煤炭資源型城市;應(yīng)急管理合作

中圖分類號：C916 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）31-0117-02

應(yīng)急管理合作對于整合應(yīng)急管理資源、提高應(yīng)急管理效率和水平，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新社會管理、推進社會主義和諧社會建設(shè)具有重要意義。加強黑龍江省因煤而生的雞西、鶴崗、雙鴨山和七臺河四個煤炭資源型城市的應(yīng)急管理合作不僅非常必要，而且也是可行的。

一、相近的地理位置與人文基礎(chǔ)

整體上看，四大煤城都位于黑龍江省東部地區(qū)。其中，鶴崗市位于黑龍江省東北部，東鄰佳木斯。雞西位于黑龍江省東南部，北與七臺河市相連。七臺河市位于黑龍江省東部，東連雙鴨山市，南接雞西市、牡丹江市。雙鴨山市位于黑龍江省東北部，與佳木斯、七臺河、雞西等城市相毗鄰。三個煤城緊密相連。鶴崗雖隔佳木斯而與其他三大煤城沒有直接相連，但鶴崗-大連高速公路卻將四大煤城連接在了一起。從文化上看，四大煤城幾十年乃至百年的滄桑歲月塑造的城市風(fēng)貌、特色和形成的文化氛圍雖各有千秋，但作為煤城各自都積淀了具有礦山文化特色和品格的煤城文化，具有忍辱負(fù)重、頑強生存、昂揚奮發(fā)、開拓創(chuàng)新、特別能戰(zhàn)斗會戰(zhàn)斗的特點。這種地緣相近、人緣相親、文氣相通的特征，為四大煤城應(yīng)急合作提供了得天獨厚的基礎(chǔ)條件。

二、相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

四個城市都是因煤而興起、建立和發(fā)展起來的，均以煤炭采掘業(yè)、煤電業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。不僅龍煤集團等大型企業(yè)坐落于四個煤城，而且地方礦也大多集中于這四個城市。由于長期以來四個城市的主要精力都用在煤炭開發(fā)、加工上，非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展“一枝獨秀”。雞西雖然在四大煤城中煤產(chǎn)業(yè)比重大大下降，但煤產(chǎn)業(yè)仍占30%比重，財政收入的47%都是依靠礦藏。鶴崗的主體產(chǎn)業(yè)是工業(yè)，其中的煤炭和電力是工業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大致占整體工業(yè)的71.3%以上，煤電業(yè)與整體經(jīng)濟“同呼吸、共命運”。與單一的煤工業(yè)相伴隨，事故災(zāi)難大多也集中在煤礦上。很多礦井?dāng)鄬佣?、地質(zhì)條件構(gòu)造復(fù)雜，尤其是國有大礦開采深度加大，礦山地壓增大，隨之沖擊地壓顯現(xiàn)、瓦斯涌出量加大。由于開采深度加大、地表下沉、汛期河流洪水造成的水患越來越大，使我省煤礦瓦斯事故、水害事故、火災(zāi)事故嚴(yán)重，高沼氣、瓦斯突出礦井和煤層有自然火傾向的礦井占一半以上，煤礦生產(chǎn)安全事故多發(fā)易發(fā)，安全生產(chǎn)應(yīng)急管理和救援任務(wù)十分繁重。而且，四個煤城的生態(tài)和環(huán)境問題也大體類似——除了一般的“三廢”污染外，都還存在一些特有像煤炭開采與加工造成的嚴(yán)重的地下水和地表水破壞、地面塌陷以及大氣污染的生態(tài)環(huán)境問題，這些生態(tài)環(huán)境問題的無邊界性客觀地要求區(qū)域性的合作治理。

三、必要的合作共識與經(jīng)驗基礎(chǔ)

