亞太地區(qū)區(qū)域性環(huán)境合作機(jī)制初探

摘 要：亞太地區(qū)國家眾多，區(qū)情復(fù)雜，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，也深受環(huán)境破壞之苦。因此，區(qū)域性環(huán)境合作機(jī)制的建立、完善及有效運(yùn)行，對本區(qū)環(huán)境治理乃至全球環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)都至關(guān)重要。本文梳理了亞太地區(qū)7個區(qū)域性環(huán)境合作機(jī)制的主要內(nèi)容，概括出此類合作目前主要由聯(lián)合國系統(tǒng)主導(dǎo)，大國發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，合作水平雖不斷提高，但機(jī)制仍多屬松散的論壇性質(zhì)等特點(diǎn)，并借此分析了機(jī)制發(fā)展的未來前景。

關(guān)鍵詞：亞太地區(qū);區(qū)域性環(huán)境合作機(jī)制;前景

中圖分類號：D81 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）31-0080-05

“亞太”并非簡單的自然地理概念，而是一個地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)乃至軍事概念，它在客觀上反映了世界政治、經(jīng)濟(jì)力量格局不斷轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實，在主觀上則映射出不同國家或國家集團(tuán)的利益訴求。這直接導(dǎo)致了“亞太”的定義林林總總、不盡相同。根據(jù)研究主題，本文以聯(lián)合國亞太經(jīng)社委員會（ESCAP）的“亞太”概念為主進(jìn)行界定，范圍覆蓋北美、東亞（包括東北亞及東南亞）、南亞及大洋洲所有國家，并向中亞延伸，在“大”、“小”亞太概念中取其中，并兼顧了定義的權(quán)威性。

亞太地區(qū)的總體情況可略述為：面積廣闊，人口眾多，城市化進(jìn)程迅猛;教育普及率在提高，但教育水平仍相對較低;資源需求量大且連年增加;區(qū)內(nèi)各國處在不同的發(fā)展階段，發(fā)展需求多樣而貧富差距很大，這導(dǎo)致其對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度有所不同。近年來，亞太地區(qū)一直是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，但域內(nèi)無節(jié)制、不可持續(xù)的發(fā)展方式也造成了嚴(yán)重的環(huán)境問題，反過來損害、制約了發(fā)展進(jìn)程。這樣的雙重性決定了全球環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)實質(zhì)上依賴于該區(qū)協(xié)調(diào)的政策和行動。因此，區(qū)域各類環(huán)境合作機(jī)制的建立、完善及有效運(yùn)行就顯得格外重要。本文將集中探討并梳理亞太區(qū)域性的環(huán)境合作機(jī)制，探討其主要特點(diǎn)和未來發(fā)展前景。

一、亞太地區(qū)區(qū)域性環(huán)境合作機(jī)制簡介

統(tǒng)觀亞太地區(qū)區(qū)域性合作機(jī)制現(xiàn)狀及其沿革變化，似可將其分為聯(lián)合國系統(tǒng)主導(dǎo)、其他類別區(qū)域合作機(jī)制中涵括以及域內(nèi)主要國家發(fā)起等三個類別。限于篇幅，筆者選擇其中最具代表性的若干機(jī)制，逐一進(jìn)行介紹。

（一）聯(lián)合國系統(tǒng)主導(dǎo)的區(qū)域性環(huán)境合作機(jī)制

1.從亞太次區(qū)域環(huán)境政策對話（the Asia Pacific Sub-re

gional Environmental Policy Dialogue —SEPD）到亞太環(huán)境部長論壇（Forum of Ministers and Environmental Authorities of Asia Pacific）

SEPD是由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）牽頭，負(fù)責(zé)對中亞、東北亞、南亞和南太平洋各區(qū)域?qū)θ颦h(huán)境問題的意見進(jìn)行仔細(xì)審查的一項倡議，目的是形成亞洲及太平洋區(qū)域?qū)@些問題的統(tǒng)一觀點(diǎn)。它包含上述4個次區(qū)域的政府間部長級主席以及4個主要小組及利益相關(guān)方（曾為5個，包含東南亞次區(qū)域）。UNEP通過亞洲及太平洋區(qū)域辦事處擔(dān)任SEPD的秘書處，涵蓋所有次區(qū)域。SEPD為討論各種全球問題以及為聯(lián)合國環(huán)境大會、多邊環(huán)境協(xié)定和 2015 年后的聯(lián)合國發(fā)展議程等全球活動做出區(qū)域貢獻(xiàn)，并向UNEP亞洲及太平洋區(qū)域方案提供咨詢和政策指導(dǎo)的論壇。

2003年9月19日，UNEP在北京召開了首屆SEPD會議，來自東北亞、東南亞、南亞、中亞和南太平洋5個次區(qū)域的國家—中國、菲律賓、斯里蘭卡、塔吉克斯坦和薩摩亞等5國環(huán)境部長和代表，以及韓國、印度的國際環(huán)保領(lǐng)域知名人士出席了會議。會議就如何結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)和首腦會議制定的具體目標(biāo)、解決區(qū)域、次區(qū)域環(huán)境問題進(jìn)行了討論[1]。此后，SEPD每年召開一次會議。2013年9月19日，UNEP與柬埔寨環(huán)境部共同舉辦了SEPD第十次會議，東北亞、南亞、東南亞和太平洋四個次區(qū)域的各國部長、政府間組織、民間社會領(lǐng)袖和聯(lián)合國代表出席。會議討論了亞太區(qū)域不斷出現(xiàn)的各種環(huán)境問題，構(gòu)思了關(guān)于按照2015年后的發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)加強(qiáng)環(huán)境治理區(qū)域應(yīng)對、推廣綠色經(jīng)濟(jì)和關(guān)于可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)的10年方案框架以及執(zhí)行UNEP工作方案和落實聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會各項成果的各項戰(zhàn)略[2]。

2015年5月19-20日，SEPD的替代機(jī)制，亞太環(huán)境部長論壇的首屆會議在泰國曼谷召開。亞太地區(qū)33個國家的高級別官員出席了本次論壇。該論壇是UNEP對2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會（RIO+20）授權(quán)其加強(qiáng)區(qū)域存在的部分響應(yīng)。論壇聚焦的內(nèi)容包括：2015年后的發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為區(qū)域國家實現(xiàn)公平、可持續(xù)發(fā)展提供的機(jī)遇;如何應(yīng)對大氣污染、化學(xué)品和有害廢棄物等對環(huán)境和健康帶來的挑戰(zhàn);亞太地區(qū)面臨的環(huán)境前景、突出環(huán)境問題以及如何在區(qū)域和全球論壇上加強(qiáng)統(tǒng)合亞太國家的訴求等等。此外，論壇還將指導(dǎo)UNEP在本地區(qū)有效落實聯(lián)合國環(huán)境大會第一次會議（UNEA-1）做出的相關(guān)決議，并幫助確定在2016年UNEA決定以及決議中和UNEP2018—2021年中期戰(zhàn)略中的區(qū)域議題和建議。與會各方建議，亞太環(huán)境部長論壇在聯(lián)合國不召開可持續(xù)發(fā)展大會的時間里，每隔一年舉辦一次[3]。

2.亞太環(huán)境與發(fā)展部長級會議（the Asia Pacific Minist-

erial Conference on Environment and Development—MCED）

MCED初創(chuàng)于1985年，之后每五年召開一次，該會議由ESCAP、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）、亞洲開發(fā)銀行（ADB）和UNEP共同主辦，是亞太地區(qū)最重要的區(qū)域性環(huán)境機(jī)制之一。MCED旨在促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，30多年來，其議題設(shè)置始終著重于加深對區(qū)域各國環(huán)境現(xiàn)狀的評估，對全球可持續(xù)發(fā)展、重要環(huán)境問題相關(guān)的各類議程的區(qū)域政策協(xié)調(diào)響應(yīng)，區(qū)域治理理念的溝通和有效整合，以及對未來綠色發(fā)展的規(guī)劃等等。6屆MCED的重要成果可參見下表：