近年來，政府間應(yīng)急管理合作的理念已經(jīng)開始深入人心，相當(dāng)一部分人已經(jīng)認(rèn)識到，應(yīng)急合作不僅要在“事發(fā)”后合作，而且要貫穿于全過程。拓展合作思路、擴大合作領(lǐng)域、深化合作層次、豐富合作內(nèi)容、創(chuàng)新合作機制，成為了各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的期盼和共識。在應(yīng)急管理實踐中，一些省份簽署了合作協(xié)議。如《粵港應(yīng)急管理合作協(xié)議》（2008年）、《江蘇安徽山東河南應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》（2009年）、《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9?。▍^(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》（2009年）、《黃河金三角地區(qū)應(yīng)急管理合作協(xié)議》（2011年）、《江西省與湖北省應(yīng)急管理合作協(xié)議》（2011年），以及《東北四省區(qū)應(yīng)急管理合作協(xié)議》（2011年）、《北京市河北省2013年至2015年合作框架協(xié)議》等，都在嘗試著進行應(yīng)急管理的合作。城市之間的合作同樣也不甘落后，如黃河三角洲地區(qū)的四個城市共同簽署了《三門峽市渭南市運城市臨汾市（黃河金三角地區(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》（2011）。截至2013年底，全國已建立各級各類跨區(qū)域應(yīng)急管理合作機制近1 200個。經(jīng)過幾年的探索，大家也深刻地體會到：加強應(yīng)急聯(lián)動或合作是高效處置突發(fā)事件的有力措施，應(yīng)急管理合作是相互學(xué)習(xí)借鑒的最佳平臺，能夠不斷地提升工作水平。更難能可貴的是，應(yīng)急管理合作的嘗試也取得了一些成就：一是建立了應(yīng)急管理合作聯(lián)席會議制度，如泛珠三角區(qū)域內(nèi)地九?。▍^(qū)）以及東北四?。▍^(qū)）都如此。有的還設(shè)立了聯(lián)席會議常設(shè)秘書處，建立了專題工作小組。二是協(xié)作的領(lǐng)域和內(nèi)容進一步拓寬。根據(jù)東北四?。▍^(qū)）應(yīng)急管理合作聯(lián)席會議第二次會議精神，四?。▍^(qū)）要延伸合作領(lǐng)域，豐富合作內(nèi)容，開展省級部門間，地市政府間，相鄰縣、區(qū)間的應(yīng)急管理合作。三是開展不定期的應(yīng)急管理工作交流制度;四是以應(yīng)急預(yù)案為基礎(chǔ)，以應(yīng)急救援隊伍、物資和裝備為支撐，整合資源，共同應(yīng)對突發(fā)事件。近年來，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等領(lǐng)域展開了不同層面的合作。這些做法雖然剛剛起步，但仍可為我省四大煤城應(yīng)急管理合作提供很好的示范。四大煤城有一個共同的特點，即，它們都不同程度地存在著企業(yè)“管理”城市、城市功能先天不足的問題，像城市基礎(chǔ)設(shè)施落后、功能區(qū)混雜、社會服務(wù)功能弱等問題。但龍煤集團作為一個大型國有企業(yè)集團，其內(nèi)部各個分公司之間的經(jīng)常性應(yīng)急合作的經(jīng)歷和經(jīng)驗，特別是在一些重大安全生產(chǎn)事故中積累的應(yīng)急合作經(jīng)驗可以直接用于城市的應(yīng)急合作，龍煤集團在其中更是起著骨干支撐作用。

四、有力的應(yīng)急管理建設(shè)基礎(chǔ)

四城市以煤礦為重點的應(yīng)急管理體系目前已初步形成。在煤礦安全生產(chǎn)方面，一是安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮體系已基本形成——全部成立了安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心。二是安全生產(chǎn)應(yīng)急響應(yīng)機制——聯(lián)動機制、預(yù)警機制、聯(lián)席會議制已基本建立。三是安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)取得了新進展。省政府、省安監(jiān)局等下發(fā)文件，初步實現(xiàn)了省安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作的規(guī)范化和制度化。四是安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)取得顯著成效。省應(yīng)急委、省安監(jiān)局、各級政府部門編制完成各類安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案上萬部，初步形成了安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案體系框架。五是礦山應(yīng)急救援隊（基地）建設(shè)為應(yīng)急合作提供了有力保障。2011年12月2日黑龍江省首家集應(yīng)急救援指揮、安全生產(chǎn)調(diào)度、重大危險源監(jiān)測監(jiān)控和數(shù)字化礦山管理等為一體的應(yīng)急救援指揮中心在雙鴨山市正式啟用。這一中心已被列為國家民政部緊急救援促進中心、國家安監(jiān)總局應(yīng)急控制中心和全國地市級應(yīng)急救援建設(shè)試點工程。這為應(yīng)急合作提供了非常重要的物質(zhì)和技術(shù)等方面的保障。

五、良好的政策保障基礎(chǔ)