3.東南亞和東亞國家環(huán)境與衛(wèi)生問題部長級區(qū)域論壇（Regional Ministerial Forum on Environment and Health in Southeast and East Asian Countries）

該論壇是一個跨部門政治倡議，匯集了來自東南亞國家聯(lián)盟（ASEAN）各成員國以及中國、日本、蒙古和大韓民國環(huán)境及衛(wèi)生部門的國家決策者。由世界衛(wèi)生組織（WHO）和UNEP聯(lián)合秘書處提供服務(wù)[4]。論壇旨在增強(qiáng)東南亞和東亞國家在環(huán)境衛(wèi)生管理方面的能力，為有關(guān)國家的環(huán)境和衛(wèi)生部門提供知識與經(jīng)驗分享的機(jī)制，以此增強(qiáng)其合作水平，促進(jìn)國家及地區(qū)層級的政策和調(diào)節(jié)機(jī)制框架的進(jìn)步，并提高環(huán)境衛(wèi)生政策和管理的實行與整合。

該區(qū)域論壇每三年舉辦一次，每18個月召集高級別官員會議以進(jìn)行籌備。首屆論壇于2007年8月在泰國曼谷召開，通過了論壇的憲章及其執(zhí)行方案，并發(fā)表了《環(huán)境與衛(wèi)生部長級宣言》即《曼谷宣言》，決定努力推動建設(shè)地區(qū)和國家層面的環(huán)境衛(wèi)生政策協(xié)調(diào)框架。第三次環(huán)境與衛(wèi)生部長級區(qū)域論壇于2013年9月在馬來西亞首都吉隆坡舉行。來自東南亞各國環(huán)境和衛(wèi)生部的與會人員以及其他相關(guān)國際組織的代表們參加了這次會議。會議通過了《吉隆坡宣言》，各國政府在該宣言中承諾制定一項環(huán)境和衛(wèi)生能力建設(shè)方案，以期加強(qiáng)跨界合作，并且加強(qiáng)國家環(huán)境和衛(wèi)生行動計劃。2014年8月，該論壇在泰國曼谷召開了特別高官會， 回顧了新合作框架下有關(guān)決議的執(zhí)行情況，并對2014-2016年的工作計劃做出了預(yù)案。

4.環(huán)境與災(zāi)害管理專題工作組（the Thematic Working Group on Environment and Disaster Management）

聯(lián)合國系統(tǒng)在亞太地區(qū)總共設(shè)有7個專題工作組，這些工作組是區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制（簡稱RCM，于1998年聯(lián)合國經(jīng)社理事會第46號決議中獲權(quán)建立）的組成部分。該機(jī)制主要是為了協(xié)調(diào)各區(qū)域聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)不同組織之間的工作，從而整合資源、提高效率以服務(wù)于優(yōu)先問題領(lǐng)域。一般來說，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制包含政策協(xié)調(diào)和執(zhí)行協(xié)調(diào)兩個層面，前者主要是各組織的政策制定者定期開會以進(jìn)行溝通、統(tǒng)合綱領(lǐng)性政策內(nèi)容;后者則專指專題工作組序列，負(fù)責(zé)推進(jìn)具體的項目執(zhí)行。

環(huán)境與災(zāi)害管理專題工作組即是其中之一，它由UNEP與ESCAP和聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室（OCHA）共同擔(dān)綱主席，成員包括ESCAP、聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）、國際勞工組織（ILO）、國際移民組織（IOM）、國際電信聯(lián)盟（ITU）、OCHA、聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦事處（OHCHR）、聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署（UNAIDS）、UNDP、聯(lián)合國教科文組織 （UNESCO）、聯(lián)合國人口基金（UNFPA）、聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處（UNHCR）、 聯(lián)合國兒童基金（UNICEF）、聯(lián)合國婦女署（UN WOMEN）、聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦事處 （UNODC）、WHO和世界銀行（WB）[5]。2014年，該專題工作組不斷推進(jìn)東盟—聯(lián)合國災(zāi)害管理聯(lián)合戰(zhàn)略方案的第二階段行動;2015年，除繼續(xù)完成東盟—聯(lián)合國2015工作計劃外，工作組還將在全球、區(qū)域和選定的次區(qū)域三個層面，協(xié)調(diào)本區(qū)域?qū)τ嘘P(guān)機(jī)制和會議的參與[6]。

（二）其他區(qū)域合作機(jī)制中的環(huán)境合作

1.亞太經(jīng)合組織（APEC）環(huán)境部長會議

APEC環(huán)境部長會議是APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議機(jī)制下的部門首長會議之一，是APEC經(jīng)濟(jì)體就環(huán)保議題進(jìn)行探討、凝聚共識的重要平臺。APEC自1993年在西雅圖舉行第一次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議以來，共舉行了四次環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展部長級會議，筆者根據(jù)有關(guān)資料將歷次會議內(nèi)容整理如下：

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2.東亞峰會機(jī)制下的環(huán)境部長會議 （East Asia Summit Environment Ministers Meeting—EAS EMM）

東亞峰會（East Asia Summit，簡稱EAS）概念最早由馬來西亞前總理馬哈蒂爾于2000年提出。2002年第六次10+3領(lǐng)導(dǎo)人會議通過《東亞研究小組最終報告》，“推動10+3領(lǐng)導(dǎo)人會議向東亞峰會演變”是報告提出的九項中長期措施之一。在東盟推動下，首屆東亞峰會于2005年12月14日在馬來西亞吉隆坡舉行，東亞峰會由此啟動。該峰會是年度領(lǐng)導(dǎo)人會議機(jī)制，由東盟輪值主席國主辦和主持，迄今已舉行9屆?，F(xiàn)有18個參與國。其中，東盟10國（文萊、柬埔寨、印尼、老撾、馬來西亞、緬甸、菲律賓、新加坡、泰國、越南）、中國、日本、韓國、印度、澳大利亞和新西蘭是初始成員。俄羅斯和美國于2010年10月第五屆東亞峰會上加入[7]。

東亞峰會環(huán)境部長會議（EAS EMM）是東亞峰會的部長級會議之一，首屆會議于2008年10月在新加坡舉行。其主要目標(biāo)是為了貫徹2007年11月在新加坡召開的第三屆東亞峰會發(fā)表的有關(guān)氣候變化、能源和環(huán)境問題的新加坡宣言。東亞峰會的18個成員以及東盟秘書處都會派代表參加這一會議。最近一次會議，也就是第四次EMM于2014年10月31日在老撾舉行的。EMM與其他東亞峰會的次級機(jī)制一樣，并非正式的各領(lǐng)域與各層級的具體支撐機(jī)制，而是通過搭建環(huán)境部長定期會晤的平臺，促進(jìn)各國回顧與響應(yīng)峰會與其他區(qū)域機(jī)制的合作，并就未來發(fā)展交換意見。

（三）區(qū)域主要國家發(fā)起的環(huán)境合作機(jī)制

除了聯(lián)合國系統(tǒng)以及現(xiàn)有區(qū)域合作機(jī)制中的環(huán)境合作外，本區(qū)的主要國家也發(fā)起并主導(dǎo)了一些合作機(jī)制，筆者以日本主導(dǎo)的亞太環(huán)境會議（Environment Congress for Asia and the Pacific—ECO ASIA）為例做一簡要介紹。

ECO AISA是日本自20世紀(jì)90年代初開始開展全方位環(huán)境外交的一個重要組成部分。從1991年開始直至2008年為止，日本政府約每年都舉辦一次由亞太地區(qū)各國環(huán)境部長及政府相關(guān)人員、國際機(jī)構(gòu)參加的ECO ASIA。從區(qū)域合作的角度來講，該會議客觀上建立了亞太地區(qū)各國進(jìn)行環(huán)境政策對話、處理和調(diào)整環(huán)境領(lǐng)域國際關(guān)系活動的平臺;而從日本國家利益的角度看，作為亞太地區(qū)少有的發(fā)達(dá)國家之一，日本推動這樣的地區(qū)合作機(jī)制，除了符合其自身的環(huán)境保護(hù)訴求以外，更重要的是以之為抓手，確立亞太地區(qū)“環(huán)保主導(dǎo)權(quán)”、謀求環(huán)保大國戰(zhàn)略地位，進(jìn)而為其樹立政治大國形象鋪路搭橋。