國家、省市各級政府和部門高度重視區(qū)域應(yīng)急合作?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2005）和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）就體現(xiàn)了應(yīng)急合作的精神。2006年《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》中要求單位部門要“經(jīng)常性地開展預(yù)案演練，特別是涉及多個地區(qū)和部門的預(yù)案，要通過開展聯(lián)合演練等方式，促進各單位的協(xié)調(diào)配合和職責(zé)落實”。2007年《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》更是突出體現(xiàn)了“用好存量，資源共享，任務(wù)明確，分工負(fù)責(zé)”的總體要求，要求充分利用現(xiàn)有資源，挖掘潛力，提高效率，實現(xiàn)各地區(qū)各行業(yè)信息、隊伍、裝備、物資等方面的有機整合，提高整體應(yīng)急反應(yīng)能力，避免重復(fù)建設(shè)。2011年在《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011—2015年）》中進一步提出要“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)”，“實現(xiàn)相關(guān)部門涉災(zāi)業(yè)務(wù)的協(xié)同與資源共享”，“建立和完善與聯(lián)合國組織、國際和區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)機構(gòu)、有關(guān)國家政府和非政府組織在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的合作和交流機制”。按照國家有關(guān)規(guī)定和要求，2010年10月黑龍江省人民政府印發(fā)了《黑龍江省煤礦事故應(yīng)急救援“點對點”實施方案》?？傮w上依托龍煤集團等礦山救護大隊、礦山救援基地以及地方礦山救護隊，“除負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)煤礦突發(fā)事故應(yīng)急救援工作外，同時根據(jù)需要參加全省跨區(qū)域煤礦重特大事故的應(yīng)急救援工作”，實現(xiàn)全省15支礦山救援隊伍與1 065處煤礦“點對點”的全覆蓋。同時，搶險救援任務(wù)擴展到轄區(qū)內(nèi)地下非煤礦山企業(yè)。這一實施方案統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，是進行以煤礦事故為重點應(yīng)急合作的統(tǒng)籌性文件，是應(yīng)急合作的框架和基石。省安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心辦公室（省安監(jiān)局）組織協(xié)調(diào)黑龍江煤監(jiān)局、省煤管局，又進一步制定了《全省煤礦企業(yè)突發(fā)事故應(yīng)急處置“點對點”實施意見》和推進措施。這都為四大煤城的應(yīng)急管理合作提供了重要法律政策依據(jù)和指導(dǎo)。

六、較強的救援隊伍基礎(chǔ)

我省共有礦山救援隊伍14支，救護隊員1 235人。其中8支分布在東部這四個煤城，救援力量較強。龍煤集團作為其中重要的一支，就有4個分公司救護隊。其中的鶴崗分公司救護大隊是國家礦山救援基地，負(fù)責(zé)鶴崗地區(qū)全部煤礦的預(yù)防性安全檢查和事故救援工作;雞西分公司救護大隊是國家礦山排水基地，負(fù)責(zé)本公司煤礦的預(yù)防性安全檢查和事故救援工作;雙鴨山分公司救護大隊是省級礦山救援基地，負(fù)責(zé)本公司煤礦的預(yù)防性安全檢查和事故救援工作;七臺河分公司救護大隊也是省級礦山救援基地，負(fù)責(zé)本公司和佳木斯市煤礦的預(yù)防性安全檢查和事故救援工作。此外，地方政府也建立了自己的救護隊，如七臺河市礦山救護中隊、雙鴨山市礦山救護隊、雞西市礦山救護中隊、雞東縣救護中隊、東寧縣和安救護隊。礦山救援基地和專業(yè)救援隊伍，接受省安全監(jiān)管局、黑龍江煤監(jiān)局、省煤管局業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并納入當(dāng)?shù)卣畱?yīng)急救援隊伍統(tǒng)一管理范圍。如發(fā)生重特大煤礦事故，可根據(jù)需要調(diào)動省級礦山救援基地實施跨區(qū)域搶險救援。若把這些實力較強的企業(yè)救援隊伍和便捷實用的地方骨干專業(yè)救援隊伍建設(shè)好，那么四大煤城的合作應(yīng)急救援體系建設(shè)就會取得實質(zhì)性的突破。

綜上，我們認(rèn)為四個煤城的應(yīng)急管理合作具有一定的可行性，我們應(yīng)積極推動它們的應(yīng)急管理合作，更好地促進當(dāng)?shù)睾臀沂〗?jīng)濟社會更好更快的發(fā)展。

Analysis on the Feasibility of Emergency Management of Coal Resource Based Cities

in Heilongjiang Province

LI Suyan1 ，LU Zhaoguo2

（1.CPC Heilongjiang provincial Party School， Harbin 150080， China;2.Harbin University of Finance， Harbin 150030， China）

Abstract： It is feasible for the cooperation between the four coal resource-based cities in Heilongjiang Province in the emergency management because the four coal resource-based cities has the basis of the similar natural and human environment， similar industrial structure， the need to work together with the experience， strong emergency management， good policy support and strong rescue team.

Key words： Heilongjiang province;coal resource based cities; Emergency management cooperation