ECO ASIA在其17年的歷程中，構(gòu)筑了亞太環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)工程;推動《京都議定書》規(guī)定的關(guān)于防止溫室效應(yīng)的對策研究;制定了《亞洲太平洋環(huán)境革新戰(zhàn)略計劃》（APEIS），促進(jìn)了以環(huán)保為主導(dǎo)的亞太可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程;同時，其還設(shè)立了亞太環(huán)境與發(fā)展論壇（APFED），可謂取得了一定成效[8]。但由于美國的牽制和日本環(huán)境政策立場與其他亞太發(fā)展中國家有較大差異等原因，ECO ASIA仍漸漸邊緣化。

2008年后，ECO ASIA機(jī)制與東盟10+3環(huán)境部長會議并軌，之后ECO ASIA不再舉辦。同一年，東盟日本環(huán)境合作對話機(jī)制和EAS EMM啟動。

二、亞太地區(qū)區(qū)域性環(huán)境合作的特點(diǎn)

統(tǒng)觀前文介紹的7個區(qū)域性機(jī)制的發(fā)展變化以及區(qū)域環(huán)境合作的總體形勢，或可將本區(qū)的區(qū)域性環(huán)境合作特點(diǎn)做如下概括。

（一）區(qū)域合作水平不斷提升

從總的發(fā)展趨勢上來看，亞太地區(qū)在整個區(qū)域?qū)用娴沫h(huán)境合作水平是在不斷提高的，主要表現(xiàn)為以下三個方面。

其一，環(huán)境合作機(jī)制數(shù)量增多，新老機(jī)制間的新陳代謝自然有序。上述8個機(jī)制中的4個建立于2000年以后，特別是聯(lián)合國系統(tǒng)5個機(jī)制中的3個，分別建立于2003年（SEPD）、2007年（東南亞和東亞國家環(huán)境與衛(wèi)生問題部長級區(qū)域論壇）和2008年（亞太經(jīng)社理事會環(huán)境與發(fā)展委員會），而一些舊有區(qū)域合作機(jī)制中，也增設(shè)了環(huán)境部長的論壇，表現(xiàn)出新世紀(jì)以來，特別是2002年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議以來的快速發(fā)展勢頭。此外，SEPD于今年更新為亞太環(huán)境部長論壇，ECO ASIA也轉(zhuǎn)入東盟10+3環(huán)境部長會議的軌道，而此前的一些舊機(jī)制，仍在有效發(fā)揮作用，如建立于1985年的MCED。這都反映了當(dāng)前區(qū)域機(jī)制建設(shè)的蓬勃生機(jī)。

其二，環(huán)保合作的理念在不斷深入。表現(xiàn)在對于環(huán)境保護(hù)的重要性以及如何進(jìn)行保護(hù)的認(rèn)知在不斷進(jìn)化。從一開始簡單的防止環(huán)境污染，整治生態(tài)系統(tǒng)，到逐步將可持續(xù)發(fā)展理念作為環(huán)境治理系統(tǒng)的核心與引導(dǎo)概念，再到將“社會公平、經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)”作為不可分割的整體，區(qū)域環(huán)保合作的理念與全球環(huán)境治理理念在同時進(jìn)步，更加重視人類社會公平、發(fā)展與自然的辯證聯(lián)系。這些不僅表現(xiàn)在區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的理念變革、方針推新和具體工作中，也反映在聯(lián)合國系統(tǒng)的參與和聯(lián)動范圍上——越來越多的聯(lián)合國專門組織參與到以UNEP和ESCAP為中心的區(qū)域合作機(jī)制中來就是明證。

其三，環(huán)保合作的范圍在不斷擴(kuò)大。合作范圍擴(kuò)大是環(huán)保理念深入的當(dāng)然結(jié)果。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長不再被單純視為環(huán)保對立面，而是其系統(tǒng)治理的環(huán)節(jié)之一;當(dāng)社會公平成為環(huán)境保護(hù)的重要目標(biāo)，有關(guān)的經(jīng)濟(jì)與社會領(lǐng)域的管理自然就會參與到環(huán)保合作中來。比如，城市治理、環(huán)境難民的救助和制定各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與環(huán)保目標(biāo)的協(xié)調(diào)等等，在環(huán)保區(qū)域合作機(jī)制中同樣被列為討論的議題、專題工作組協(xié)調(diào)的對象。此外，隨著環(huán)境問題的擴(kuò)大，全球治理的深入，環(huán)保合作越來越多地涉及資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域，博弈的復(fù)雜度、專業(yè)性加強(qiáng)——REDD+機(jī)制的設(shè)立與發(fā)展可為一例。

（二）合作機(jī)制的功能及其非約束性

綜觀前述區(qū)域環(huán)境機(jī)制情況，可將其主要功能概括為幾個方面。

其一，認(rèn)知功能，即明確本地區(qū)的環(huán)境問題，加深各國對環(huán)保形勢的認(rèn)識并盡力促進(jìn)不同國家形成相對統(tǒng)一的觀點(diǎn)，以此進(jìn)一步引導(dǎo)共同協(xié)作。其二，信息功能。包括會議組織者為會議主要議題準(zhǔn)備的相關(guān)背景資料和參會各方發(fā)布的經(jīng)驗介紹和傳遞的相關(guān)知識。其三，溝通與協(xié)調(diào)功能。主要指各國就環(huán)境政策進(jìn)行對話以加強(qiáng)統(tǒng)籌合作，對全球可持續(xù)發(fā)展、重要環(huán)境問題等各類議程的區(qū)域政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，以及聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部不同組織間的協(xié)調(diào)等。 其四，實行與反饋功能。這可以說是區(qū)域合作機(jī)制最為重要的功能。在實行層面，各類機(jī)制結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)，構(gòu)思并推進(jìn)已有重要環(huán)境公約、宣言、議程和此前會議決議的落實;在反饋層面，高級別會議，如環(huán)境部長會議，同樣也是為制定下一個重要議程，或?qū)θ蛐詸C(jī)制表達(dá)本區(qū)域關(guān)切的實質(zhì)機(jī)構(gòu)。最后是建制功能。區(qū)域機(jī)制內(nèi)部的建制主要表現(xiàn)為功能性而非立法性建制，如ECO ASIA下建立的APEIS和APFED，仍著眼于環(huán)保技術(shù)的推廣合作以及可持續(xù)發(fā)展觀念的普及等，并不是一個為區(qū)域環(huán)境保護(hù)提供硬約束性行為規(guī)范的建制方式。

總之，由上述五個主要功能來看，區(qū)域機(jī)制的論壇性突出，其目的主要是為域內(nèi)各主要行為體提供一個匯聚共識、交流經(jīng)驗、協(xié)調(diào)政策的中介平臺，相比較而言，機(jī)制不具備立法性，本身對行為體的行為和合作，只有軟約束而沒有硬約束。

（三）聯(lián)合國系統(tǒng)在亞太區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用

目前，聯(lián)合國已經(jīng)形成以聯(lián)合國大會和經(jīng)濟(jì)與社會理事會（ECOSOC）為最高決策機(jī)構(gòu)，以UNEP為核心工作機(jī)構(gòu)，以聯(lián)合國各專門機(jī)構(gòu)及其他機(jī)構(gòu)為主體的多層次、跨領(lǐng)域的國際環(huán)境治理系統(tǒng)。在亞太地區(qū)，這一系統(tǒng)的核心是聯(lián)合國環(huán)境署亞太辦和ESCAP，通過專題工作組機(jī)制統(tǒng)合協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)十多個有關(guān)機(jī)構(gòu)，協(xié)同發(fā)揮作用。就全區(qū)域?qū)用鎭砜?，可以認(rèn)為聯(lián)合國發(fā)揮的作用是主導(dǎo)性的，這是因為其系統(tǒng)覆蓋面廣，協(xié)同整合進(jìn)展順利，而且聯(lián)合國具備自上而下的宏觀全局指導(dǎo)與自下而上的反饋修正這樣的雙向體系。另外，聯(lián)合國的主導(dǎo)作用的發(fā)揮，也是因為本區(qū)域雖然大國林立，但沒有任何一個力量能夠并愿意統(tǒng)合多方利益和訴求，站在領(lǐng)導(dǎo)前臺。因此，各國都同意發(fā)揮現(xiàn)有聯(lián)合國體系的作用，加強(qiáng)其地區(qū)存在。

當(dāng)然，也應(yīng)該看到聯(lián)合國相關(guān)作用的發(fā)揮也存在一些局限，包括：其為戰(zhàn)后大國協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，先天“獨(dú)立性”不足，易受大國控制;UNEP和其他地區(qū)性機(jī)制的權(quán)威性不夠，硬約束手段不足;政策協(xié)調(diào)依然欠缺，且缺乏外部監(jiān)督機(jī)制等等。這都意味著聯(lián)合國在引導(dǎo)區(qū)域環(huán)境合作方面的工作仍需要不斷完善和創(chuàng)新。

（四）大國基礎(chǔ)與小國驅(qū)動

如果說聯(lián)合國在區(qū)域合作機(jī)制的主導(dǎo)作用，更趨向于協(xié)調(diào)和服務(wù)的話，那么環(huán)境保護(hù)的主體理應(yīng)是各國家行為體。其中，美國、中國、印度和日本等大國，既是環(huán)境問題的發(fā)生地和受害者，也是解決這些問題所能依靠的主要力量，在氣候變化、生物多樣性保護(hù)等環(huán)境問題治理中，發(fā)揮著關(guān)鍵和基礎(chǔ)性的作用。

但與這種基礎(chǔ)性作用不符的是，大國沒能成為有效帶領(lǐng)區(qū)域合作的“火車頭”。目前亞太地區(qū)的大國環(huán)境合作，主要集中在雙邊和次區(qū)域?qū)哟?，日本雖有建立并推行ECO ASIA的嘗試與經(jīng)驗，但終于力不從心，未能持續(xù)到底，其他大國也沒有帶頭主導(dǎo)區(qū)域機(jī)制建設(shè)的跡象。究其原因，第一，某些大國出于自身利益考慮，不愿意承擔(dān)主要責(zé)任，如美國，曾經(jīng)拒絕《京東議定書》，嚴(yán)重頓挫了國際減排，也導(dǎo)致日本的立場轉(zhuǎn)為消極。第二，雖然越來越重要，但環(huán)保議題畢竟不屬高階政治，加之亞太區(qū)情復(fù)雜，協(xié)調(diào)困難，外交和國家資源的投入產(chǎn)出比不足以吸引大國全力爭取主導(dǎo)權(quán)。第三，區(qū)域各國矛盾復(fù)雜交織，環(huán)境外交的博弈亦是國際社會的一個主要競爭領(lǐng)域。各大國相互緊盯，難以接受他國主導(dǎo)——特別是在自己立場相對消極的前提下。第四是有可替代方案：一方面，聯(lián)合國機(jī)制是相對成熟的多邊合作機(jī)制，各國也熟悉且愿意在該平臺上展開合作和博弈;另一方面，東盟10+3合作機(jī)制中體現(xiàn)出來的小國（聯(lián)盟）驅(qū)動，反映了類似困境下大國的選擇——東盟發(fā)揮主導(dǎo)作用成為各國能接收的最大公約數(shù)。

三、亞太地區(qū)區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制的發(fā)展前景

總體看來，亞太區(qū)域或說全球的環(huán)境治理機(jī)制的持續(xù)發(fā)展，依賴于大國的支持，這從本質(zhì)上來講是國際社會的無政府狀態(tài)決定的。但本區(qū)區(qū)域?qū)用娴暮献鳈C(jī)制卻沒有大國牽頭引領(lǐng)，呈現(xiàn)出聯(lián)合國系統(tǒng)主導(dǎo)，在一些案例中，小國（聯(lián)盟）驅(qū)動的特點(diǎn)。由此亦可知，亞太地區(qū)環(huán)境合作機(jī)制的未來前景，仍將取決于下面幾個關(guān)鍵要素的發(fā)展走勢。

第一，大國的合作是否順暢。目前看，區(qū)域內(nèi)幾個主要大國在雙邊合作，特別是綠色經(jīng)濟(jì)等方面的合作相對順暢，在氣候變化等重大議題的博弈中，主要國家集團(tuán)的立場在不斷分化組合，但同時一些大國的立場在競合中也有靠攏，2014年底“中美氣候變化聯(lián)合聲明”的發(fā)表即是一例。不過，令人擔(dān)憂的是，在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，亞太地區(qū)主要大國的沖突日趨激烈，甚至有陷入傳統(tǒng)安全的安全困境的危險，這勢必影響環(huán)境合作的基本走勢。

第二，聯(lián)合國系統(tǒng)主導(dǎo)的合作機(jī)制將怎樣發(fā)展。聯(lián)合國主導(dǎo)的區(qū)域合作機(jī)制將繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，以提高機(jī)制的效力與效率。在獲得2012年“里約+20”首腦峰會的授權(quán)后，UNEP和ECOSOC勢必強(qiáng)化其地區(qū)存在和作用，并在專業(yè)性、覆蓋面、多領(lǐng)域聯(lián)合等原有優(yōu)勢方面繼續(xù)加強(qiáng)，并適度彌補(bǔ)原先權(quán)威性不足的短板。然而，聯(lián)合國畢竟是戰(zhàn)后大國協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，天生依賴大國合作，缺乏獨(dú)立性，這使其在發(fā)揮獨(dú)到作用的同時，存在較大瓶頸。

第三，小國如何進(jìn)一步發(fā)揮作用。東盟主導(dǎo)的“10+3”機(jī)制是本地區(qū)區(qū)域合作及經(jīng)濟(jì)一體化的代表之一，“小馬拉大車”模式是建立在地區(qū)現(xiàn)實情況基礎(chǔ)上的一種創(chuàng)造，同時也可視為不得已的妥協(xié)。一方面，該模式確實在一定程度上推動了區(qū)域合作，另一方面，這種機(jī)制發(fā)展模式的可持續(xù)性始終受到懷疑。東盟“10+3”環(huán)境部長會議與EAS EMM同樣由東盟驅(qū)動，優(yōu)缺點(diǎn)亦十分相似，其不僅受到各方矛盾掣肘，甚至作為火車頭的東盟內(nèi)部，也對很多環(huán)境議題有不同聲音，加之受限于不干涉內(nèi)政和“協(xié)商一致”原則，難以形成具有硬約束的機(jī)制，主要合作方式仍停留在較為松散的論壇性質(zhì)。

由此觀之，區(qū)域合作機(jī)制的發(fā)展前景或可概括為，合作水平有提升，合作模式難突破。在可預(yù)見的未來，聯(lián)合國主導(dǎo)，小國（聯(lián)盟）適度推動和大國發(fā)揮基礎(chǔ)作用仍將是主要形式，合作機(jī)制仍保持中介平臺性質(zhì)，對各方實行軟約束。此外，考慮到本區(qū)各國政治、經(jīng)濟(jì)競爭加劇，環(huán)境合作的水平有可能受到負(fù)面影響，環(huán)境議題或會在一定程度上成為高級政治的交易籌碼。

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Mechanism of Regional Environmental Cooperation in the Asia Pacific Region

GU Ning

（China Institute of International Studies， Beijing 100005， China）

Abstract： Many countries in the Asia Pacific region， complex regional situation， with the rapid development of economy， suffered by environmental damage. Therefore， the establishment of regional environmental cooperation mechanism， perfect and effective operation of the area of environmental governance and the global environmental objectives are important. This paper summarizes these characteristics "that his kind of cooperation is mainly dominated by the United Nations system， The major powers play a fundamental role， although the level of cooperation has been improved， but the mechanism is still loose.And the future prospects of the mechanism are analyzed.

Key words： The Asia Pacific Region; Mechanism of regional environmental cooperation; Prospect